秦嶺拆違

一座有著奇特仿山巖外形的酒店，成了秦嶺北麓家佛堂村“全村的希望”。運營一年多后，該村實現(xiàn)了脫貧。

西安就每個違建項目單獨成立一個拆違領導小組，組長均由市級領導擔任。“以第一個被拆的群賢別業(yè)別墅項目為例，項目拆違領導小組的組長正是西安市委書記王永康。”

南方周末記者 賀佳雯

南方周末實習生 吳奕婷 楊嬌

發(fā)自西安

出西安市區(qū)，沿西漢高速，駛向秦嶺。

作為中國的南北分界線，進入10月的秦嶺迎來它一年中最美的季節(jié)。山腳下，樹木仍綠意盎然；海拔高一些的地方，紅葉已經(jīng)開始燃燒。深入重山中去，你會看到一路蘆葦搖曳，大小水庫的水面因秋風吹拂而泛起波瀾。

安靜的風景下波瀾詭譎。2018年7月起，一場針對秦嶺北麓西安境內違建問題的專項整治行動，一步步釀成風暴。此次行動由中央督導，西安市各級黨委牽頭部署規(guī)劃，主攻方向包括違建別墅、村民宅基地違法出售與建設等，還涉及茅棚新建擴建等問題。

行動的主戰(zhàn)場在西安市沿山6區(qū)縣（灞橋區(qū)、臨潼區(qū)、長安區(qū)、鄠邑區(qū)、周至縣和藍田縣），南方周末記者了解到，按照省、市的總體部署和要求，“各單位務必于10月15日前將執(zhí)法檢查專項行動總結書面報市秦嶺辦，由市秦嶺辦匯總上報市政府審定后，上報省政府”。

此前一天的10月14日，位于鄠邑區(qū)石井鎮(zhèn)蔡家坡村的陳路超級別墅被徹底拆除。這座“超級別墅”所占地全部為基本農田，項目占地面積14.11畝，其中建筑物占地5.4畝。

因涉及背后的神秘業(yè)主，別墅拆違在此次秦嶺保衛(wèi)戰(zhàn)中最受關注。在當?shù)卮迕竦挠洃浿?，秦嶺別墅在2003年環(huán)山高速通車后出現(xiàn)，到2005年后蔚然成風，形成與當?shù)亍坝行╇鯌钡纳鷳B(tài)：破舊的村莊中突兀林立著一批新建的仿古建筑，既有地產項目，也有私宅。

至于別墅里具體住著什么人，村民只能常常私下揣測。

另一備受關注的違建別墅項目“西安院子”已化作大片廢墟，2018年10月7日，南方周末記者在鄠邑區(qū)草堂鎮(zhèn)看到，原址只剩垃圾清運車成列進出，運走廢棄的建筑垃圾。

就在這個10月，南方周末記者走進秦嶺北麓，試圖還原這場“秦嶺保衛(wèi)戰(zhàn)”下特殊的鄉(xiāng)村生態(tài)。

高速公路帶來了機會

2018年國慶黃金周第二天，坐落于西安市鄠邑區(qū)太平峪家佛堂村的萬花山風景區(qū)接待中心（下稱“接待中心”），又收到了停業(yè)整改通知。

接待中心主體建筑有著奇特的仿山巖外形，是村民們于2011年集資興建的萬花生態(tài)莊園酒店。

“這是第二次通知?！奔曳鹛么妩h支部書記冉擁軍對南方周末記者說。第一次收到停業(yè)自拆通知是在今年暑假間的7月25日，當時的冉擁軍還不知道，一場“秦嶺保衛(wèi)戰(zhàn)”即將來臨。

家佛堂村不小，5個村民小組，156戶，566人，分布在狹長山谷兩側，村中90%以上的土地是林地，傳統(tǒng)產業(yè)在這里難以開展。

西漢高速2007年開通，讓家佛堂村等來了發(fā)展契機。西漢高速從西安城區(qū)西側連通市區(qū)與秦嶺北麓。此前是2003年通車的繞城高速，因為沿秦嶺北麓修建，也被稱為“環(huán)山高速”。此后是2009年，從城區(qū)東側連通市區(qū)與秦嶺北麓的西康高速通車。

三條高速公路相互連結，將西安市區(qū)抵達秦嶺北麓的時間由原來的1小時縮短至二三十分鐘。

在此之前，家佛堂村還是一個省級貧困村，人均年收入僅三四千元。但這里的自然資源給鄉(xiāng)村旅游帶來一線生機。“船舷暝戛云際寺，水面月出藍田關?！倍鸥@句詩收錄于戶縣地方志，戶縣正是現(xiàn)在的鄠邑區(qū)。

村民們開始將自住房改造成農家樂，再然后，瞄準了鄉(xiāng)村旅游——利用云際寺、太平宮寺和天然瀑布集資合建萬花山風景區(qū)。2011年，在原冉家灣和黃巖村民小組9戶人家分散居住的宅基地上，村民把原有的農家樂改造成景區(qū)游客服務接待中心。

“2012年5月8日”，家佛堂村民楊真的陳年日歷上用紅筆圈下了這個日子。

這一天，全村人開了一個群眾大會，他們決心合力推進景區(qū)建設，以帶動全村經(jīng)濟發(fā)展。其中，48戶村民代表入股，注冊成立了西安萬花生態(tài)農業(yè)莊園有限公司，冉擁軍成了董事長。

同年，西安市開展了“兩聯(lián)一包”扶貧工作，西安市旅發(fā)委對口幫扶家佛堂村。西安市旅發(fā)委協(xié)同長安大學為萬花山風景區(qū)重新編制了整體規(guī)劃，投入三百萬元資金，支援景區(qū)基礎設施建設。

這座外形奇特的酒店成了“全村的希望”。

冉擁軍對南方周末記者舉例，接待中心安置了大量本村勞動力。2012年時，村里還僅有三家農家樂，到2018年，已有63戶人家開起了農家樂。

冉擁軍的父親也在家佛堂村干了二十余年村支書。上世紀60年代，為響應國家號召，家佛堂村將本村160多畝土地無償貢獻給國家實施“三線工程”。村民們則在山上開辟出一片片梯田。

冉擁軍經(jīng)歷的則是1999年四川、陜西、甘肅3省率先開展退耕還林試點。“退耕還林后，這個村沒有地可種。這些年政府給的發(fā)展方向也是鄉(xiāng)村旅游，我們就順勢而為。”冉擁軍說。

西安市旅發(fā)委產業(yè)促進處處長王宏偉回憶，家佛堂村2012年人均年收入為4168元，接待中心于2015年試營業(yè)，當年全村人均年收入增至9843元，到2016年底就實現(xiàn)了脫貧。2015年至2016年間，王宏偉任西安市旅發(fā)委派駐家佛堂村第一書記。

打了個“時間差”

從2018年7月25日至8月15日，接待中心停業(yè)了整整20天。

9月23日，鄠邑區(qū)森林旅游景區(qū)管理局辦公室里，區(qū)領導和冉擁軍、家佛堂村主任何建軍等人進行了一場談判。區(qū)里給出的辦法是，由區(qū)里出資，償還村民入股的錢。但失去長效收益，村民仍不肯讓步。

然而，接待中心沒有土地、規(guī)劃和建設手續(xù)，“該拆”。

接待中心確屬違建。而村里的理由也很充分，當時的籌建打了個時間差。

接待中心辦理合法手續(xù)需要先通過西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理委員會辦公室（下稱“市秦嶺辦”）的準入。但接待中心籌建時，遵循的是2008年出臺的《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》。

市秦嶺辦成立于2011年，當時萬花山項目已在建。2013年來，西安市又先后出臺了《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理辦法》《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護問責辦法（試行）》等法規(guī)和條例。2017年《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》又進行了一次新的修訂。

為市條例新設的綜合性實體管理機構“秦嶺辦”，具有建設項目的事前準入權、執(zhí)法權等權力。所有進入秦嶺北麓的建設項目必須先經(jīng)過秦嶺辦的批準，然后才能辦理土地、規(guī)劃、環(huán)保、建設、水利等其他手續(xù)。條例還規(guī)定了政府各職能部門的聯(lián)合執(zhí)法。

西北政法大學環(huán)境法律與政策研究中心主任丁巖林在接受南方周末記者采訪時分析，用法律單獨對一座“山”保護進行立法，是比較先進的。2013年時，大部分地方還遵循傳統(tǒng)的發(fā)展模式，“通過對資源開發(fā)利用增加財政收入”，《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》就制定了以“保護為主”的原則，早于一年后修改的環(huán)境保護法確立的“保護優(yōu)先”原則。

但執(zhí)行當中也存在一些實際問題。例如秦嶺山體坡腳線以上到2600米已屬于限制開發(fā)區(qū)?！扒貛X地勢地貌復雜，主峰太白山下，一些縣城的位置甚至已在海拔1500米以上。”丁巖林說。

市條例第一稿擬定后，長安大學環(huán)境科學與工程學院教授鄧順熙曾參與修訂討論會。他向南方周末記者回憶，當時對“主梁”“斜坡腳”等定義存在爭議。依照主梁兩側海拔劃分開發(fā)區(qū)域，首先要劃定主梁。但秦嶺山系綿延漫長，主梁并不確切。

如果非要特別明確秦嶺的開發(fā)區(qū)和保護區(qū)，可以通過立界碑的方式。但丁巖林說，秦嶺很多無人生態(tài)保護區(qū)，難以一一測量實際海拔，也就增加了立界碑的難度。

從根本上看，中央、省委和西安市對秦嶺保護的意識發(fā)源早，且逐漸增強。早在2003年，陜西省就發(fā)布過《關于開展秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護專項整治工作的通知》，明令禁止任何單位和個人在秦嶺北麓從事房地產開發(fā)建設、修建商品住宅和私人別墅。

“這條紅線，也成為此次拆違的主要依據(jù)?！毖鼐€某區(qū)秦嶺辦工作人員向南方周末記者指出。

“下一階段的 硬骨頭”

事實上，西安陸續(xù)出臺秦嶺相關保護條例之后，秦嶺北麓的整治行動這些年來從未間斷，基本間隔兩年就集中整治一次。

公開報道顯示，2014年3月25日，西安市啟動“秦嶺違建整治行動”展開清查。是年10月16日到11月13日開展了拆違行動。據(jù)《西安日報》報道，此次拆違共清查202棟違法建筑，其中對違法占用耕地、林地的145棟全部依法拆除，恢復周邊生態(tài)環(huán)境，對占用建設用地且審批手續(xù)不全的57棟依法沒收。

兩年后，2016年又展開了一次清查與拆違行動。據(jù)《西安日報》報道，截至當年9月21日，長安區(qū)累計實施秦嶺北麓違建拆除655宗，其中531宗已完成拆除、124宗正在拆除，實際拆除面積共計62.9萬平方米。

但此次秦嶺保衛(wèi)戰(zhàn)較以往都更“鐵腕”。

結合官方通報的最新拆違數(shù)據(jù)，南方周末記者梳理發(fā)現(xiàn)，西安市長安區(qū)總面積1583平方公里，截至2018年10月9日，共拆除違建約0.725平方公里，占全區(qū)面積近0.45‰。鄠邑區(qū)總面積為1282平方公里，截至2018年10月10日，共拆除違建總面積近0.354平方公里，占全區(qū)面積約0.27‰。

此兩區(qū)為秦嶺拆違的主陣地。

10月14日徹底拆除的陳路超級別墅，某種程度上體現(xiàn)了西安的拆違決心，而“鐵腕”還體現(xiàn)在對違建業(yè)主的一視同仁上。

一名西安官員對南方周末記者稱，自己在“西安院子”也有一套別墅，購買時總價約為三百萬元。別墅拆除前后，她已多次“向組織交代買別墅的錢從哪兒來”。

而另一名非公職人員接到房子被拆通知時還在北京出差，拆違領導小組工作人員直接飛到北京，當面“做思想工作”。

探究秦嶺北麓違建屢禁不止，背后的成因或在于生態(tài)保護與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展之間的矛盾。一名市秦嶺辦領導對南方周末記者坦承，下一階段，像家佛堂村項目這樣的集體經(jīng)濟項目是“拆違難啃的硬骨頭”。

“首當其沖，別墅雖然拆得多損失重，但只需和開發(fā)商一人談妥，”該人士說，“而村民合資項目涉及數(shù)十上百村民的切身利益，不好談?！?/p>

此外，負責項目審批的專家向南方周末記者透露，秦嶺北麓海拔1500米以上有很多有色金屬礦產，還在開發(fā)階段。此次為保護生態(tài)，會停掉一批礦產開發(fā)，客觀上對當?shù)亟?jīng)濟造成一定影響。這位專家舉例，一座礦如果從高處往允許開發(fā)的低處搬遷，要花費三千萬元?！皩嵉乜疾熘?，有個礦剛花了三千萬搬下來?，F(xiàn)在說省條例要修訂，如果在海拔上更嚴格限制。那三千萬又白費了?！?/p>

不過，南方周末記者從多處可靠信源得知，西安市正在研究建立秦嶺保護的長效機制，其中也包括建立生態(tài)補償機制。

這場保衛(wèi)戰(zhàn)中，秦嶺辦的角色殊為關鍵，而其自身定位也經(jīng)歷過重大轉變。

例如，長安區(qū)秦嶺生態(tài)旅游發(fā)展管理委員會成立于2001年，成立初衷其實是開發(fā)秦嶺生態(tài)旅游資源。隨著時代發(fā)展，政策轉變，長安區(qū)秦嶺生態(tài)旅游發(fā)展管理委員會三年后更名為長安區(qū)秦嶺生態(tài)旅游發(fā)展與保護管理委員會。后來市秦嶺辦成立，區(qū)秦嶺辦的名字也就去掉了“發(fā)展”二字，工作重心也圍繞“保護”。

秦嶺辦作為線下機構協(xié)調、落實管委的指示安排，并督促各部門履職。

“但實際上，秦嶺辦和其他部門是平級，不是實權機構，協(xié)調的卻是農林、國土等實權部門。工作并不好開展。”前述某區(qū)秦嶺辦工作人員對南方周末記者表示。

?下轉第2版

國慶節(jié)前，丁巖林作為專家代表，參加了陜西省人大法工委組織的秦嶺生態(tài)保護調研。這次調研主要目的就是通過考察《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》在各個地方的踐行情況，對省條例進行再次修訂與完善。

南方周末記者了解到，在關于省條例的評估座談會上，曾有秦嶺辦工作人員提了一個大膽的建議：設立秦嶺特區(qū)。即按照屬地管理原則，把秦嶺保護區(qū)獨立劃分為一個行政區(qū)劃。

建立隸屬于市政府的行政機構——秦嶺管理局，由常務副市長（或市委常委）任局長，只負責秦嶺保護工作，賦予林業(yè)、水務、國土等管理職能并健全相應機構，嚴格依據(jù)水務、林業(yè)、國土等國家法律開展工作?！皩群慕抵磷畹停馨l(fā)揮最高，徹底實現(xiàn)人、地、責、權明確?！边@名工作人員在座談會上提出。

實地調研后，丁巖林寫下了15條修訂建議。其中關鍵一條涉及生態(tài)補償，建議對于因保護秦嶺生態(tài)環(huán)境犧牲發(fā)展的區(qū)縣應當取消GDP的考核，并加大財政轉移支付力度。

與前述“大膽建議”不謀而合的是，丁巖林也建議在秦嶺保護體系中，更加明確各職能部門的工作職責。他認為可以規(guī)定由政府制定秦嶺保護職責清單，避免互相推諉。

“尤其是，如果秦嶺辦作為實體機構成立后，其他部門的職責如何劃分？監(jiān)督、管理、執(zhí)法、處罰，以及行政許可由誰實施？”丁巖林說。

拆違責任書

這場已持續(xù)近三個月的大拆違，開始的時間節(jié)點是7月24日。一名西安官員告訴南方周末記者，當天，中央派駐陜西專項整治工作組抵達西安。

此前，陜西官方對秦嶺違建整治已釋放信號。據(jù)《陜西日報》報道，7月23日，省委書記胡和平主持召開會議，專題聽取秦嶺生態(tài)環(huán)境保護有關工作情況匯報。三天后，據(jù)《西安日報》報道，西安市委召開常委擴大會議，提出“全面徹底清查秦嶺北麓建設項目，嚴肅追究問責各類違紀違法和‘不作為、慢作為、亂作為等問題”。在這次會議上，“秦嶺保衛(wèi)戰(zhàn)”這一概念被首次提出。

2018年7月30日，在陜西省委召開的會議上，秦嶺北麓西安境內違規(guī)建別墅問題專項整治行動正式啟動。

秦嶺保衛(wèi)戰(zhàn)的打響并非朝夕而就。追溯至2017年2月26日，中央第十一巡視組對陜西展開“回頭看”時，就“點名”秦嶺數(shù)百座違建別墅?！疤幹么胧┎涣?，政治擔當精神不強”是當時中央巡視組對西安市的批評。

專項整治會議后，西安成立了秦嶺北麓違建專項整治工作領導小組和西安市違法建設治理工作領導小組。南方周末記者了解到，中央派駐陜西專項整治工作組7月底進駐西安就地辦公。西安市從各級黨委和政府機關抽調干部領導，形成若干工作小組，分別負責審核項目資料、處理法務糾紛等。

2018年8月，秦嶺保衛(wèi)戰(zhàn)進入白熱化階段。

走訪秦嶺北麓村莊，南方周末記者看到，每隔一處的電線桿或是村屋墻上會掛上一塊長方形廣告牌，上面畫著幾株樹，并寫著“參與秦嶺保護 共享綠色家園”。在村民張一的印象中，正是在8月，這樣的廣告牌一夜之間散落在村里各個角落。

與此同時，每家每戶還會收到所在街道辦事處的一紙通知。通知稱“我區(qū)正在對秦嶺北麓違建問題開展‘拉網(wǎng)式排查”，鼓勵村民“積極舉報問題線索”。南方周末記者了解到，沿山6區(qū)縣各自就地設立舉報點，當面受理群眾舉報。舉報電話比正文文字放大兩倍，醒目地印在通知下方。

通知下發(fā)兩天后，8月18日，西安市召開生態(tài)環(huán)境保護暨打贏秦嶺保衛(wèi)戰(zhàn)誓師大會。會上，西安市委、市政府與各區(qū)縣、西咸新區(qū)、各開發(fā)區(qū)簽訂《生態(tài)環(huán)境保護目標責任書》。

一名出席誓師大會的西安官場人士介紹，針對每個違建項目，西安市單獨成立了一個拆違領導小組，組長均由一名市級領導擔任?！耙缘谝粋€被拆的群賢別業(yè)別墅項目為例，項目拆違領導小組的組長正是西安市委書記王永康?！?/p>

2018年9月13日，西安市委宣傳部官方微信公眾號“西安發(fā)布”稱，西安市召開秦嶺北麓違規(guī)建別墅問題專項整治工作領導小組會議，專項整治工作已進入徹底整治關鍵階段。

“一個項目拆不拆主要看城鄉(xiāng)規(guī)劃法，手續(xù)是否齊全，以判斷是否違建?！币幻撠燀椖垦信械膶＜医M成員告訴南方周末記者。在其看來，此次項目審核十分嚴格，需要經(jīng)過市農業(yè)、林業(yè)、發(fā)改委等十余個部門的聯(lián)審會議，每一個部門都需要在拆違意見上簽字“同意”。

一名負責丈量拆除項目面積的工程師對南方周末記者回憶，他需要在自己丈量得出的每一份數(shù)據(jù)報告上簽字按手印，并確?！敖K身負責”。

“終南山隱士”

再往秦嶺深處去，偶爾會遇上身著修道服飾的人。他們是秦嶺上另一群著名來客——“隱士”。

秦嶺終南山區(qū)域的隱士文化由來已久，最早可追溯到西周末年尹喜在終南山樓觀筑草樓觀星望氣。后來的唐末武宗滅佛時期，佛教僧人入山避法難修建了72座茅棚。據(jù)高鶴年《名山游訪記》記錄，民國時期住山有數(shù)百人。

到了上世紀90年代，隱士逐漸增多。直到美國漢學家比爾·波特作品《空谷幽蘭》的問世，外界才了解到終南山中仍保留著這一古老文化。

“2011年前后終南山里有數(shù)百座茅棚，人數(shù)約五百人?！币幻K南山文化研究者告訴南方周末記者。據(jù)他實地走訪及不完全統(tǒng)計，終南山茅棚的地域分布東起庫峪，西至紫閣峪。近年住山人數(shù)為288人，茅棚213處。有長期固定常住者一百余處，其中庫峪12處，大峪約81處，小峪2處，石砭峪61處，子午峪9處，灃峪16處。

當代隱士傳承了終南山文化傳統(tǒng)，同時也帶動起小規(guī)模的“茅棚經(jīng)濟”，涵蓋了一些國學學習培訓課程等，也吸納一些當?shù)貏趧恿Α?/p>

不過，轟轟烈烈的秦嶺保衛(wèi)戰(zhàn)之下，還沒有多少人關心，茅棚是否拆除，抑或部分保留，而隱士又會去何方，就像同樣不清楚他們究竟從何處來一樣。

（應采訪對象要求，楊真、張一為化名）