關于課題層面科研經費管理的若干問題探討

侯祚勇

摘 要：在我國科技計劃全面推行課題制和國家科技投入大幅度增加的背景下，如何管好用好科研經費，成為社會關注的焦點。課題是科研活動的基本單元，課題層面的經費管理是科研經費管理的基礎，課題負責人是科研經費管理的關鍵。熟悉管理辦法、科學編制預算、嚴格執(zhí)行預算、合規(guī)調整預算、強化三個意識、完成科研任務是課題負責人克服存在的問題、管好用好科研經費的基本要求。

關鍵詞：課題層面；科研經費；管理；問題

中圖分類號：G311 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2018）17-0254-03

1 引言

科研經費管理在實踐中主要分為計劃主管部門、課題依托單位、課題組三個層次。課題組是科學研究的主體，所以課題層面的經費管理和使用是科研經費管理的基礎。課題是科研活動的基本單元，課題負責人是課題組的核心與靈魂，是科研任務和科研經費管理的第一責任人。如何管好用好科研經費，充分發(fā)揮科研經費的使用效益，基礎在課題組，關鍵在課題負責人。近年來，我國科研經費投入大幅度增加，對科研經費的管理也逐步規(guī)范和加強，研究新形勢下課題負責人如何管好用好科研經費具有重要的意義。

2 加強課題層面科研經費管理的背景

2.1 我國全面推行課題制的管理模式

從“十五”開始，我國在國家科研計劃中全面推行課題制[1]。根據國辦發(fā)[2002]2號“國務院辦公廳轉發(fā)科技部等四部門《關于國家科研計劃實施課題制管理的規(guī)定》”，課題制是按照公平競爭、擇優(yōu)支持的原則，確立科學研究課題，并以課題為中心，以課題組為基本活動單位來進行課題的組織、管理和研究活動的一種科研管理模式。作為市場經濟條件下研究與開發(fā)項目中普遍采用的科研組織管理模式，在科研活動方面的作用十分突出。[2]課題制在科研組織方式上強調課題組的主體地位和課題主持人負責制，以及“項目法人”地位。課題制改變了傳統(tǒng)的計劃經濟體制下以單位為中心實施科研計劃的模式，轉變?yōu)橐哉n題組為基本單元。同時確立了課題組中的課題負責人負責制。根據“國辦發(fā)[2002]2號”文件規(guī)定，課題負責人可以打破單位所有制界線，自主組織或者聘用課題組成員。該管理模式順應時代和科技發(fā)展規(guī)律，打破了傳統(tǒng)管理模式在人員、編制、專業(yè)等方面的限制，有利于科研人員的合理流動，有利于統(tǒng)籌規(guī)劃人力、物力、財力，最大限度地集中各方力量，實現(xiàn)對科研項目的重點突破。

課題與經費是一個有機整體?！蛾P于國家科研計劃實施課題制管理的規(guī)定》的內容總共40條，其中第23至32共10條是關于科研經費管理的。課題制賦予了課題負責人“項目法人”的地位，所以，課題負責人既要對課題研究任務負責，又要對科研經費的管理使用擔負起“項目法人”的職責。

2.2 科研經費管理面臨新的形勢

在深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的新形勢下，政府對科研的投入逐年增加。中國的研發(fā)投入已位居世界第二，占全球研發(fā)投入總額的20%，研發(fā)投入增量占全球增量的34%，是全球研發(fā)投入增長的主要貢獻者。[3]隨著我國科研經費投入的大幅度增長，如何管理好、使用好巨額科研經費，充分發(fā)揮科研經費使用效益成為公眾和社會關注的焦點。

科學研究具有創(chuàng)新性、探索性和不確定性，科研經費的管理和使用具有自身的特點和規(guī)律，近年來由于科研需求旺盛、經費增長迅速，主管部門對科研經費的規(guī)律研究、認識還不夠，管理、監(jiān)督的制度體系還不完善，加之受許多過時的制度規(guī)則和傳統(tǒng)觀念的影響，致使科研經費的管理使用存在諸多問題。比如，通過審計發(fā)現(xiàn)，一些高校在科研經費管理……等領域存在著一些違紀違法問題，有的問題還相當嚴重。高?？蒲薪涃M管理使用情況審計結果顯示，科研經費的使用過程中存在預決算管理不規(guī)范、違規(guī)擴大經費開支標準和范圍、設置“開題費”、“立題酬金”項目等問題，虛報冒領、虛假業(yè)務等情況時有發(fā)生。西安三所高校在2015年審計過程中追回虛報冒領的科研費達170萬元。高?？蒲薪涃M成為了高校黨風廉政建設關注的重點領域之一，據不完全統(tǒng)計，從2005年到2015年期間，涉及高校貪腐各領域中，科研經費出現(xiàn)腐敗頻率約占8%。如何加強科研經費的有效監(jiān)管和指導，如何通過政策疏堵，推進科研經費的有效、陽光使用，同時又調動和保護科研人員積極性，激發(fā)科技創(chuàng)新的活力，營造清正高效的科研環(huán)境成為了新的課題。[4]

2016年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步完善中央財政科研項目

資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）?！兑庖姟肪劢垢咝！⒖蒲性核涂蒲腥藛T關心的突出問題，遵循“四個堅持”的原則，著力激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力。為我國在新形勢下管理好、使用好科研經費指明了方向。

3 課題層面科研經費管理的若干問題及對策

3.1 熟悉管理辦法是管好用好科研經費的重要基礎

問題：課題負責人非常注重對本學科領域未知的探索和科研任務的完成，往往忽略對科研經費管理辦法的學習、理解和把握。導致項目執(zhí)行和經費使用過程中時有違規(guī)甚至違紀違法的情況發(fā)生。

科研經費管理辦法是管理和使用科研經費的基本規(guī)范。原國家863、973、科技支撐、重大專項、公益性行業(yè)專項等科技計劃及國家自然科學基金項目各自都有自身計劃的經費管理辦法。2011年財政部、科技部頒布《關于調整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經費管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教〔2011〕434號），對國家科技計劃經費管理有關規(guī)定進行了改革和調整，重新將課題經費分成直接費用和間接費用。2014年《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)[2014]11號）、2015年《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》（財教[2015]15號）、和2016年《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）對新時期科研經費的管理提出了一系列新的規(guī)定和措施，是國家層面統(tǒng)籌的最新的三個科研經費管理的權威性文件，與原辦法不符的，按最新的文件執(zhí)行。各地方、各項目依托單位需要根據國家相關文件結合實際制定具體的管理辦法。因此，在新的形勢下，課題負責人必須認真學習新的科研經費管理辦法和規(guī)定，深入領會國家科研經費管理制度改革的精神，才能在項目實施過程中管好用好科研經費。

法規(guī)具有強制性，守法需先懂法，對違法（規(guī)）者，不因無知而免責。

3.2 科學編制預算是管好用好科研經費的前提條件

問題：在實際預算編制過程中，由于科技人員不懂財務知識，常常憑經驗和感覺編制預算，從而使預算編制不科學、不嚴謹、不準確，導致預算評審核減經費數(shù)量較大甚至評審不通過的情況時有發(fā)生，而且，為后續(xù)預算執(zhí)行帶來許多困難。

《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》明確提出：項目申請單位應當按規(guī)定科學合理、實事求是地編制項目預算，并對儀器設備購置、合作單位資質及擬外撥資金進行重點說明。預算，是科研經費管理使用、決算驗收和監(jiān)督評價的根本依據。項目立項的同時要進行預算評審，預算評審不通過的項目不能立項；項目結題（驗收）前要對預算執(zhí)行情況進行審計和評價，經費審計不通過的項目不能進行結題（驗收）。因此，科學編制好預算是管好用好科研經費的核心環(huán)節(jié)和前提條件，課題負責人必須高度重視預算編制工作，編制預算前要認真閱讀“預算編制說明”，熟悉預算全部科目及其內涵，每一筆預算都要有科學的依據。大型設備、通用設備一般不主張用科研經費購置，鼓勵租賃、試制或改進；差旅費、勞務費、管理費嚴格控制，人員費沒有上限，但預算依據一定要充分。好的預算應盡可能接近審批的經費控制數(shù)（概算數(shù)），同時要結合預算執(zhí)行的可行性綜合考慮。

科研項目與經費是一個緊密聯(lián)系有機的整體。項目負責人平時應該加強財務預算知識與預算技巧的學習，預算編制過程中要聘請財務專家參與或指導，只有科學家與財務專家有機結合，才能把科研經費預算編制好、管理好。

3.3 嚴格執(zhí)行預算是管好用好科研經費的基本過程

問題：部分課題負責人對已經批復的預算的嚴肅性認識不足。超預算、超范圍開支，混收混支，不按進度執(zhí)行預算、結余過大等現(xiàn)象普遍存在。經費使用隨意性強，執(zhí)行預算不嚴格。

《關于國家科研計劃實施課題制管理的規(guī)定》第18條指出：經批準的經費預算必須嚴格執(zhí)行，一般不做調整。根據相關管理規(guī)定，課題負責人對科研經費的管理使用負直接責任。在項目執(zhí)行和經費使用過程中，課題負責人首先要把好預算關，項目的每一筆開支都要有對應的課題與預算，專人專帳管理，不能超范圍、超預算開支；其次要把好審核關，經費報銷實行一支筆簽字制度，把課題負責人負責制落到實處。同時，要盡可能按進度花錢，轉撥經費要有經過審批的合法合同和經費預算，并與實質性合作研究的任務相匹配，“專款專用，勤儉節(jié)約，提高效益”。只有嚴格執(zhí)行預算，才能真正按規(guī)定管好用好科研經費。

特別需要注意的是，課題制的核心應該是課題負責人負責制，單位領導、學科帶頭人、學術導師不能代替課題負責人的權力、義務和責任。

3.4 合規(guī)調整預算是管好用好科研經費的補充手段

問題：經費管理和審計過程中，發(fā)現(xiàn)部分課題組合理的預算調整沒有按正常報批，而是課題負責人自作主張或者“先斬后奏”，預算調整程序不到位、手續(xù)不健全，致經費返還、整改、甚至審計不通過。

科技創(chuàng)新具有探索性和前瞻性，致使科研計劃任務可能調整；科研相關的設備、材料、勞務等市場價格存在不確定性，致使價格可能波動。這些因素致使課題立項時很難對未來3-5年的課題經費作出準確全面的預測和預算。所以說科研經費預算存在超前性與不確定性。因此，為了彌補預算編制的局限和不足，按照相關管理辦法的規(guī)定，課題組可以提出調整經費預算，但必須遵循一定的調整原則和審批程序。根據“財教〔2011〕434號”文件：預算總額調整，報財政部審批；合作單位之間調整，報科技部審批；預算總額不變，材料、測試、燃動、出版及其他支出預算如需調整，課題承擔單位審批；設備、差旅、會議、國際合作、勞務、咨詢費一般不予調增，可調減用于課題開支，報課題依托單位審批；間接費不予調整。

如上所述，預算調整是科研經費使用過程中的正?，F(xiàn)象，也是科研項目、經費管理工作的重要內容。根據存在的問題來看，調整的程序、手續(xù)到位是關鍵。未按程序申報、審批的預算調整，結題審計不予認可，經費需按原渠道返還，這將直接影響課題的結題和驗收。

3.5 強化三個意識是管好用好科研經費的素質要求

問題：受傳統(tǒng)觀念或錯誤思想的影響，部分課題負責人認為只要把研究工作做好，錢怎么花是自己的事；還有少數(shù)課題負責人認為自己申請到的經費就是自己的錢，可以隨意花，不受控制、不受約束。這些現(xiàn)象表明部分科技人員缺乏基本的公款意、法律意識和識預算意識。

管好用好科研經費，首先要強化課題負責人的公款意識。作為單位公職人員承擔的科研項目經費，無論縱向還是橫向，都屬于公款，而非課題負責人、課題組或科研單位的私有財產。課題負責人只能在國家相關法規(guī)規(guī)定的范圍內管理、支配科研經費。任何單位和個人，不得違規(guī)違法進行開支和處置，更不能將科研經費據為己有。

其次要強化課題負責人的法律意識?？蒲薪涃M的管理和使用，受國家法律與相關規(guī)定的約束。課題負責人必須認真學習并自覺遵守國家相關法律法規(guī)，一定要有“紅線”意識，超越法律的底線，是要付出代價的。近年來發(fā)生的一系列科研經費貪腐案件，應該引以為戒。

第三要強化課題負責人的預算意識?？蒲薪涃M預算屬于支出預算。如前所述，科研經費的管理和使用只要嚴格按照批復的預算執(zhí)行就可以避免所有不規(guī)范的問題。正因為預算有可能出現(xiàn)偏差，才可以通過預算調整來彌補。所以，課題負責人一定要嚴肅對待并嚴格執(zhí)行經費預算，如果必要，應該及時按規(guī)定的程序調整預算，才能真正把課題經費管理好、使用好。

3.6 完成科研任務是管好用好科研經費的最終目標

問題：管理上科研、財務“兩張皮”的問題沒有從根本上得到解決。課題組在經費管理使用上與“目標相關性”結合不緊密的現(xiàn)象仍然存在。

政策相符性、目標相關性和經濟合理性是預算編制和經費使用的基本原則?？蒲薪涃M投入是為科研任務提供支撐和保障的。所以，對經費的管理和使用既要考慮政策性和經濟性，又要考慮圓滿完成科研的目標任務?？蒲型度胄б媸峭ㄟ^科研任務完成質量和成果產出水平衡量的?？蒲心繕巳蝿胀瓿膳c實現(xiàn)的程度，是經費監(jiān)督審計的重要內容，也是管好用好科研經費的根本目的，項目計劃任務書與經費預算書是同等重要的兩個科研文件。因此，課題負責人應該把經費管理使用與科研任務緊密結合，把“科研”和“財務”在課題層面有機統(tǒng)一起來，在有限的經費投入條件下，盡可能的高質量高水平完成研究任務，才能最大限度的發(fā)揮科研經費投入效益。如果單純?yōu)榱藵M足經費管理的要求而忽略或降低科學研究的目標任務，那么科研經費的投入就失去了其本身的意義。

總之，經費管理應與目標任務相結合，科研投入應與科研效益相統(tǒng)一。這才是管好用好科研經費的最終目標。

參考文獻

[1]《中外專家論課題制》編委會.中外專家論課題制[M].中信出版社，2003.

[2]王延中.科研項目課題制的幾個問題[J].學術界，2007，（125）4：47.

[3]姜桂興，許婧.世界主要國家近10年科學與創(chuàng)新投入態(tài)勢分析[J].世界科技研究與發(fā)展，2017，（39）05：418.

[4]張依群.新形勢下高?？蒲薪涃M監(jiān)管探究[J].教育財會研究，2016，（27）06：55.