解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題的縱向區(qū)域協(xié)調(diào)

摘 要：在我國城鄉(xiāng)和城市的行政管理關(guān)系存在“上管下”體制機(jī)制的框架下，解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題不僅要橫向地協(xié)調(diào)不同地區(qū)之間的城鄉(xiāng)關(guān)系，也有必要注意縱向地協(xié)調(diào)上下級地區(qū)之間的城鄉(xiāng)關(guān)系，改變過去發(fā)展要素較多地向上集中、向中心聚集的狀況，通過更多地向農(nóng)村、向基層配置發(fā)展資源要素，創(chuàng)造出發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有利條件。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)關(guān)系；區(qū)域協(xié)調(diào)；發(fā)展不平衡；體制機(jī)制

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-5729（2018）05-0045-06

黨的十九大報(bào)告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見指出，當(dāng)前我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決這個(gè)矛盾的必然要求。解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題，需要研究究竟存在著哪些不平衡，存在這些不平衡的原因是什么。本文試就此提出一點(diǎn)思考。

一、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡表現(xiàn)為橫、

縱兩個(gè)方向上的差距問題

從總體看，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡表現(xiàn)為鄉(xiāng)村與城市之間存在多方面的差距。包含體制機(jī)制層面的差別、政策層面的差別和發(fā)展水平層面的差距。[1]（P44）一是屬于體制機(jī)制層面的差別問題，即從法律法規(guī)等制度上規(guī)定了城鄉(xiāng)之間的差別。這些制度大多建立于20世紀(jì)50年代，改革開放以來被逐步打破，到黨的十六大以前絕大多數(shù)已經(jīng)廢除。目前正處于對戶籍、土地、治理、公共服務(wù)等方面進(jìn)行改革攻堅(jiān)。二是屬于政策措施層面的差別問題。大致存在兩種情況：一種情況是有法律法規(guī)等制度依據(jù)的，屬于進(jìn)一步細(xì)化、強(qiáng)化、完善制度規(guī)定的政策措施；另一種情況是不存在制度規(guī)定，而是以政策形式確定的城鄉(xiāng)之間的差別。這一層面正處于清理或完善之中。三是屬于發(fā)展水平層面的差距問題，即在制度和政策規(guī)定下或者主要受制度影響，而造成的城鄉(xiāng)之間的各類待遇水平方面的差距。根據(jù)我們對北京市的調(diào)研，這些差距的內(nèi)容至少包括：城鄉(xiāng)居民收入水平之間存在較大差距，城鄉(xiāng)交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和利用水平方面的差距，城鄉(xiāng)就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)體系建設(shè)和農(nóng)村享受服務(wù)的水平的差距，城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)、社會管理等方面的水平差距。上述三類城鄉(xiāng)之間的差別差距相互交織，有些差距屬于制度、政策層面的問題已經(jīng)解決，但由于財(cái)力、工作步驟或認(rèn)識等因素制約，目前仍存在著城鄉(xiāng)之間的差距。筆者以為，當(dāng)前在城鄉(xiāng)制度和政策方面需要解決的問題焦點(diǎn)，一是城鄉(xiāng)之間的“人—地”關(guān)系安排，主要應(yīng)在“城市—國有土地”與“農(nóng)村—集體土地”的制度框架內(nèi)解決，如何認(rèn)可一部分農(nóng)村地區(qū)在集體土地上實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的機(jī)制性突破；二是城市之間和城鄉(xiāng)之間的“上—下”關(guān)系安排，主要應(yīng)在“城市—居民自治”與“農(nóng)村—村民自治”之間的融通上來解決，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)治理城鎮(zhèn)化的體制性突破。[2]（P15）這些制度和政策問題的解決，將極大地促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的一體化發(fā)展。

從各地區(qū)的橫向關(guān)系看，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡突出表現(xiàn)為各地區(qū)之間的城鄉(xiāng)差距變動的不平衡。分析我國東、中、西及東北部地區(qū)的城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出變化數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)：第一，自實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略以來，東中西部地區(qū)城鄉(xiāng)人均消費(fèi)支出差距均呈現(xiàn)出逐步縮小的態(tài)勢，尤其是2010年以來，這種縮小的速度加快；相對而言，東北地區(qū)的這種縮小態(tài)勢并不明顯。第二，中部地區(qū)城鄉(xiāng)消費(fèi)支出差距變化的速度與東部地區(qū)基本保持同步，東北地區(qū)縮小速度相對滯后，西部地區(qū)城鄉(xiāng)差距較大的問題仍然比較突出（參見表1）。第三，隨著區(qū)域政策（特別是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付）力度加強(qiáng)，四大板塊地區(qū)人均公共財(cái)政支出加快趨于均衡，為解決地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題創(chuàng)造了財(cái)力基礎(chǔ)；但是部分地由于歷史欠賬原因，各地區(qū)發(fā)展水平的差距還非常顯著。

表1 四個(gè)地區(qū)城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)支出對比

資料來源：根據(jù)“中國統(tǒng)計(jì)年鑒2017”計(jì)算

再從地區(qū)縱向?qū)蛹壙?，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡還表現(xiàn)為不同等級的城市之間以及它們同鎮(zhèn)村之間發(fā)展的不平衡性。我國的城市體系具有行政等級特點(diǎn)，除了直轄市以外還有副省級市、地級市、縣級市和縣城1，農(nóng)村地區(qū)除了建制鎮(zhèn)以外還有鄉(xiāng)和村。各級城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊之間的建設(shè)水平和公共服務(wù)水平都存在一定差距。由于缺少必要的分析數(shù)據(jù)，本文只能就個(gè)別項(xiàng)目進(jìn)行各層之間的比較；并且這些統(tǒng)計(jì)口徑也存在不同，所以只能近似地進(jìn)行極為有限的縱向區(qū)域比較。即使如此也可以看出，城市、縣城和鎮(zhèn)之間雖然在部分方面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上表現(xiàn)出了水平接近，但是在另一些重要的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面仍然存在著很大差距（參見表2）。存在這些差距的重要原因是，無論按照建設(shè)面積計(jì)算還是按照人均計(jì)算，建設(shè)投入水平在各級城市之間以及各級城市與村莊之間都存在著顯著差距（參見表3）。尤其是，在那些鄉(xiāng)村長期存在的“老大難問題”方面（突出的問題比如以“污水管道長度”所體現(xiàn)的污水處理及其排水系統(tǒng)建設(shè)），在那些屬于基本公共服務(wù)以外，但關(guān)系人民生活所必需的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的配置方面，下級地區(qū)相對于上級地區(qū)、農(nóng)村單元相對于城市單元都存在著顯著的短板。

表2 城市、縣城、鎮(zhèn)、村莊的基礎(chǔ)設(shè)施情況

資料來源：根據(jù)“中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2016”計(jì)算

二、解決城鄉(xiāng)發(fā)展

不平衡問題的階段性任務(wù)

從2002年黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以來，特別是2007年黨的十七大和2008年十七屆三中全會提出到2020年形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的農(nóng)村改革目標(biāo)以來，解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題已經(jīng)提升到全黨全國工作的“重中之重”的位置。黨的十八大進(jìn)一步將城鄉(xiāng)一體化提升到解決“三農(nóng)”問題的根本途徑的高度。在即將實(shí)現(xiàn)2020年階段性目標(biāo)的前夕，黨的十九大不失時(shí)機(jī)地將形成城鄉(xiāng)一體化新格局以后繼續(xù)解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的任務(wù)提升為最終消除城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平的新目標(biāo)，確定了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立完善城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制和政策體系，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村的優(yōu)先發(fā)展。

我們知道，城鄉(xiāng)一體化是為解決中國特殊的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形態(tài)而創(chuàng)造出來的一整套制度性政策性措施體系。它所解決的，是由這些制度因素而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)之間的差別和差距問題。改革開放40年來從城鄉(xiāng)分隔走向城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程中，解決這個(gè)問題的過程實(shí)際上分為三個(gè)時(shí)期，各個(gè)時(shí)期解決城鄉(xiāng)關(guān)系的階段性任務(wù)的重點(diǎn)有所不同。[3]（P12）在改革開放初期，中央關(guān)于改革經(jīng)濟(jì)管理體制要打破城鄉(xiāng)分割、擴(kuò)大城鄉(xiāng)交往、建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)共同繁榮的方針和允許農(nóng)民自帶干糧進(jìn)入城市的政策，找到了打破城鄉(xiāng)分割局面的突破口，引導(dǎo)著農(nóng)民自發(fā)地突破城鄉(xiāng)壁壘向城鎮(zhèn)流動，造就了農(nóng)民就地造田、造廠、造城的偉大創(chuàng)舉。在這個(gè)時(shí)期廢除了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和緊缺市場條件下形成城鄉(xiāng)分隔的一些主要制度，初步形成了城鄉(xiāng)多種要素交流的市場，基本上改變了農(nóng)村人口不能流向城鎮(zhèn)的制度限制，人口城市化水平總體上不斷提升。

以2003年落實(shí)黨的十六大提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方針為起點(diǎn)，進(jìn)入了由上而下主動地從多方面突破城鄉(xiāng)二元制度、設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)一體化制度的時(shí)期。這個(gè)時(shí)期的階段性任務(wù)在于：針對舊制度已被廢除、新制度尚未建立的諸多領(lǐng)域，逐一地設(shè)計(jì)改革方案，按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民“多予少取放活”以及基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化的指導(dǎo)思想，大幅度地增加對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，開展社會主義新農(nóng)村建設(shè)，使各項(xiàng)公共服務(wù)從城市向農(nóng)村地區(qū)延伸，基本建立起了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的體制機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，到本世紀(jì)中葉，我國將進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新時(shí)期，即走向城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村全面振興。在這個(gè)時(shí)期，將制度化地、長久性地消除城鄉(xiāng)之間原有的多方面差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間多方面的社會公平。這也將意味著根本解決“三農(nóng)”問題的歷史任務(wù)的最終實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)時(shí)期，要解決農(nóng)產(chǎn)品階段性供過于求和供給不足并存、農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量亟待提高的問題，要解決農(nóng)民適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和市場競爭的能力不足、新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍建設(shè)亟須加強(qiáng)的問題，要解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域欠賬較多、農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)問題突出、鄉(xiāng)村發(fā)展整體水平亟待提升的問題，要解決國家支農(nóng)體系相對薄弱、農(nóng)村金融改革任務(wù)繁重、城鄉(xiāng)之間要素合理流動機(jī)制亟待健全的問題，要解決農(nóng)村基層黨建存在薄弱環(huán)節(jié)、鄉(xiāng)村治理體系和治理能力亟待強(qiáng)化的問題。由此，處理城鄉(xiāng)關(guān)系的工作重心也必然由一個(gè)以設(shè)計(jì)并建立制度為主向繼續(xù)完善制度、重在提高水平、落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的階段性任務(wù)過渡，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展作為新階段處理城鄉(xiāng)關(guān)系的基本方針，做到在干部配備上優(yōu)先考慮、在要素配置上優(yōu)先滿足、在資金投入上優(yōu)先保障、在公共服務(wù)上優(yōu)先安排，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板。[4]在完善制度格局、分配格局的同時(shí)，適當(dāng)調(diào)整城鄉(xiāng)空間格局，增強(qiáng)中心城市輻射帶動功能，加快發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力；在特大城市地區(qū)，應(yīng)推進(jìn)中心城區(qū)功能向1小時(shí)交通圈地區(qū)擴(kuò)散。[5]

三、解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題需要

進(jìn)一步改革縱向區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的支撐

在新時(shí)期實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既需要增加對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的政策、資金、資源等供給，同時(shí)也需要進(jìn)一步推進(jìn)改革。從科學(xué)研究、應(yīng)用研究、決策研究和規(guī)劃研究看是否應(yīng)注意以下幾點(diǎn)。

1.自上而下地將解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題統(tǒng)一到“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的軌道。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出意味著我國解決城鄉(xiāng)不平衡問題已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新階段。這個(gè)新階段的基本之舉是扭轉(zhuǎn)許多地區(qū)的農(nóng)村正在出現(xiàn)的“衰落”走勢。在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，農(nóng)業(yè)勞動力大量從農(nóng)村向城市，尤其是向大城市地區(qū)流動所導(dǎo)致的結(jié)果具有雙重性：一方面是大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)和居住，增加了家庭收入，也逐步享受到了城鎮(zhèn)福利；同時(shí)，城市經(jīng)濟(jì)得益于此而以空前的速度、規(guī)模和效率不斷擴(kuò)張，成為國家和區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)。另一方面，資源或要素從農(nóng)村地區(qū)“過度”流出，也使大量村莊和中小市鎮(zhèn)弱化了可持續(xù)發(fā)展所必要的人力、物力、財(cái)力和聚集力，同時(shí)引發(fā)了城市的“膨脹癥”和農(nóng)村的“凋敝癥”。在進(jìn)入較高的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化階段以后，農(nóng)村人口向大城市地區(qū)的大規(guī)模流動已經(jīng)到了一個(gè)轉(zhuǎn)折時(shí)期，開始出現(xiàn)由鄉(xiāng)到城的流量減少、流速減緩、流向轉(zhuǎn)換等現(xiàn)象。各種來自城市的人流、資本、技術(shù)、消費(fèi)、服務(wù)等要素，以投資興業(yè)、創(chuàng)業(yè)、扶貧、旅游休閑體驗(yàn)、長短期居住、大學(xué)生村官和第一書記參與治理等多種形式進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)；隨著汽車進(jìn)入家庭、快速交通體系形成、鄉(xiāng)村設(shè)施改善等條件變化，大城市地區(qū)城鄉(xiāng)之間的通勤也在增加。從異地遷移為主的城鎮(zhèn)化向就地就近城鎮(zhèn)化的階段性變化已現(xiàn)端倪。這是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的客觀基礎(chǔ)。

在國家戰(zhàn)略的促動下，也許會出現(xiàn)一些依據(jù)過去經(jīng)驗(yàn)所難于預(yù)料的重要變化。人們現(xiàn)在大概還很難真正合理地判斷出各類農(nóng)村地區(qū)有多少聚落將繼續(xù)凋敝下去，有多少聚落將從衰落轉(zhuǎn)向復(fù)興，有多少聚落將崛起為生產(chǎn)和生活的隆起點(diǎn)。對于所謂“看不清前景”的地區(qū)和聚落，尤其應(yīng)處理好保護(hù)、開發(fā)與建設(shè)之間的關(guān)系。在具備宜居與發(fā)展條件的地方，鼓勵(lì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也允許進(jìn)行建設(shè)；在不具備經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件但具備宜居生活條件的地方，是否應(yīng)在限制發(fā)展或增長的同時(shí)，允許繼續(xù)進(jìn)行，甚至擴(kuò)大必要的建設(shè)；除了那些不具備生存條件的地方，是否應(yīng)多以保護(hù)為政策基調(diào)。從鄉(xiāng)村振興的預(yù)期出發(fā)，在相當(dāng)一部分鄉(xiāng)村化地區(qū)1，是否應(yīng)改變曾經(jīng)出現(xiàn)過的那種因“村空、房空”而簡單地采取“拆空”的做法。這樣的行動雖有看來充足的理由（比如“集約利用農(nóng)村居民點(diǎn)用地”、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展而“騰籠換鳥”等），但究其出發(fā)點(diǎn)仍是停留于“農(nóng)村繼續(xù)衰落”的假設(shè)，根本忽視了在到達(dá)歷史拐點(diǎn)之后有可能出現(xiàn)的逆轉(zhuǎn)性走勢，也忽視了長期累積的農(nóng)村農(nóng)民不動產(chǎn)的權(quán)益及其在新時(shí)期有可能煥發(fā)出的潛能。[6]（P80）而如果以此作為城鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，很可能會將著眼點(diǎn)仍然放在怎樣去“拆除”，而不是怎樣去“保護(hù)”農(nóng)村居民點(diǎn)，很可能會導(dǎo)致凡是“看不清前途的”村莊就停止提供基本公共服務(wù)的建設(shè)，甚至做出以“近期拆除”“遠(yuǎn)期拆除”之類以“拆”的理念為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行鄉(xiāng)村布局安排。這樣做的后果很可能會動搖農(nóng)民對于穩(wěn)定生活、穩(wěn)定生產(chǎn)的預(yù)期，不但會使農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益受到損失，也有可能丟棄了未來振興鄉(xiāng)村的機(jī)會或基礎(chǔ)。筆者以為，這可能是一種狹隘的、短淺的、過時(shí)的理念，也是違背鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的，在解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡時(shí)必須及時(shí)加以扭轉(zhuǎn)。人們很難設(shè)想，在一個(gè)前景被設(shè)定為“遷建”的村莊里，在一個(gè)民心長期企盼“拆遷補(bǔ)償”的地方，農(nóng)民能夠有穩(wěn)定和踏實(shí)的發(fā)展環(huán)境。在新的階段，應(yīng)將農(nóng)村的規(guī)劃、發(fā)展、建設(shè)與保護(hù)統(tǒng)一到鄉(xiāng)村振興的軌道。賦予農(nóng)村農(nóng)民長期穩(wěn)定（包括基本政策穩(wěn)定、村莊存續(xù)穩(wěn)定、財(cái)產(chǎn)權(quán)益穩(wěn)定、組織制度穩(wěn)定）的預(yù)期，才能使農(nóng)民建立起職業(yè)自信，才能夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的根基。

2.解放思想，勇于創(chuàng)新，走出有中國特色的逆城鎮(zhèn)化道路。筆者曾提出過這樣一個(gè)問題[7]（P6）：為什么改革開放40年來在農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、農(nóng)村建設(shè)水平、農(nóng)民收入水平不斷提高的同時(shí)，許多農(nóng)村地區(qū)實(shí)際上已持續(xù)多年的老齡化、空心化甚至衰落凋敝的局面未能得到防止和扭轉(zhuǎn)？筆者以為，問題的答案應(yīng)不僅僅局限于從農(nóng)村內(nèi)部去尋找，而應(yīng)更多地從城鄉(xiāng)關(guān)系去尋找。筆者注意到，習(xí)近平總書記在2018年3月全國“兩會”期間提出“城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個(gè)方面都要致力推動”。逆城鎮(zhèn)化的提出，是在城鄉(xiāng)關(guān)系問題上的一個(gè)重大的思想解放和理論進(jìn)步。逆城鎮(zhèn)化的提出，勾畫出了形成城鄉(xiāng)融合新格局的方向，開辟了激發(fā)鄉(xiāng)村活力的新要素、新動能、新模式的道路，也提出了對城市要素與鄉(xiāng)村空間有機(jī)結(jié)合的制度供給需求。解決制度供給問題的核心，是破除城市要素進(jìn)入鄉(xiāng)村的各種不合理障礙，開辟城市要素與鄉(xiāng)村資源有機(jī)結(jié)合的制度通道，在集體土地上構(gòu)建等同于城市生活與服務(wù)方式的新型鄉(xiāng)村聚落，并從規(guī)制上認(rèn)可這類農(nóng)村自主城鎮(zhèn)化模式合法合規(guī)的地位。

應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)到，逆城鎮(zhèn)化的發(fā)展將有可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村功能和社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)革命性的變化。在這個(gè)相當(dāng)長的過程中，一部分地區(qū)和聚落將逐步由傳統(tǒng)上以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者居住的“農(nóng)村”，演化為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)工作者居住占主導(dǎo)地位的“鄉(xiāng)村”，從而形成新的生產(chǎn)、居住、休閑、生態(tài)等功能。[8]（P210）因此，從政策與制度儲備來看，不僅應(yīng)通過完善農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)改革來維護(hù)好農(nóng)民的權(quán)益，也要注意維護(hù)進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)的其他居民和勞動者的各項(xiàng)權(quán)益，形成原住居民與新進(jìn)居民和諧共生的社會狀態(tài)。

3.在區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展中既注意橫向的區(qū)際公平，也注意縱向的區(qū)際公平。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，需要發(fā)展資源要素的配置向基層、向鄉(xiāng)村傾斜。眾所周知，我國的城鄉(xiāng)和城市的行政管理關(guān)系基本上是“上管下”的體制機(jī)制。也就是說，上一級城市作為該級政府所在地對下一級城市（鎮(zhèn)）實(shí)際上擁有配置資源之權(quán)，各級市（鎮(zhèn)）對處于最基層的鄉(xiāng)村實(shí)際上也擁有配置資源之權(quán)。這種層級式城市與鄉(xiāng)村關(guān)系體制所存在的上下級地區(qū)配置資源的不平等地位和權(quán)力，實(shí)際上導(dǎo)致了下級地區(qū)的資源要素長期向上級“集聚”或“集中”的現(xiàn)象。這也是人們在日常所看到的：越是上一級城市，中心城的“大餅”就攤得越大；越是接近于基層的行政單元，建設(shè)用地指標(biāo)等資源就越顯拮據(jù)的內(nèi)在原因。因此，能否改變發(fā)展資源要素過于向上集中、向中心聚集的狀況，將發(fā)展資源配置更多地向下而非向上、向外圍而非向中心去傾斜，實(shí)質(zhì)上也是一種城鄉(xiāng)發(fā)展資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是城市和城鄉(xiāng)體制內(nèi)部的一場深刻的革命性變革。改革或變革的核心是：怎樣建立一種在發(fā)展資源配置上能夠達(dá)到“上下公平”的縱向區(qū)域協(xié)調(diào)方式。調(diào)整資源配置的主要方向，才能夠有效地在欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展好縣域經(jīng)濟(jì)、在發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展好鄉(xiāng)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)，才能夠讓更多的農(nóng)村居民和勞動者擺脫背井離鄉(xiāng)、流離奔波之苦，享受到就地就近的就業(yè)轉(zhuǎn)移和居業(yè)便捷之利。為此，需要加強(qiáng)針對農(nóng)村地區(qū)保護(hù)發(fā)展建設(shè)的“放管服”工作，需要完善國家和地方的立法以規(guī)范縱向地區(qū)的資源配置關(guān)系，實(shí)現(xiàn)上下的區(qū)域協(xié)同、均衡發(fā)展。

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