審查起訴階段檢察官中立定位的影響因素及其應(yīng)對(duì)

摘 要：在審查起訴階段，無(wú)論是在審查偵查卷宗還是決定訴或不訴的活動(dòng)中，檢察官均應(yīng)處于中立地位，恪守客觀義務(wù)。“檢察一體”原則衍生的內(nèi)部指令、檢察官人事管理的屬地性產(chǎn)生的外部干預(yù)、不同訴訟職能引發(fā)的心理沖突、審查起訴階段的特點(diǎn)等，都對(duì)檢察官在審查起訴階段保持中立定位產(chǎn)生影響?？梢酝ㄟ^(guò)程序微調(diào)與機(jī)制創(chuàng)新來(lái)保障檢察官審查起訴的中立性，具體包括限制內(nèi)部指令的范圍與方式，對(duì)審查起訴程序進(jìn)行必要的訴訟化改造，強(qiáng)化檢察官遴選委員會(huì)的效能，試行審查起訴與出庭支持公訴的檢察官相分離的辦案機(jī)制等改革措施。

關(guān)鍵詞：審查起訴；客觀義務(wù)；訴訟構(gòu)造；檢察一體

中圖分類號(hào)：D926.13文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）07-0050-07

從我國(guó)刑事訴訟程序的縱向構(gòu)造來(lái)看，審查起訴是聯(lián)結(jié)偵查與審判的訴訟階段，發(fā)揮著制約偵查活動(dòng)、開啟審判程序的作用。檢察官在審查起訴活動(dòng)中，一方面要通過(guò)審查偵查機(jī)關(guān)移送的案卷材料，對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)；另一方面要在考量證據(jù)材料的證明力及刑事政策的基礎(chǔ)上，決定是否將犯罪嫌疑人訴至法院。我國(guó)刑事訴訟程序在案卷移送方式上實(shí)行卷宗移送主義，從偵查終結(jié)、移送審查起訴到提起公訴的過(guò)程中，公、檢、法機(jī)關(guān)以案卷傳遞的方式進(jìn)行訴訟活動(dòng)的“接力”。在這種流水作業(yè)式的訴訟程序中，檢察機(jī)關(guān)是最先接觸到案件原始卷宗的司法機(jī)關(guān)。與法院相比，檢察機(jī)關(guān)能夠較早發(fā)現(xiàn)偵查活動(dòng)的紕繆，及時(shí)糾正實(shí)體性或程序性違法偵查行為。檢察機(jī)關(guān)還可以通過(guò)作出不起訴決定而使訴訟程序終結(jié)于審查起訴階段，實(shí)現(xiàn)保障人權(quán)、提高司法效率的雙重訴訟價(jià)值。在我國(guó)，承擔(dān)審查起訴職能的檢察官扮演著審前司法官與犯罪追訴方的雙重角色，理應(yīng)處于中立的立場(chǎng)，而不應(yīng)有自身的利益傾向。但在審查起訴實(shí)務(wù)中，檢察官往往“提前”看到了自己潛在公訴人的身份，忽視了應(yīng)當(dāng)恪守中立義務(wù)，致使審查起訴活動(dòng)的功能受到壓縮甚至異化。鑒于此，本文探討如何保持檢察官審查起訴的中立性，為推進(jìn)我國(guó)檢察體制改革提供助力。

一、訴訟構(gòu)造對(duì)檢察官審查起訴中立性的要求

一國(guó)刑事訴訟程序在審查起訴階段的構(gòu)造是與檢察官中立定位問(wèn)題聯(lián)系最為密切的因素，下文圍繞訴訟構(gòu)造談?wù)剬彶槠鹪V活動(dòng)中檢察官恪守中立立場(chǎng)的應(yīng)然性。

1.當(dāng)事人主義訴訟構(gòu)造下檢察官的追訴者角色

在英美法系國(guó)家的當(dāng)事人主義訴訟構(gòu)造下，被告在刑事訴訟中并非偵查與追訴的對(duì)象，而與檢察官一樣都是訴訟活動(dòng)的主體；檢察官享有幾乎不受約束的起訴裁量權(quán)，即使指控犯罪的證據(jù)充足，其也可作出不起訴處分，其表現(xiàn)像是積極的追訴者，其角色定位接近于“國(guó)家的訴訟代理人”。①值得一提的是，20世紀(jì)90年代中后期，在實(shí)行當(dāng)事人主義訴訟模式的美國(guó)，部分學(xué)者開始思考檢察官的中立定位問(wèn)題，檢察官作為犯罪控訴者的定位受到理論界的質(zhì)疑與指責(zé)。如有學(xué)者指出，檢察官要維護(hù)完整意義上的公共利益，就必須在追訴犯罪的同時(shí)確保無(wú)辜之人不被錯(cuò)誤地定罪科刑，以使公眾對(duì)本國(guó)的司法體制持有信心。②還有學(xué)者從美國(guó)檢察制度的發(fā)端著手，認(rèn)為構(gòu)建檢察制度的初衷就在于引導(dǎo)和監(jiān)督不具有司法屬性的執(zhí)法機(jī)關(guān)，檢察官在審前應(yīng)保持中立。③實(shí)際上，美國(guó)司法部制定的倫理章程中也包含要求檢察官在審前階段保持中立的條款④，美國(guó)律師協(xié)會(huì)制定的《刑事訴訟規(guī)則》第3條第1.2項(xiàng)明確規(guī)定檢察官的職責(zé)在于追求正義而非促成對(duì)被告的定罪⑤。然而，受當(dāng)事人主義訴訟構(gòu)造下控辯對(duì)抗理念的影響，美國(guó)檢察官依然我行我素地扮演著犯罪追訴者的角色。

2.偵查程序的職權(quán)主義構(gòu)造對(duì)檢察官中立審查起訴提出較高要求

我國(guó)刑事訴訟程序構(gòu)造與英美法系國(guó)家的對(duì)抗式訴訟構(gòu)造有很大不同。我國(guó)1996年《刑事訴訟法》對(duì)刑事訴訟程序進(jìn)行了結(jié)構(gòu)上的改革，廢除了一些導(dǎo)致控辯雙方地位不平等的條款，增加了保障辯方訴訟權(quán)利的規(guī)定；2012年《刑事訴訟法》進(jìn)一步規(guī)定“尊重和保障人權(quán)”，并將該理念貫徹到刑事訴訟的各個(gè)環(huán)節(jié)。但是，我國(guó)刑事訴訟構(gòu)造依然呈現(xiàn)出濃厚的職權(quán)主義色彩，這在偵查階段表現(xiàn)得尤為明顯。在案件偵查階段，偵查機(jī)關(guān)確定犯罪嫌疑人之后，往往會(huì)對(duì)其適用羈押性強(qiáng)制措施；犯罪嫌疑人盡管享有不被強(qiáng)迫自證其罪的權(quán)利，但對(duì)偵查人員的訊問(wèn)應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答。盡管2012年《刑事訴訟法》規(guī)定犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問(wèn)或者采取強(qiáng)制措施之日起，得委托律師以辯護(hù)人身份介入案件，向偵查機(jī)關(guān)了解犯罪嫌疑人所涉罪名，會(huì)見被羈押的犯罪嫌疑人，為犯罪嫌疑人提供咨詢和法律幫助，乃至開展調(diào)查取證活動(dòng)，但由于律師審前辯護(hù)權(quán)的司法保障不足及偵查活動(dòng)的封閉性⑥，控辯平等在偵查階段尚難以真正實(shí)現(xiàn)⑦。有學(xué)者指出，與刑事審判程序相比，我國(guó)偵查程序是在一種超職權(quán)主義構(gòu)造下運(yùn)行的。⑧

在許多國(guó)家的刑事訴訟程序中，審查起訴階段都被視為偵查階段的延續(xù)。比如，美國(guó)的刑事訴訟程序就只包括偵查階段與審判階段，其對(duì)抗式訴訟構(gòu)造將檢察官視為當(dāng)事人，淡化了檢察官的客觀、中立義務(wù)。我國(guó)刑事訴訟程序?qū)彶槠鹪V作為一個(gè)獨(dú)立的訴訟階段與偵查程序分離開來(lái)，因而不能將承擔(dān)審查起訴職能的檢察官等同于純粹的原告（一味追求對(duì)被告定罪的犯罪控訴者）。“審查起訴”，顧名思義，就是在對(duì)偵查活動(dòng)所獲證據(jù)材料進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上，考慮訴與非訴、如何起訴或不起訴的問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《刑事訴訟法》的規(guī)定，刑事訴訟中的案件審查程序在一定程度上已經(jīng)具備“訴”的構(gòu)造。偵查機(jī)關(guān)將案件移送給檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查起訴后，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)審查偵查卷宗、訊問(wèn)犯罪嫌疑人、聽取辯護(hù)人及被害人的意見，決定案件進(jìn)入公訴準(zhǔn)備階段或者予以不起訴處置。檢察官在考量對(duì)案件作出何種處分的過(guò)程中處于司法裁判官的地位，偵查機(jī)關(guān)則是控方，犯罪嫌疑人、辯護(hù)人是辯護(hù)方。在此三方組成的訴訟構(gòu)造中，處于裁判者地位的檢察官自然應(yīng)秉持中立的立場(chǎng)。

3.我國(guó)預(yù)審法官制缺失使檢察官中立審查起訴更顯必要

除了對(duì)偵查程序形成制約，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段的職能還包括過(guò)濾掉不應(yīng)起訴或不需要起訴的案件，這兩項(xiàng)職能的行使往往是同時(shí)進(jìn)行的。案件偵查終結(jié)進(jìn)入審查起訴階段后，訴訟能否繼續(xù)進(jìn)行，檢察機(jī)關(guān)有獨(dú)立的程序決定權(quán)。通過(guò)對(duì)實(shí)體性及程序性事項(xiàng)的審查，檢察機(jī)關(guān)一方面對(duì)偵查行為作出評(píng)價(jià)，另一方面決定是否起訴，這種程序設(shè)計(jì)契合刑事訴訟“程序分流”的理念。⑨從這個(gè)角度看，在案件審查階段，我國(guó)檢察官已經(jīng)具備西方國(guó)家預(yù)審法官的功能，承擔(dān)著站在中立的立場(chǎng)行使職權(quán)的義務(wù)。檢察官一般從兩個(gè)層面裁量訴與不訴：一是考量現(xiàn)有證據(jù)材料是否滿足法定起訴要件，以判斷對(duì)犯罪嫌疑人的指控是否達(dá)到法定的公訴證明標(biāo)準(zhǔn)；⑩二是基于公共利益、個(gè)案正義等因素，考量符合起訴條件的犯罪嫌疑人是否需要被起訴。這兩個(gè)層面之間存在明顯的遞進(jìn)關(guān)系：案件證據(jù)達(dá)到了提起公訴的證明標(biāo)準(zhǔn)，始有酌情不起訴的裁量問(wèn)題。我國(guó)《刑事訴訟法》第53條、第172條對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公訴與法院作出有罪判決設(shè)置了相同的證明標(biāo)準(zhǔn)——“證據(jù)確實(shí)、充分”，這也從一個(gè)側(cè)面反映了立法者對(duì)檢察官中立審查的信任程度與對(duì)法官中立司法的信任程度相比并不遜色。

另外，在我國(guó)司法實(shí)踐中，刑事審判都是圍繞檢察機(jī)關(guān)的起訴卷宗展開的，證人很少親自到庭，辯方無(wú)法開展有效的交叉詢問(wèn)且難以像控方那樣組織高效的調(diào)查取證活動(dòng)。因此，我國(guó)刑事審判程序盡管在形式上吸收了大量的對(duì)抗性因素，卻未從根本上轉(zhuǎn)變職權(quán)主義訴訟模式。檢察機(jī)關(guān)在審判程序中的地位與辯方相比依然有很大優(yōu)勢(shì)，其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位使法院推翻其指控面臨較大壓力。因此，檢察機(jī)關(guān)在公訴準(zhǔn)備活動(dòng)中恪守中立定位，這不僅是審前訴訟構(gòu)造的應(yīng)有之義，還對(duì)實(shí)現(xiàn)刑事審判的實(shí)體公正性大有助益。誠(chéng)如有學(xué)者所言：“在很大程度上，審查起訴制度本身就是為檢察機(jī)關(guān)履行客觀義務(wù)而設(shè)立的?！盉11

二、影響檢察官審查起訴中立性的因素

從理論上講，檢察官在審查起訴過(guò)程中并不存在自身的利益傾向。我國(guó)刑事訴訟構(gòu)造也要求檢察官在審查起訴活動(dòng)中保持中立性。那么，為什么實(shí)務(wù)中經(jīng)常出現(xiàn)檢察官失去中立定位的現(xiàn)象？筆者認(rèn)為，動(dòng)搖檢察官中立定位的因素，既有檢察制度自身的因素，也有來(lái)自外部的因素；既有我國(guó)司法環(huán)境下特有的因素，也有中外皆然的因素。下文對(duì)這些因素進(jìn)行詳細(xì)分析。

1.“檢察一體”原則衍生的內(nèi)部指令

“檢察一體”是大陸法系國(guó)家檢察制度中的一項(xiàng)組織原則，在該原則下，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)或者本級(jí)檢察機(jī)關(guān)及其部門的負(fù)責(zé)人對(duì)辦案檢察官，前者可以通過(guò)指令的方式對(duì)后者行使職權(quán)施加干預(yù)。B12在英美法系國(guó)家，檢察機(jī)關(guān)之間通常不存在嚴(yán)格的“上位”“下位”之分，檢察首長(zhǎng)對(duì)檢察官的職務(wù)行為不享有指令權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行檢察制度發(fā)軔于古代的御史監(jiān)察制度，清末“西法東漸”時(shí)期移植了大陸法系國(guó)家的檢察理念，并在借鑒蘇聯(lián)檢察體制、吸收列寧法律監(jiān)督思想的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)。B13在檢察組織的權(quán)力架構(gòu)上，我國(guó)實(shí)行“階層模式”B14，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)行為不僅享有監(jiān)督權(quán)，還享有寬泛的職務(wù)指令權(quán)。我國(guó)《人民檢察院組織法》規(guī)定的檢察獨(dú)立原則，是指人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，而并非檢察官個(gè)人獨(dú)立行使職權(quán)。在我國(guó)，“檢察獨(dú)立”是以一種“系統(tǒng)獨(dú)立”的方式存在的，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)相對(duì)于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等外部機(jī)關(guān)的獨(dú)立。這種獨(dú)立僅針對(duì)檢察系統(tǒng)外部，而不滲透至檢察系統(tǒng)內(nèi)部。B15

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)階層式的組織構(gòu)造重視權(quán)力之間的制約及上級(jí)對(duì)下級(jí)工作的審查。在這種組織構(gòu)造下，檢察官盡管在具體案件的審查起訴活動(dòng)中被授權(quán)代表國(guó)家行使公訴權(quán)，但其個(gè)人意志仍受所在檢察機(jī)關(guān)及其部門的負(fù)責(zé)人乃至上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的制約。在“檢察一體”原則下，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)常常通過(guò)內(nèi)部指令的方式干預(yù)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的訴訟活動(dòng)，出現(xiàn)“指令高于司法”的現(xiàn)象，對(duì)推行主訴檢察官辦案責(zé)任制造成現(xiàn)實(shí)障礙。筆者認(rèn)為，這種對(duì)檢察官中立定位造成撼動(dòng)的內(nèi)部指令之所以出現(xiàn)，是緣于對(duì)“檢察一體”原則的誤解。18世紀(jì)法國(guó)創(chuàng)設(shè)檢察制度的目的在于破除糾問(wèn)制度對(duì)被告人權(quán)利保障不彰的弊端，作為與檢察制度相伴而生的組織原則，“檢察一體”的價(jià)值取向并非有效打擊犯罪或者預(yù)防下級(jí)濫權(quán)。其實(shí)，就打擊犯罪而言，糾問(wèn)法官的功能遠(yuǎn)勝于檢察官；就防止濫權(quán)而言，賦予上級(jí)檢察機(jī)關(guān)指令權(quán)并不能從根本上消除檢察官濫權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槿绻麨榱藢?shí)現(xiàn)上級(jí)監(jiān)督下級(jí)而構(gòu)建“檢察一體”原則，那么又如何防止上級(jí)檢察機(jī)關(guān)濫權(quán)呢？

有學(xué)者指出，“檢察一體”原則的功能主要是對(duì)便宜不起訴的適用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。B16其實(shí)，盡管便宜不起訴屬于司法權(quán)領(lǐng)域的事項(xiàng)，但其裁量標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置不會(huì)帶來(lái)架空司法權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。例如，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)規(guī)定其所在行政區(qū)域內(nèi)盜竊犯罪的認(rèn)定適用相對(duì)不起訴的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，這并不會(huì)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)審查起訴造成主觀干預(yù)，反倒有助于下級(jí)檢察機(jī)關(guān)因地制宜地適用起訴裁量權(quán)，對(duì)確保司法的外在公正性即“相似案件受到相似處理”有所裨益。B17可見，“檢察一體”原則并非檢察官獨(dú)立行使審查起訴權(quán)的制度障礙，對(duì)該原則的錯(cuò)誤理解和擴(kuò)大適用才是阻礙檢察官中立審查的真正癥結(jié)。

2.檢察官人事管理的屬地性產(chǎn)生的外部干預(yù)

相較于內(nèi)部指令，外部干預(yù)對(duì)檢察官中立定位的沖擊更大。在我國(guó)，審查起訴活動(dòng)的外部干預(yù)主要來(lái)自地方各級(jí)黨委、政府以及負(fù)責(zé)偵查活動(dòng)的公安機(jī)關(guān)。近年來(lái)檢察機(jī)關(guān)對(duì)“于英生案”“呼格吉勒?qǐng)D案”等錯(cuò)案的審查起訴過(guò)程中，都遇到過(guò)外部干預(yù)。外部干預(yù)何以發(fā)生？回答這一問(wèn)題不僅要進(jìn)行機(jī)制層面的探討，還要深入體制層面進(jìn)行分析。

我國(guó)檢察官任職制度與晉升機(jī)制，也對(duì)檢察官的中立定位產(chǎn)生不良影響。在我國(guó)，初任檢察官通過(guò)考試的方式產(chǎn)生，欲成為檢察官者不僅要通過(guò)法律職業(yè)資格考試，還要通過(guò)公務(wù)員考試。B18我國(guó)對(duì)檢察官與行政人員的職級(jí)晉升適用同樣的機(jī)制。根據(jù)中共中央組織部、最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的相關(guān)文件，檢察官的職級(jí)對(duì)應(yīng)于一定的行政級(jí)別。B19檢察官的晉升既要通過(guò)所在檢察機(jī)關(guān)黨組會(huì)議研究，還要報(bào)請(qǐng)所在檢察機(jī)關(guān)的同級(jí)黨委組織部門審批。檢察官任職程序缺乏專門序列、職級(jí)晉升缺乏獨(dú)立體系，要求其在審查起訴工作中排除外部權(quán)力的干擾未免不夠現(xiàn)實(shí)。為排除外部力量對(duì)檢察院獨(dú)立行使職權(quán)的干預(yù)，2014年中央啟動(dòng)了省以下地方檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理的檢察體制改革，但這項(xiàng)改革進(jìn)展緩慢，地方政府等外部機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)檢察機(jī)關(guān)的人事管理施加影響的現(xiàn)象仍然存在。

3.不同訴訟職能引發(fā)的心理沖突

身兼審前裁判官與控訴方雙重角色是影響檢察官中立定位的又一個(gè)因素。例如，當(dāng)偵查機(jī)關(guān)提供的證據(jù)涉嫌程序違法而辯方未提出排除非法證據(jù)的要求時(shí)，檢察官的中立義務(wù)要求其啟動(dòng)證據(jù)排除程序，控訴角色又令其難以割舍程序違法的證據(jù)，因?yàn)榕懦C據(jù)勢(shì)必削弱控訴的證明力甚至帶來(lái)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。德國(guó)檢察官的客觀義務(wù)被視為大陸法系國(guó)家檢察官定位之典范。德國(guó)刑事訴訟法規(guī)定檢察官得為被告利益而上訴，但實(shí)踐中檢察官真正為被告利益而上訴的情形極少。對(duì)此，有德國(guó)學(xué)者指出，要求檢察官“客觀”，從心理學(xué)角度看，是與其控訴職能相沖突的。B20從檢察制度產(chǎn)生、發(fā)展的歷史進(jìn)程來(lái)看，其基本功能之一就是追訴犯罪，至于檢察官的中立、客觀義務(wù)，則是在檢察制度運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的一個(gè)理論上的要求。就檢察官的職業(yè)屬性而言，要求其既保持中立又高效地追訴犯罪，實(shí)在難以兩全。

4.審查起訴階段的特點(diǎn)造成的現(xiàn)實(shí)困難

上述三方面影響檢察官中立審查的因素都非訴訟程序所致。實(shí)際上，審查起訴階段的特點(diǎn)使得檢察官即使主觀上欲秉持中立定位，客觀上也難以實(shí)現(xiàn)中立。在這一點(diǎn)，中外皆然。與審判階段的法官相比，審查起訴階段的檢察官對(duì)案件的認(rèn)識(shí)不夠深刻。審查起訴階段從形式上看雖然同審判程序一樣存在一個(gè)“三方構(gòu)造”——偵查人員為控方、犯罪嫌疑人為辯方、檢察官為中立裁判方，但這一階段的訴訟活動(dòng)大都是以一種封閉的形式進(jìn)行的，檢察官難以像法官那樣“并聽兩造”，對(duì)案情的認(rèn)識(shí)自然難以達(dá)到審判階段法官的程度。

我國(guó)2012年《刑事訴訟法》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)審查案件時(shí)應(yīng)當(dāng)訊問(wèn)犯罪嫌疑人、聽取辯護(hù)人意見，但由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)刑事訴訟中控辯雙方往往互不信任，“合作型司法”的理想狀態(tài)很難在審查起訴階段實(shí)現(xiàn)，所以檢察官聽取意見的活動(dòng)難以獲得理想的效果。除了對(duì)檢察機(jī)關(guān)持懷疑態(tài)度，出于辯護(hù)策略的考慮，辯護(hù)律師在審查起訴階段即使已經(jīng)掌握有利于犯罪嫌疑人的證據(jù)或者發(fā)現(xiàn)了案卷材料中的破綻，也往往選擇待庭審時(shí)再將有關(guān)證據(jù)出示，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公訴的“突襲”。B21此外，在審查起訴階段，檢察官所審查的證據(jù)材料大都來(lái)自偵查機(jī)關(guān)移送的偵查卷宗。如果呈現(xiàn)在檢察官面前的偵查卷宗帶有主觀性、片面性，審查起訴活動(dòng)就難免出現(xiàn)偏差。

三、維護(hù)檢察官審查起訴中立性的對(duì)策

鑒于以上制約檢察官審查起訴中立性的多種因素，理論界出現(xiàn)了一種拋棄檢察官客觀義務(wù)的觀點(diǎn)。有學(xué)者通過(guò)剖析國(guó)家權(quán)力分配與制衡的思想，提出“現(xiàn)代國(guó)家/政治權(quán)力的基本特征是基于人性惡的假設(shè)拆卸傳統(tǒng)政治的道德機(jī)制，將權(quán)力正當(dāng)性的基礎(chǔ)與具體運(yùn)作都建立在實(shí)證主義的法律與一系列的程序化機(jī)制之上”B22。根據(jù)這種觀點(diǎn)，檢察權(quán)不可避免地具有追訴傾向，要維持其正當(dāng)性，就不能期待檢察官自我約束，而要實(shí)現(xiàn)控辯雙方平等對(duì)抗。然而，根據(jù)我國(guó)目前的司法實(shí)際，要充分實(shí)現(xiàn)控辯雙方平等對(duì)抗，僅從法制角度看，就需要對(duì)刑事訴訟構(gòu)造進(jìn)行大刀闊斧的改革。檢察官的角色定位問(wèn)題可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，對(duì)檢察官中立義務(wù)的放棄勢(shì)必導(dǎo)致辯方在審查起訴階段的處境非常不利。鑒于此，筆者認(rèn)為我國(guó)目前不宜草率地放棄對(duì)檢察官中立義務(wù)的要求。下文提出的對(duì)策旨在通過(guò)程序微調(diào)與機(jī)制創(chuàng)新來(lái)保障檢察官在審查起訴階段的中立定位。

1.限制內(nèi)部指令的范圍與方式

在“檢察一體”原則下，檢察指令的作出主體是上級(jí)檢察機(jī)關(guān)、本級(jí)檢察機(jī)關(guān)及其部門的負(fù)責(zé)人，在內(nèi)容上可分為一般指令與個(gè)案指令。一般指令是關(guān)于檢察工作中政策性、行政性問(wèn)題的抽象性指令，如對(duì)適用裁量不起訴制定技術(shù)性條件（明確財(cái)產(chǎn)型犯罪的涉案金額等）的要求，鼓勵(lì)對(duì)未成年人涉嫌犯罪的案件適用刑事和解，要求嚴(yán)格進(jìn)行捕后羈押必要性審查，等等。個(gè)案指令是對(duì)承擔(dān)具體案件的審查起訴職責(zé)的檢察官發(fā)出的指令，要求其為或不為某一訴訟行為，如作出起訴或不起訴處分，適用或不適用非法證據(jù)排除規(guī)則，等等。從制度構(gòu)建的角度看，“檢察一體”原則旨在使同一地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)在適用檢察裁量權(quán)時(shí)有統(tǒng)一的尺度，確保對(duì)相似的案件作出相似的處理。在這個(gè)意義上，一般指令有利于維護(hù)檢察官審查起訴的中立性，個(gè)案指令則背離了“檢察一體”原則的價(jià)值取向。

司法權(quán)的親歷性是其區(qū)別于行政權(quán)的一個(gè)重要特征。在行政活動(dòng)中，上級(jí)官員可以基于下屬的口頭或書面匯報(bào)而作出行政決定，司法官則必須親歷司法裁判活動(dòng)，傾聽控辯雙方爭(zhēng)論，進(jìn)而根據(jù)自己的“內(nèi)心確信”行使司法權(quán)。B23司法官親歷司法，一方面使其獲得對(duì)裁判對(duì)象的直觀認(rèn)識(shí)，另一方面有助于彰顯司法程序的外在公正性，使裁判結(jié)果更易為控辯雙方所接受。個(gè)案指令的實(shí)質(zhì)是上級(jí)檢察機(jī)關(guān)或本級(jí)檢察機(jī)關(guān)及其部門的負(fù)責(zé)人取代承辦案件的檢察官行使司法權(quán)，這種“行政性司法”顯然有悖于司法權(quán)的價(jià)值取向。因此，就檢察指令的范圍而言，應(yīng)當(dāng)只肯定檢察機(jī)關(guān)的一般指令權(quán)，而禁止個(gè)案指令。我國(guó)《刑事訴訟法》規(guī)定的檢察職權(quán)，可以作為檢察官抵御個(gè)案指令的“帝王條款”。

在禁止個(gè)案指令的同時(shí)，還應(yīng)要求檢察機(jī)關(guān)以“看得見的方式”行使一般指令權(quán)，即發(fā)布公開指令。一般指令的發(fā)布應(yīng)當(dāng)以書面并附理由為要式，接受檢察體制內(nèi)的監(jiān)督；同時(shí)，一般指令應(yīng)當(dāng)適時(shí)、適度公開，保障利害關(guān)系人的知情權(quán)。B24最高人民檢察院公布的《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規(guī)劃）》（2015年修訂版）明確提出：“建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄制度和責(zé)任追究制度，防止檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員干預(yù)其他人員正在辦理的案件?！贝思醋罡邫z察機(jī)關(guān)通過(guò)行使一般指令權(quán)（發(fā)布改革意見）來(lái)規(guī)制實(shí)務(wù)中檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員干涉?zhèn)€案審查的范例。

2.對(duì)審查起訴程序進(jìn)行必要的訴訟化改造

在英美法系國(guó)家，審查起訴并沒有被定義為一項(xiàng)獨(dú)立的訴訟程序，基于檢察官在刑事訴訟中的當(dāng)事人地位，審查起訴活動(dòng)被視為偵查活動(dòng)的延續(xù)。在法官看來(lái)，檢察官的審查起訴活動(dòng)與警察機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的偵查活動(dòng)并不存在本質(zhì)上的區(qū)別。同時(shí)，由于審查起訴不會(huì)直接導(dǎo)致定罪科刑，只是控方的訴訟行為，所以不需要采取對(duì)審聽證的方式。對(duì)檢察官在審查起訴活動(dòng)中恣意妄為、濫行起訴權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)控制，英美法系國(guó)家?guī)缀醵疾扇⊥獠恐萍s的方式，如自偵查伊始就對(duì)控辯雙方平等武裝，美國(guó)還設(shè)置了旨在控制檢察官濫訴的預(yù)審程序、大陪審團(tuán)起訴程序。在外部因素的制約下，盡管英美法系國(guó)家當(dāng)事人主義訴訟構(gòu)造下的檢察官被視為當(dāng)事人，但其輕率起訴的現(xiàn)象并不多于大陸法系國(guó)家職權(quán)主義訴訟構(gòu)造下的檢察官。

在我國(guó)刑事訴訟程序中，審查起訴是獨(dú)立于偵查的訴訟階段。在這一階段特別是審查評(píng)估階段，檢察官要通過(guò)審查偵查卷宗，聽取犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人的意見，對(duì)偵查活動(dòng)作出實(shí)體與程序兩方面的評(píng)價(jià)。從功能上看，我國(guó)審查起訴程序已經(jīng)具備西方國(guó)家預(yù)審制度的某些特征。然而，與預(yù)審程序不同，我國(guó)審查起訴活動(dòng)大體上是一種相對(duì)封閉的單方訴訟行為，主要圍繞偵查機(jī)關(guān)移送的案卷材料展開，審查思路也往往是順應(yīng)卷宗的邏輯。盡管我國(guó)《刑事訴訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在審查起訴活動(dòng)中“應(yīng)當(dāng)訊問(wèn)犯罪嫌疑人，聽取辯護(hù)人、被害人及其訴訟代理人的意見”，但由于這一規(guī)定并不存在相應(yīng)的制裁措施，所以其效力與一般的建議并無(wú)本質(zhì)差異?？梢姡谖覈?guó)刑事訴訟的審前程序中，控辯雙方遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的平等武裝。同時(shí)，如前文所述，有多種因素令那些試圖堅(jiān)守中立定位的檢察官也難免動(dòng)搖立場(chǎng)。因此，我國(guó)審查起訴活動(dòng)更需要以公開的方式進(jìn)行，以緩解檢察官面臨的壓力。

當(dāng)然，審查起訴程序畢竟兼具案件審查、起訴裁量與公訴準(zhǔn)備三大功能。在審查起訴階段，檢察官不僅要對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行審查，裁量是否起訴，還要為提起公訴做準(zhǔn)備。出于工作效率方面的考慮，筆者認(rèn)為目前不宜貿(mào)然否定審查起訴程序的整體構(gòu)造，而應(yīng)針對(duì)審查起訴活動(dòng)中對(duì)指控產(chǎn)生重大影響的事項(xiàng)進(jìn)行訴訟化改造。譬如，對(duì)于裁量不起訴決定的作出，可以適用一種對(duì)審聽證程序，由被害人和犯罪嫌疑人參與，同時(shí)邀請(qǐng)若干人大代表、人民監(jiān)督員作為聽證員，由檢察官居中裁判。聽證過(guò)程中被害人與犯罪嫌疑人可以發(fā)表意見，對(duì)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、賠禮道歉、附條件不起訴的條件、考驗(yàn)期等事項(xiàng)進(jìn)行討論，聽證員與檢察官也可以向犯罪嫌疑人與被害人發(fā)問(wèn)。這種聽證程序不僅有助于實(shí)現(xiàn)刑事和解，還能有效避免不起訴決定作出后被害人又提起自訴的情況發(fā)生。另外，在非法證據(jù)排除程序中，檢察官可以啟動(dòng)一種由偵查人員和辯方共同參與的聽證程序，以彰顯審查起訴活動(dòng)的程序正義性，并抵御來(lái)自檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部或外部的不當(dāng)干預(yù)。

3.強(qiáng)化遴選委員會(huì)的功能

我國(guó)各省級(jí)行政區(qū)都已建立檢察官遴選委員會(huì)制度，但從實(shí)際情況來(lái)看，該制度的優(yōu)勢(shì)并未得到充分體現(xiàn)。一方面，遴選委員會(huì)的設(shè)置未能真正實(shí)現(xiàn)“去地方化”“去行政化”的目標(biāo)；B25另一方面，遴選委員會(huì)的運(yùn)作呈現(xiàn)出一定的形式化傾向，從公開的資料來(lái)看，大多數(shù)遴選委員會(huì)采取會(huì)議審議并投票表決的工作方式，通常在一次會(huì)議上選聘上百名員額檢察官，這種審查方式的實(shí)效難以保障。鑒于當(dāng)前改革中存在的問(wèn)題，筆者建議通過(guò)考試與評(píng)審的方式?jīng)Q定檢察官的職級(jí)晉升。符合職級(jí)晉升條件的檢察官必須先參加省級(jí)檢察機(jī)關(guān)組織的考試，考試內(nèi)容不僅涉及檢察實(shí)務(wù)，還包含檢察理論。通過(guò)筆試的檢察官可以接受遴選委員會(huì)的評(píng)審，遴選委員會(huì)基于其自述及對(duì)其檢察理論與檢察業(yè)務(wù)的考核，投票決定是否批準(zhǔn)其晉升。在這種考核模式下，業(yè)務(wù)素質(zhì)成為決定檢察官晉升的主要因素。這種理想化的狀態(tài)一旦實(shí)現(xiàn)，檢察官抵御內(nèi)外因素干預(yù)的能力將獲得制度層面的保障。

4.試行審查起訴與出庭支持公訴的檢察官相分離的辦案機(jī)制

針對(duì)檢察官既要恪守中立義務(wù)，又要為提起公訴、出庭支持公訴等活動(dòng)做準(zhǔn)備而產(chǎn)生的矛盾心理，筆者建議構(gòu)建審查起訴與出庭支持公訴的檢察官相分離的辦案機(jī)制。在審查起訴過(guò)程中，檢察官之所以考慮為出庭支持公訴做準(zhǔn)備，最直接的原因在于出庭支持公訴的檢察官就是承擔(dān)審查起訴職責(zé)的檢察官。實(shí)行審查起訴與出庭支持公訴的檢察官相分離，可能不利于訴訟經(jīng)濟(jì)。一方面，這種分離辦案機(jī)制的實(shí)施需要更多人力資源。另一方面，在當(dāng)前由同一檢察官承擔(dān)審查起訴職能和出庭支持公訴職能的模式下，檢察官自案件移送審查起訴時(shí)起便介入案件審查工作，到法庭審判階段對(duì)公訴事實(shí)與證據(jù)材料已經(jīng)有較為充分的掌握。如果實(shí)行分離辦案，提起公訴后，負(fù)責(zé)公訴審查工作的檢察官就需要把案件移交給其他檢察官，新接觸案件的檢察官無(wú)疑需要重新審查案件?？紤]到我國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦案資源緊張的現(xiàn)狀，這種分離辦案機(jī)制在當(dāng)前未必可行。

不過(guò)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，實(shí)行審查起訴與出庭支持公訴的檢察官相分離的辦案機(jī)制，不僅有利于克服檢察官角色定位上的心理矛盾，而且契合公訴的一般理論。在起訴前的訴訟構(gòu)造中，面對(duì)控方（偵查機(jī)關(guān)）與辯方，檢察官是中立的司法官，實(shí)際上扮演審前法官的角色；在起訴后的訴訟構(gòu)造中，檢察官的地位相當(dāng)于一方當(dāng)事人，不再是裁判者，其主要職責(zé)在于控訴犯罪，因而要秉持客觀、中立的立場(chǎng)。根據(jù)這種職權(quán)分離行使的理念，筆者認(rèn)為我國(guó)檢察體制改革的方向是：對(duì)刑事訴訟的縱向構(gòu)造進(jìn)行分階段改造，起訴前實(shí)行職權(quán)主義，起訴后實(shí)行當(dāng)事人主義。

四、結(jié)語(yǔ)

總體上看，我國(guó)刑事訴訟程序是以職權(quán)主義模式展開的。厘清檢察官在審查起訴活動(dòng)中的角色定位，使其以中立司法官的身份履行職能，就是為了緩解職權(quán)主義訴訟構(gòu)造對(duì)控辯平等格局的沖擊。檢察官既然是中立的司法官，就應(yīng)像足球場(chǎng)上的裁判員一樣讓雙方運(yùn)動(dòng)員“公平競(jìng)賽”，當(dāng)一方球員犯規(guī)時(shí)對(duì)該球隊(duì)進(jìn)行制裁，如判罰點(diǎn)球（裁定程序違法者的對(duì)方獲益）、出示黃牌（指令違法者補(bǔ)正程序瑕疵）甚至紅牌（宣告訴訟活動(dòng)無(wú)效）。在我國(guó)刑事訴訟的審前階段特別是偵查階段，犯罪嫌疑人處于相對(duì)弱勢(shì)地位，檢察官在審查起訴階段理應(yīng)側(cè)重于審查偵查行為是否違法，并通過(guò)告知訴訟權(quán)利、提示訴訟風(fēng)險(xiǎn)、協(xié)助調(diào)查取證等方式對(duì)犯罪嫌疑人給予必要的訴訟權(quán)利保障。唯有如此，控辯雙方的力量才不至于差距懸殊，刑事訴訟才能以一種較為和諧的方式進(jìn)行下去。

當(dāng)然，對(duì)于檢察官是否中立，很難通過(guò)肉眼進(jìn)行判斷。我們可以看見檢察官作出的訴訟決定，卻看不見其作出決定時(shí)的內(nèi)心活動(dòng)。即使有人認(rèn)為某一檢察官在審查起訴活動(dòng)中存在偏頗之處，該檢察官也盡可宣稱自己是秉持中立立場(chǎng)的。對(duì)于何為中立，并不存在一個(gè)統(tǒng)一的、明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。檢察官的中立是一種理論上的理想狀態(tài)，現(xiàn)實(shí)中人們往往是通過(guò)檢察官起訴了多少被告人、勝訴率如何及其在法庭上的言辭是否壓倒辯方等外在表現(xiàn)來(lái)評(píng)價(jià)其訴訟行為的。至于檢察官在審查起訴階段運(yùn)用公訴裁量權(quán)對(duì)多少犯罪嫌疑人作出不起訴決定，其量刑建議的被接受程度，其是否排除了偵查機(jī)關(guān)的非法證據(jù)等，這些與犯罪嫌疑人訴訟權(quán)利的聯(lián)系更加緊密、對(duì)刑事訴訟結(jié)果的影響更為直接的因素，卻難以為公眾所知。

不可否認(rèn)，對(duì)檢察官中立性的檢驗(yàn)困難勢(shì)必在一定程度上影響檢察官中立司法的動(dòng)力，但這絲毫不減損對(duì)檢察機(jī)關(guān)角色定位問(wèn)題進(jìn)行研究的價(jià)值。因?yàn)橹挥惺紫让鞔_檢察官在審查起訴階段所扮演的角色，然后才能判斷其是否恪守角色定位。隨著理論研究的深入和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，未來(lái)設(shè)計(jì)出一套評(píng)價(jià)檢察官中立與否的有效機(jī)制并非沒有可能。

注釋

①參見蔡志揚(yáng)：《檢察官定位應(yīng)有的調(diào)整與認(rèn)識(shí)：在司法性格與行政性格間擺蕩》，《司法改革雜志》2003年第44期。

②Roberta K.Flowers. What You See Is What You Get： Applying the Appearance of Impropriety Standard to Prosecutors， Missouri Law Review， Vol.63， pp.728-734.

③Ken Gormley. An Original Model of the Independent Counsel Statute， Michigan Law Review， Vol.97， pp.616-617.

④Roberta K.Flowers. A Code of Their Own： Updating the Ethics Codes to Include the Non-Adversarial Roles of Federal Prosecutors， Boston College Law Review， Vol.37， p.972.

⑤American Bar Association. Criminal Justice Section Standards， http：//www.americanbar.org/publications/criminal_justice_section_archive/crimjust_standards_pfunc_blk.html#1.2，2018-04-10.

⑥在我國(guó)當(dāng)前的偵查程序構(gòu)造下，辯護(hù)律師在案件偵查階段不享有閱卷權(quán)，難以及時(shí)了解偵查活動(dòng)的進(jìn)展，故難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。同時(shí)，偵查訊問(wèn)不需要通知律師在場(chǎng)，使得被羈押的犯罪嫌疑人的訴訟主體地位在一定程度上得不到有效保障。

⑦例如：我國(guó)2012年《刑事訴訟法》規(guī)定，辯護(hù)律師在偵查階段即可會(huì)見被羈押的委托人，看守所應(yīng)當(dāng)及時(shí)安排會(huì)見，但由于看守所屬于公安機(jī)關(guān)的一個(gè)職能部門，容易對(duì)辯護(hù)律師產(chǎn)生一種天然的抵觸，認(rèn)為律師會(huì)見委托人可能對(duì)偵查活動(dòng)產(chǎn)生不利影響，因而以種種理由對(duì)會(huì)見的時(shí)間、次數(shù)進(jìn)行限制。與此相比，偵查人員到看守所提審犯罪嫌疑人則不存在時(shí)間、次數(shù)限制。

⑧參見陳瑞華：《刑事訴訟的前沿問(wèn)題》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013年，第277頁(yè)。

⑨參見陳光中、彭新林：《我國(guó)公訴制度改革若干問(wèn)題探討》，《法學(xué)研究》2011年第4期。

⑩我國(guó)《刑事訴訟法》第172條明確了提起公訴的證明標(biāo)準(zhǔn)，“犯罪嫌疑人的犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任”。

B11顧永忠：《檢察官在刑事訴訟中的客觀義務(wù)》，《人民檢察》2005年第10期。

B12參見樊崇義主編：《檢察制度原理》，法律出版社，2009年，第66頁(yè)。

B13參見卞建林：《刑事起訴制度的理論與實(shí)踐》，中國(guó)檢察出版社，1993年，第82—94頁(yè)；郝銀鐘：《刑事公訴權(quán)原理》，人民法院出版社，2004年，第234頁(yè)。

B14階層模式是與同位模式相對(duì)應(yīng)的權(quán)利構(gòu)造，出自美國(guó)學(xué)者達(dá)瑪斯卡的權(quán)利構(gòu)造理論。達(dá)瑪斯卡指出：階層模式重視檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與指令；同位模式則看重個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)，檢察機(jī)關(guān)之間并不存在嚴(yán)格意義上的上位、下位之分，檢察官有權(quán)在刑事訴訟中作出重大決定而不需受到嚴(yán)格的司法審查。

B15參見熊秋紅：《轉(zhuǎn)變中的刑事訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2004年，第136—137頁(yè)。

B16B24參見林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社，2008年，第29—35、131頁(yè)。

B17筆者近來(lái)列席幾起案件的檢察委員會(huì)討論發(fā)現(xiàn)：對(duì)某些案件特別是承辦檢察官傾向于根據(jù)《刑事訴訟法》第15條第1項(xiàng)的規(guī)定作出法定不起訴處分的案件，在訴與不訴的標(biāo)準(zhǔn)上，承辦檢察機(jī)關(guān)非常期待上級(jí)檢察機(jī)關(guān)作出明確指令。這從一個(gè)側(cè)面表明，可以將檢察指令作為使檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段保持中立定位的工作方式。

B18這種對(duì)檢察官任職制度的設(shè)計(jì)從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，我國(guó)對(duì)檢察官提出了行政能力方面的要求，因?yàn)楣珓?wù)員考試既考察公文寫作能力，也考察行政能力。

B192011年，中共中央組織部、最高人民檢察院發(fā)布《檢察官職務(wù)序列暫行規(guī)定》；2015年，中共中央組織部、最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于地方各級(jí)人民法院、人民檢察院實(shí)施中組發(fā)〔2011〕18、19號(hào)文件有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)意見》。根據(jù)這些文件，基層人民檢察院的檢察長(zhǎng)一般對(duì)應(yīng)于縣處級(jí)副職的行政級(jí)別，基層人民檢察院各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)如公訴科的負(fù)責(zé)人對(duì)應(yīng)于鄉(xiāng)科級(jí)副職的行政級(jí)別，檢察委員會(huì)成員對(duì)應(yīng)于鄉(xiāng)科級(jí)正職的行政級(jí)別。

B20參見陳衛(wèi)東、劉計(jì)劃、程雷：《德國(guó)刑事司法制度的現(xiàn)在與未來(lái)——中國(guó)人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心赴歐洲考察報(bào)告之二》，《人民檢察》2004年第11期。

B21參見李辭：《公訴與定罪適用同一證明標(biāo)準(zhǔn)的理論反思》，《當(dāng)代法學(xué)》2015年第3期。

B22郭松：《檢察官客觀義務(wù)：制度本源與實(shí)踐限度》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2009年第3期。

B23參見陳瑞華：《司法權(quán)的性質(zhì)——以刑事司法為范例的分析》，《法學(xué)研究》2000年第5期。

B25參見于曉虹：《“去地方化”與“去行政化”的博弈與平衡——2014年以來(lái)法檢人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革再審視》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第5期。

責(zé)任編輯：鄧 林