取消環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)管理之后

取消環(huán)評資質(zhì)不是取消環(huán)評，但這仍然堪稱環(huán)評發(fā)展史上的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折。

曾經(jīng)，環(huán)評機構(gòu)因接受掛靠、出借資質(zhì)被通報批評、限期整改、降級乃至取消資質(zhì)的消息不斷。

環(huán)評正在褪去“最有力的環(huán)保措施”光環(huán)，回歸“門檻”的角色。

南方周末記者 楊凱奇

“入行環(huán)評一段時間了，看人家說做環(huán)評很操心，很迷茫，為什么呢？”在集聚了環(huán)評人士的“環(huán)評愛好者”論壇上，一個新人帖熱度很高。

“迷茫就對了！”跟帖回復(fù)說。

迷茫，很大的原因是環(huán)評機構(gòu)將要取消資質(zhì)管理了。2018年8月31日，生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在全國生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)“深化‘放管服改革、轉(zhuǎn)變政府職能”會議上指出，取消“環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)”行政審批事項，已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會審議通過，待相關(guān)法律修改后實施。

“放管服”意為簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，類似于簡化駕駛證期滿換證手續(xù)，各行政部門都有改革對象。

取消資質(zhì)不是取消環(huán)評，但這仍然堪稱環(huán)評發(fā)展史上的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折。對于全國12060位環(huán)評師、921個有環(huán)評資質(zhì)的機構(gòu)而言，資質(zhì)放開后，本已亂象頻頻的環(huán)評市場將更混沌嗎？對公眾而言，高認知的環(huán)評會變?nèi)跄酥料幔?/p>

“先干一段時間 再說”

李干杰講話當天，環(huán)評師QQ群里就熱烈討論開來。在甘肅蘭州環(huán)評從業(yè)者劉波看來，主要是新人誤以為這次資質(zhì)改革中，所在的環(huán)評機構(gòu)會被取消。“所以盲目討論、擔憂的比較多?！?/p>

“環(huán)評愛好者網(wǎng)”隨后有人發(fā)起了投票：“環(huán)評取消資質(zhì)后，你會轉(zhuǎn)行嗎？”

選“會”的人數(shù)占比9.85%，選“不會”的19.32%，但70%以上的人選擇“先干一段時間再說”——投票結(jié)果其實代表了環(huán)評從業(yè)者的普遍迷茫。

環(huán)評法規(guī)定，建設(shè)項目環(huán)評報告書/表由具有相應(yīng)資質(zhì)的機構(gòu)編制。根據(jù)中國環(huán)境影響評價網(wǎng)數(shù)據(jù)中心的記錄，這些機構(gòu)大多數(shù)為企業(yè)，也有核工業(yè)、航空和航天業(yè)等事業(yè)單位，由生態(tài)環(huán)境部發(fā)證、審查。

其實，資質(zhì)取消的消息已有一年多了。2017年8月，國務(wù)院常務(wù)會議公布《關(guān)于修改〈建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例〉的決定》，就要求刪去對環(huán)評機構(gòu)的資質(zhì)管理規(guī)定。

而李干杰的講話被業(yè)內(nèi)視為“靴子落地”的信號。業(yè)內(nèi)微信公號僅是轉(zhuǎn)發(fā)講話全文，起個“取消資質(zhì)”的標題，就能斬獲十萬+。在9月底，更有帖子起了煽情的標題：《環(huán)評資質(zhì)離開的第一個月，想他》。

不過，正式的取消還有待時日。接受采訪的幾位環(huán)評師都向南方周末記者強調(diào)，目前修改的只是條例，環(huán)評法中相關(guān)條文尚未修改。生態(tài)環(huán)境部的官網(wǎng)上，環(huán)評資質(zhì)申請受理情況依然在每周更新。

一位接近環(huán)境部人士則向南方周末記者透露，資質(zhì)管理取消可能等不及修法，2019年就會實施，“可能會先出臺條例等文件?！?/p>

沈陽環(huán)評師李東陽身邊的一些同事已經(jīng)開始猶豫，要不要去考環(huán)評師職業(yè)資格證。這在以前可不是個問題：比一般環(huán)評從業(yè)者，環(huán)評工程師的待遇幾乎翻倍。

環(huán)評師職業(yè)資格考試所需花費的時間和精力也成為顧慮——需要從業(yè)滿5年，才能申請考試。李東陽的同事有的已考慮轉(zhuǎn)行，去做環(huán)境咨詢或是進入企業(yè)做環(huán)保顧問。

倒賣資質(zhì)，“最后的狂歡”

環(huán)評曾經(jīng)是不需要資質(zhì)的。1979年的環(huán)保法（試行）中，環(huán)評制度就已經(jīng)被列入。鄭德榮在東莞一家環(huán)評公司擔任副總經(jīng)理，他的印象中，珠三角環(huán)評行業(yè)最風光的年代當屬1990年代到2005年。“現(xiàn)在幾萬元就能做一份環(huán)評報告書，可那時隨便都是幾十萬的單子”。

也在這期間，環(huán)評開始有了資質(zhì)要求。1999年，當時的國家環(huán)?？偩职l(fā)布了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資格證書管理辦法》，這是對環(huán)評機構(gòu)進行資質(zhì)管理的先聲。此后，甲級資質(zhì)環(huán)評機構(gòu)可以承接各級環(huán)保部門負責審批的環(huán)評項目，乙級資質(zhì)單位則只能承擔省級以下項目。

在環(huán)保不太受重視的時期，環(huán)評地位極高，甚至在普通人眼中，環(huán)評似乎就等同于環(huán)保。

2006年開始的“環(huán)評風暴”，印證了環(huán)評在環(huán)保工作中的地位。當年，環(huán)保部門首次公布一批大型企業(yè)的環(huán)評違法問題，引起輿論的強烈反響。2007年，“環(huán)評區(qū)域、行業(yè)限批”的大招類似于“連坐”懲罰，更是震懾了各界。

環(huán)評資質(zhì)管理格局確立后，監(jiān)管看似更規(guī)范了。環(huán)評機構(gòu)和環(huán)評師互為依存——通過考試獲得職業(yè)資格的環(huán)評工程師必須在有資質(zhì)的機構(gòu)中才能開展工作；反過來，機構(gòu)要取得資質(zhì)，并確保每年能通過環(huán)境部的資質(zhì)審核，需要維持一定人數(shù)的環(huán)評師。

沒想到，環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)這道門檻，沒能攔住門外的亂象，卻養(yǎng)出門內(nèi)的特權(quán)。

建設(shè)項目紅火，對環(huán)評單位的需求量也大增，有資質(zhì)的環(huán)評單位滿足不了市場需求，沒有資質(zhì)的公司也想分一杯羹，“資質(zhì)出租”便應(yīng)運而生。出借、倒賣資質(zhì)成了一筆生意。部分環(huán)評師也靠“有證”吃香喝辣，利用環(huán)評機構(gòu)對維持一定數(shù)量環(huán)評師的需求，將環(huán)評師資格證“掛靠”于環(huán)評機構(gòu)而不實際在該機構(gòu)任職，從中獲利。

“有資質(zhì)的單位只要靠出借資質(zhì)，就能躺著收錢。而環(huán)評是很專業(yè)的工作，這些沒有資質(zhì)的公司水平參差不齊，做出來的環(huán)評報告也就質(zhì)量成疑?！编嵉聵s稱。

不過他亦強調(diào)，也有一些沒有資質(zhì)的公司“有不錯的實力，與出借資質(zhì)的單位相比，是真正做事的，卻因為沒有資質(zhì)而不能很好地為社會服務(wù)”。

資質(zhì)一旦取消，倒賣資質(zhì)的生意也就沒了。除了環(huán)評新人們的擔憂，兜售資質(zhì)的消息近幾個月來也在猛增。有的打出口號“出借資質(zhì)當天就可辦理”，儼然是“最后的狂歡”。

一名資質(zhì)中介在論壇里發(fā)布了一則出借資質(zhì)廣告，自己不斷回復(fù)，把帖子頂上去。他告訴南方周末記者，他手頭上有農(nóng)林水利、輕工、化工等多種類型的乙級資質(zhì)?！澳壳皯?yīng)該少有新資質(zhì)出來了，如果您手頭上項目多，需要資質(zhì)的話，可以考慮我們合作?！?/p>

更強調(diào)環(huán)評師的個人能力

監(jiān)管部門當然也意識到環(huán)評的弊病，環(huán)評機構(gòu)因接受掛靠、出借資質(zhì)被通報批評、限期整改、降級乃至取消資質(zhì)的消息不斷。而今，資質(zhì)管理完全取消后，環(huán)評何去何從，各方都在猜測。

“環(huán)評愛好者網(wǎng)”創(chuàng)始人何磊介紹，主流的猜測分為兩類：一類是與原來的形式類似，仍由環(huán)評機構(gòu)主導(dǎo)，只是不發(fā)資質(zhì)證書了，列出原來的資質(zhì)要求供環(huán)評機構(gòu)參照。第二類則是徹底放開，建設(shè)單位自己做環(huán)評報告。

北京大學環(huán)境與能源教授欒勝基持第二類設(shè)想：建設(shè)單位主導(dǎo)，找到不同類型的環(huán)評師編制環(huán)評報告。他認為環(huán)境責任要回歸建設(shè)單位本身——環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)管理時，環(huán)評通過的項目最終出了環(huán)境問題，建設(shè)單位和環(huán)評機構(gòu)都要負責，這就容易造成扯皮，“給人的感覺是，企業(yè)和第三方環(huán)評機構(gòu)簽了合同，問責的風險就轉(zhuǎn)移給了第三方?！?/p>

而若由建設(shè)單位主導(dǎo)環(huán)評，“報告質(zhì)量差，日后出了環(huán)境問題，那就是你建設(shè)單位的問題。監(jiān)管時只要落實到建設(shè)單位和通過審批的政府即可，監(jiān)管邏輯更清晰?！?/p>

建設(shè)單位自己主導(dǎo)環(huán)評，會不會增加弄虛作假的概率？欒勝基談道，“在公共事務(wù)管理上，國際經(jīng)驗與中國一樣，一開始是強制性要求，后來在嚴格執(zhí)法和社會環(huán)保意識不斷提高的威懾下，企業(yè)為了自身利益和品牌著想，會逐漸轉(zhuǎn)向自覺?！?/p>

李東陽和同事們討論的結(jié)果是，成立類似律師、會計師那樣的事務(wù)所機制。目前二者的區(qū)別是，律師和會計師持有的是執(zhí)業(yè)資格證，有個人獨立開業(yè)的權(quán)利；環(huán)評工程師考取的是職業(yè)資格證，必須進入一家環(huán)評機構(gòu)才能從事環(huán)評報告的編制工作。

無論未來是環(huán)評師中口口相傳的“事務(wù)所”模式，還是建設(shè)單位自己尋覓環(huán)評師完成環(huán)評，都更強調(diào)環(huán)評師的個人能力。

不過，一份環(huán)評報告直接由環(huán)評工程師負責，有十年從業(yè)經(jīng)驗的李東陽也感到了壓力?！皩こ處煴旧淼囊筇吡恕！彼忉?，環(huán)評報告的編制要面臨兩頭的壓力：既要保證環(huán)保過關(guān)，又要確保建設(shè)項目能上馬?！耙ＷC（環(huán)評）萬無一失，項目就可能會延期甚至流產(chǎn)?！?/p>

劉波則不懼這樣的挑戰(zhàn)。團隊中總有濫竽充數(shù)者，更有“掛靠”牟利、不勞而獲者。如果環(huán)評師可以不用待在一個單位，更自由地流動，這是真正有責任心、有能力的環(huán)評師嶄露頭角的機會：“責任越大，機會越多。”

他認為，“環(huán)評工程師不需要感到迷茫，（取消資質(zhì)管理）反倒是機遇。原來環(huán)評師就是給環(huán)評機構(gòu)打工，一個項目下來有很高的管理、中間成本。以后如果由企業(yè)來組織，就直接找相應(yīng)類別的環(huán)評師談合同，談好之后完成報告書，由企業(yè)提交。少了中間的環(huán)節(jié)，環(huán)評師的收入可能更豐厚。”

除了環(huán)評行業(yè)的從業(yè)形式不明朗外，政府取消環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)管理，還留下了對環(huán)評機構(gòu)的監(jiān)管真空。鄭德榮猜測，這一管理權(quán)責將從政府過渡到環(huán)評行業(yè)協(xié)會。“環(huán)保部門的審批能力是有限的，如果放開市場以后突然來了很多質(zhì)量參差不齊的項目，就會像一個堰塞湖，審批不過來。協(xié)會會協(xié)助政府承接一部分監(jiān)管職能，甚至又搞出類似資質(zhì)的東西來?！彼袛?，環(huán)保部門至少會將某類環(huán)評初審交給協(xié)會操作。

褪去光環(huán)回歸“門檻”角色

鄭德榮提醒南方周末記者，值得注意的是，此次“取消環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)管理”改革是在各領(lǐng)域“放管服”的大背景下做出的，著眼點不僅是解決環(huán)評自身困境，更在于減輕企業(yè)負擔。

“舉一個例子，取消資質(zhì)以后，環(huán)評機構(gòu)就不用刻意維持環(huán)評師數(shù)量而去找環(huán)評師‘掛靠，這個成本也就不會轉(zhuǎn)移到建設(shè)單位頭上?！编嵉聵s這樣理解。

“取消資質(zhì)審批釋放的是這樣的積極信號：環(huán)評制度已經(jīng)從早先的強制性要求，逐步走向企業(yè)自覺的行為，走向市場化。這是必然趨勢，國際上也是這么做的?！睓鑴倩蚰戏街苣┯浾弑硎?。

劉波也認為，用資質(zhì)管理的方法治理資質(zhì)帶來的亂象，已經(jīng)被證明行不通。只有把環(huán)評單位全都推向市場，才能通過商業(yè)競爭的優(yōu)勝劣汰讓機構(gòu)和環(huán)評師各歸其位，專注于環(huán)評工作本身。

多位采訪對象預(yù)測，在資質(zhì)取消之后，大量市場主體涌入環(huán)評行業(yè)，將會有一個環(huán)評報告良莠不齊的過渡期，接下來是殘酷的行業(yè)洗牌。在市場邏輯和嚴格審批的雙重作用下，環(huán)評行業(yè)最終會回到平穩(wěn)狀態(tài)。鄭德榮覺得可以水土保持方案編制行業(yè)為參考，這一行也沒有政府主導(dǎo)的資質(zhì)管理，“雖然仍存在亂象，總體還是良性發(fā)展的”。

在部分環(huán)評從業(yè)者看來，不只是取消資質(zhì)管理，2017年開始，環(huán)評審批不再作為規(guī)劃或建設(shè)項目的前置性審批條件，也象征著環(huán)評在環(huán)境監(jiān)管體系中的地位正在下滑。

環(huán)評正在褪去“最有力的環(huán)保措施”光環(huán)，回歸“門檻”的角色。建設(shè)項目投產(chǎn)后的跟蹤，也由排污許可證制度承擔。

一位某地方環(huán)保局人士認為，以前一個項目先要做了環(huán)評，才能進行接下來的審批手續(xù)。現(xiàn)在包括環(huán)評在內(nèi)的各項審批可以同時開展，這不僅節(jié)約了企業(yè)的時間、精力，也減少了項目出了問題，責任向被前置的環(huán)評“踢皮球”的可能，有利于各環(huán)節(jié)的審批手續(xù)責任各歸其位。

對于公眾而言，環(huán)評中公眾參與的作用也將越來越突出。過去，環(huán)評公眾參與往往是走過場，弄虛作假屢見不鮮，也給一些“鄰避”項目打上了死結(jié)。甚至讓公眾覺得，環(huán)境出了問題，就是環(huán)評的責任。

將于2019年1月1日施行的環(huán)評公參辦法中規(guī)定，建設(shè)單位“在組織環(huán)境影響報告書編制過程的公眾參與時弄虛作假，致使公眾參與說明內(nèi)容嚴重失實的”，其法人或主要負責人的失信信息將被計入環(huán)境信用記錄，并向社會公開。

“這幾年公眾參與確實有改善。環(huán)保部門在審批時會打電話給留言的公眾回訪，看他是否確實說了這些話?！鄙鲜鋈耸糠Q。

（應(yīng)采訪者要求，文中劉波、鄭德榮、李東陽為化名）