光伏領(lǐng)跑者：承諾更需要“領(lǐng)跑”

文 | 本刊記者 李帥

落榜者失意，中榜者卻也高興不起來，代表著太陽能光伏產(chǎn)業(yè)最高發(fā)展水平的光伏領(lǐng)跑者每年一屆，但金榜題名往往只是困難的開始，后續(xù)的變化才真正考驗著中榜的企業(yè)。

光伏領(lǐng)跑者的本意是促進(jìn)先進(jìn)光伏技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)升級，競價上網(wǎng)的模式也讓玩家開始對每一個游戲規(guī)則“斤斤計較”，力圖在保證收益的前提下以盡可能低的電價中標(biāo)項目。同樣，國家為了早日實現(xiàn)光伏的平價上網(wǎng)，也要求光伏領(lǐng)跑者基地降低項目的土地、稅費等非技術(shù)成本，其他的邊界條件也會提前規(guī)定好。

但是，萬人矚目的光伏領(lǐng)跑者卻頻頻上演招標(biāo)前后“變臉”的戲碼，玩家興致勃勃地進(jìn)場，卻發(fā)現(xiàn)游戲規(guī)則發(fā)生了變化。在已經(jīng)開展的三批光伏領(lǐng)跑者基地項目中，土地、稅費等非技術(shù)成本的不減反增頻頻讓中標(biāo)者束手無策。

誠然，光伏領(lǐng)跑者不僅要在技術(shù)、成本上領(lǐng)跑，更要在承諾上做到領(lǐng)跑，不論是中標(biāo)的企業(yè)，還是領(lǐng)跑者基地，都要遵守游戲的規(guī)則。

白城之后

4月28日，吉林白城光伏發(fā)電應(yīng)用領(lǐng)跑基地正式開啟動工，是第三批光伏領(lǐng)跑者基地中最先開工的基地，較《競爭優(yōu)選方案》中6月30日前開工的要求提前了兩個月?！澳壳鞍壮腔厝宽椖恳丫邆浣ㄔO(shè)條件，進(jìn)入施工階段，計劃10月31日之前并網(wǎng)投產(chǎn)運行?！卑壮鞘心茉崔k主任張曉波曾表示。

記者在采訪中了解到，白城基地之所以進(jìn)展順利，很大程度上是由于各方面的條件都沒有太大的變化，與招標(biāo)時的情況比較吻合，所以推進(jìn)比較快。

土地方面，在方案中，白城基地的承諾是：基地土地將按照流轉(zhuǎn)方式供投資企業(yè)使用，租用未利用地每年200元/畝，升壓站、辦公設(shè)施等永久建設(shè)用地，依法辦理土地征收和專用手續(xù)。在開工建設(shè)階段，白城依然保持著200元/畝的價格，不收取其他相關(guān)的土地稅費。

但是，并不是所有的基地都如白城基地般順暢，也有一些基地由于在土地、外線送出等方面費用的變化，推進(jìn)過程并不順利，甚至于超出方案中提出的開工日期。

三批光伏領(lǐng)跑者以來，招標(biāo)前后外部條件的變化無疑是所有中標(biāo)者的煩惱。

按照國家能源局在2017年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)光伏發(fā)電“領(lǐng)跑者”計劃實施和2017年領(lǐng)跑基地建設(shè)有關(guān)要求的通知》，對于土地類型和稅費做出了詳細(xì)的要求，盡可能多地降低土地使用的成本。

此外，對于接入系統(tǒng)建設(shè)則明文要求：基地所在地省級電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)負(fù)責(zé)投資建設(shè)基地的電力送出工程，至少應(yīng)承諾投資建設(shè)基地配套的匯集站及以上輸電線路，承諾投資建設(shè)基地各項目升壓站之外全部電力送出工程的優(yōu)先。在基地所在地政府與電網(wǎng)企業(yè)約定在一定期限內(nèi)由電網(wǎng)企業(yè)回購電力送出工程資產(chǎn)的前提下，地方政府可采取其他方式統(tǒng)一建設(shè)接網(wǎng)及匯集站等電力送出工程，但不得由基地內(nèi)項目投資企業(yè)分?jǐn)偣こ藤M用。

但是，事實上，中標(biāo)企業(yè)在進(jìn)場之后一方面在土地上面預(yù)算增加，另一方面參與送出線路建設(shè)的情況也較為常見。

“在投標(biāo)階段，按照規(guī)劃，土地的費用預(yù)算為兩百萬，但是實際實施起來經(jīng)過測算卻高達(dá)兩千多萬，前后相差的還是非常大的。”在一次光伏領(lǐng)跑者交流會上，一位中標(biāo)企業(yè)工程負(fù)責(zé)人感慨道。

而在青海德令哈、格爾木兩個領(lǐng)跑者基地，也有消息稱基地要求投資企業(yè)簽署《光伏發(fā)電“領(lǐng)跑者”應(yīng)用示范基地電網(wǎng)送出及公共基礎(chǔ)設(shè)施共建工程建設(shè)協(xié)議書》，其中建設(shè)內(nèi)容包括330kV變電站擴(kuò)建工程、110kV升壓站及配套工程、新建110kV線路以及光伏發(fā)電站前期咨詢。如果消息屬實，那么企業(yè)將要均攤外線工程費用。

其實，在第三批光伏領(lǐng)跑者基地前期準(zhǔn)備及招投標(biāo)階段，就出現(xiàn)過一些問題，國家能源局也予以了緊急糾偏。

3月17日，水電水利規(guī)劃設(shè)計總院發(fā)出通知，在確認(rèn)格爾木、德令哈領(lǐng)跑基地是否按省政府相關(guān)文件征收城鎮(zhèn)土地使用稅政策、明確能否落實基地申報相關(guān)承諾之前，暫停兩基地企業(yè)競爭優(yōu)選等工作，相關(guān)申報材料依法依規(guī)予以封存。

3月27日，國家能源局綜合司發(fā)布《關(guān)于山西光伏發(fā)電領(lǐng)跑基地建設(shè)有關(guān)事項的通知》，暫停第三批光伏領(lǐng)跑者大同二期應(yīng)用領(lǐng)跑基地的企業(yè)競爭優(yōu)選等工作，并對該基地3月24日公示內(nèi)容不予認(rèn)可。

不難看出，國家對于光伏領(lǐng)跑者的要求愈發(fā)嚴(yán)格，力求公平公開公正，暗箱操作、收取不合理費用等違背國家初衷的行為將受到愈發(fā)嚴(yán)厲的懲罰。

央企的優(yōu)勢和顧慮

隨著光伏領(lǐng)跑者的持續(xù)推進(jìn)，央企漸漸成為最大的贏家，國家電力投資集團(tuán)有限公司（下簡稱“國家電投”）、中國廣核集團(tuán)新能源板塊（下簡稱“中廣核新能源板塊”）以及中國三峽新能源公司（下簡稱“三峽新能源”）等企業(yè)在幾批光伏領(lǐng)跑者中表現(xiàn)都很搶眼。

但是一方面，央企的優(yōu)勢十分明顯，尤其是在業(yè)績、資金等方面，另一方面邊界條件的不確定性卻成為其不可忽視的顧慮。

資料顯示，在第三批光伏領(lǐng)跑者中，國家電投中標(biāo)項目164.5萬千瓦，同為央企的中廣核新能源板塊和三峽新能源分別中標(biāo)項目80萬千瓦和85萬千瓦的光伏，三家企業(yè)合計占整個市場份額50.69%。

“國家電投在整個光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)板塊中的長期積累是一個關(guān)鍵的因素，做到了全球第一的規(guī)模，有最好的業(yè)績。同時，國家電投形成了一個獨有的科技創(chuàng)新體系，使造價大幅下降，特別是光伏發(fā)電的集成創(chuàng)新理念，能夠提高電站的整體效率，從而降低度電成本。進(jìn)行業(yè)務(wù)的前期評估和競標(biāo)階段，我們會協(xié)調(diào)整個集團(tuán)的相關(guān)部門，包括基地所在區(qū)域的二級單位，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。”國家電投水電與新能源部總經(jīng)理李樹雷對記者說。

李樹雷還介紹說：“國家電投對每一個光伏領(lǐng)跑者基地，都會對地方的政策、土地資源狀況、當(dāng)?shù)氐纳鐣h(huán)境等做充分地調(diào)研，做到知己知彼。在保證報價優(yōu)勢的同時，確立一個合理的收益水平。然后技術(shù)方案要做到最優(yōu)，在投標(biāo)之前我們就鎖定各方面的因素，比如光伏組件和支架，控制這些最先進(jìn)的元素?！?/p>

據(jù)了解，國家電投中標(biāo)的項目，預(yù)計在2018年9月底至12月底之間陸續(xù)并網(wǎng)投運。目前，江蘇、內(nèi)蒙古、吉林、山西等項目已經(jīng)開工建設(shè),其余項目也已進(jìn)入施工準(zhǔn)備階段。

但是，國家電投項目推進(jìn)的整個過程中也遇到了項目用地和送出工程上的困難。部分項目用地與招標(biāo)文件的差距較大，土地性質(zhì)不明確，需要另行落實可以使用的土地，個別項目突然調(diào)整了征地用地租金標(biāo)準(zhǔn)，增加了項目推進(jìn)難度；送出工程方面，部分項目的送出工程建設(shè)進(jìn)度也影響項目推進(jìn)。

值得慶幸的是，記者從國家電投方面了解到，通過國家能源局、地方政府、國家電網(wǎng)、投資企業(yè)等多方協(xié)調(diào)，共同努力，以上問題已經(jīng)逐步得到解決。

而作為在格爾木基地投出最低價的三峽新能源，對于光伏領(lǐng)跑者也有自己的見解。三峽新能源計劃發(fā)展部主任劉姿對記者表示：“我們并沒有極力追求低價，而是進(jìn)行合理市場競爭，包括渭南基地，中標(biāo)的價格都偏高。青海格爾木基地的項目之所以投出了最低價，是因為我們認(rèn)為這是最合適平價上網(wǎng)的一個基地?！?/p>

誠然，格爾木基地的資源條件可謂絕佳，支架不需要架高，不使用跟蹤支架的情況下發(fā)電小時數(shù)是1900小時，使用跟蹤支架，并使用雙面組件則能達(dá)到2200小時的發(fā)電量，即便考慮10%的限電，在投出的電價情況下也能達(dá)到收益水平要求。而土地是零地價、零稅費，招標(biāo)文件里承諾的所有的送出費用也都是由電網(wǎng)承擔(dān)。

但是這些都是建立在邊界條件能夠真正落實的前提下，如果頻繁發(fā)生土地、稅費上的變化，那么對于央企來說將是難以承受的變化。同樣，對于資源條件并不是很好地基地項目，也有企業(yè)稱不傾向于報低價的原因是考慮了后期的種種邊界條件的變化給收益帶來的影響。

劉姿告訴記者：“三峽新能源對于光伏領(lǐng)跑者項目是按常規(guī)項目進(jìn)行競標(biāo)的，并沒有降低收益水平，任意調(diào)整一個條件，都可能導(dǎo)致項目不能滿足集團(tuán)公司的要求?！?/p>

“光伏項目的盈虧決定于前期的投入情況，所以我們也講出生決定一生。”中廣核新能源板塊投資并購部總經(jīng)理張超群對記者表示。

下一步領(lǐng)跑

2018年下半年，根據(jù)“531新政”中的規(guī)定，第四批光伏領(lǐng)跑者會適時啟動。且按照國家能源局下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)光伏發(fā)電“領(lǐng)跑者”計劃實施和2017年領(lǐng)跑基地建設(shè)有關(guān)要求的通知》要求，第三批領(lǐng)跑者會有獎勵的額度，2017年剩余規(guī)模作為激勵機(jī)制預(yù)留規(guī)模，根據(jù)評估情況對按要求按期并網(wǎng)發(fā)電、驗收合格且優(yōu)選確定的電價較光伏發(fā)電標(biāo)桿電價降幅最大的3個基地增加等量規(guī)模接續(xù)用于應(yīng)用領(lǐng)跑基地建設(shè)。

“531新政”后，光伏市場萎縮，光伏領(lǐng)跑者已然成為最后的規(guī)模發(fā)展市場。雖然目前分布式光伏正在加速發(fā)展，但是一定程度上相對分散，規(guī)?；瘜Τ杀镜南陆悼臻g仍然很明顯，比如說配套的升壓站，包括施工方的成本都會因規(guī)?；蟠蠼档?。整個集中管控，以及運維管理成本都會降低。

經(jīng)過幾批光伏領(lǐng)跑者之后，所有的玩家已經(jīng)習(xí)慣了競價的游戲規(guī)則，且隨著無補貼項目時代的迫近，光伏領(lǐng)跑者將成為常態(tài)，下一步需要做的更多的可能是邊界條件的明確和嚴(yán)格執(zhí)行。

張超群告訴記者：“實際上光伏和風(fēng)電項目后續(xù)在某些地區(qū)可以實現(xiàn)或者接近平價上網(wǎng)?，F(xiàn)在公布的基地價格已經(jīng)非常接近，發(fā)電側(cè)基本可以做到。但是價格降下來，還是需要一定的規(guī)模，因為平價上網(wǎng)還是要借助規(guī)模效應(yīng)。在一些合適的區(qū)域，只要符合環(huán)保，電網(wǎng)規(guī)劃，市場化的項目不應(yīng)該受到限制，現(xiàn)在還是有一定的限制?！?/p>

對于下一步領(lǐng)跑者的發(fā)展期望，更加地公正，真正履行各自的承諾無疑仍然是最大的訴求。

推進(jìn)法制化，運用法律給光伏行業(yè)保駕護(hù)航，明確項目建設(shè)的邊界條件，并嚴(yán)格執(zhí)行。規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)，還有地方政府的行為，嚴(yán)格執(zhí)行光伏預(yù)警的機(jī)制，保障性收購辦法，履行消納的責(zé)任。在招投標(biāo)時承諾的送出線路、升壓站的建設(shè)運維，應(yīng)該按照承諾來實施，不能說變就變。

同時要嚴(yán)格限制交易的價格和電量的隨意調(diào)整，因為如果價格過低或者市場化交易電量過多，在補貼不變、標(biāo)桿電價降低的情況下就相當(dāng)于變相的降低了電價，收益就會受到很大的影響。而對于電費結(jié)算不及時的問題，還是應(yīng)該以當(dāng)時約定的條件盡快進(jìn)行結(jié)算，不能拖欠太長時間。

據(jù)記者了解，第二批光伏領(lǐng)跑者濟(jì)寧的項目就已經(jīng)出現(xiàn)了相應(yīng)的問題，地方政府對企業(yè)征收土地使用稅了，否則對于沒并網(wǎng)的項目采取不予并網(wǎng)的手段，甚至于封賬號。

劉姿告訴記者：“能源局對領(lǐng)跑者項目要求很嚴(yán)格，明確提出優(yōu)選文件中確定的責(zé)任義務(wù)不能隨意調(diào)整，并進(jìn)行相應(yīng)監(jiān)管，增強(qiáng)了我們對項目的信心，我們也相信地方政府會遵守招標(biāo)文件的承諾，維護(hù)良好的投資環(huán)境，不會單方面更改條件，導(dǎo)致被責(zé)罰?！?/p>

國家電投方面則建議：光伏領(lǐng)跑者要做好項目前期規(guī)劃設(shè)計，項目招標(biāo)前落實土地的性質(zhì)，周邊環(huán)境保護(hù)區(qū)的邊界，制定詳細(xì)的送出方案。招標(biāo)后嚴(yán)格按照前期規(guī)劃設(shè)計執(zhí)行，確保項目順利實施。

此外，各方還要共同努力減少非技術(shù)因素對項目的影響。在項目招標(biāo)前規(guī)范土地使用費用和其他費用的收費標(biāo)準(zhǔn)，為充分競爭創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。

同三峽新能源一樣，國家電投也提出要加強(qiáng)閉環(huán)監(jiān)管，建立領(lǐng)跑者項目監(jiān)管體系。加強(qiáng)領(lǐng)跑者項目后續(xù)的評估和監(jiān)管，對投資方的項目運營建立全周期的動態(tài)監(jiān)管體系；對地方政府，要明確相關(guān)責(zé)任，建立監(jiān)督機(jī)制。