規(guī)范風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)使用林地不能以禁代管

文 | 秦海巖

日前，國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關(guān)于規(guī)范風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)使用林地的通知（征求意見稿）》，對(duì)風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)的禁限區(qū)域、使用林地范圍等作出界定，引發(fā)關(guān)注。

整體而言，《通知》的下發(fā)具有積極意義，其中關(guān)于將自然遺產(chǎn)地、國家公園、自然保護(hù)區(qū)等敏感區(qū)域列入風(fēng)電項(xiàng)目禁限區(qū)域的規(guī)定，得到了風(fēng)電行業(yè)的普遍贊同，有利于進(jìn)一步推動(dòng)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)形成良性互動(dòng)關(guān)系。

然而，《通知》中有關(guān)風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)一律“禁止使用有林地”的規(guī)定則過于僵化和苛刻，屬于典型的“一刀切”做法。這種“以禁代管”的行政管理方式，不僅難以產(chǎn)生長遠(yuǎn)效果，還會(huì)傷及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，影響經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展，給企業(yè)和百姓造成困擾，讓群眾對(duì)政策失去理解和信任。國務(wù)院、生態(tài)環(huán)保主管部門都明令禁止此類做法。不久前，生態(tài)環(huán)境部發(fā)文規(guī)定，嚴(yán)格禁止“一刀切”，保護(hù)合法合規(guī)企業(yè)權(quán)益；并要求各地加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“一刀切”問題的查處力度，對(duì)不作為、亂作為現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，嚴(yán)肅問責(zé)。對(duì)于風(fēng)電行業(yè)而言，這種做法同樣不可取。實(shí)事求是地說，在少數(shù)風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)中確實(shí)存在林地使用不規(guī)范、植被恢復(fù)不到位等問題，但這些并非風(fēng)電產(chǎn)業(yè)本身所致，更多的是由監(jiān)管不嚴(yán)造成的，可以通過加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管等方式予以解決。大量實(shí)例證明，規(guī)范化建設(shè)的林地和山地風(fēng)電場(chǎng)不會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成過度傷害，并能夠通過保護(hù)和修復(fù)措施將損害降到要求的范圍內(nèi)。國內(nèi)的國電電力寧海茶山風(fēng)電場(chǎng)、華電郴州太平里風(fēng)電場(chǎng)，美國的Beech Ridge風(fēng)電場(chǎng)以及德國的Brandenkopf風(fēng)電場(chǎng)等眾多項(xiàng)目更是實(shí)現(xiàn)了與當(dāng)?shù)丨h(huán)境和諧共處，成為帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型。因此，對(duì)于此類問題不能因噎廢食，對(duì)所有項(xiàng)目一禁了之。否則，我國南方地區(qū)和東北部分省份的風(fēng)電開發(fā)會(huì)完全陷入停滯，全國風(fēng)電建設(shè)規(guī)模將出現(xiàn)斷崖式下降，裝備制造業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈上游企業(yè)由此遭受毀滅性打擊。不僅如此，風(fēng)電建設(shè)的停滯，勢(shì)必導(dǎo)致多數(shù)省份無法完成非化石能源占一次能源消費(fèi)比重目標(biāo)、可再生能源電力配額目標(biāo)和非水電可再生能源電力消納量比重目標(biāo)，最終直接影響我國2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由此可見，因地制宜制定風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)使用有林地的范圍，對(duì)于促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、改善能源結(jié)構(gòu)、帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。

因此，《通知》還有必要繼續(xù)完善：首先，應(yīng)由各省份因地制宜制定風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)使用有林地范圍。我國不同地域的森林覆蓋率、植被恢復(fù)能力、地形條件、風(fēng)能資源條件、新能源消納等存在顯著差異，對(duì)風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)使用有林地采取“一刀切”的做法顯然不符合各地管理實(shí)際。應(yīng)當(dāng)考慮將風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)使用有林地范圍的決定權(quán)下放到省級(jí)政府，由相關(guān)主管部門根據(jù)自身的情況，并結(jié)合國家已出臺(tái)法律法規(guī)中關(guān)于林地的使用和保護(hù)規(guī)定，分別制訂本轄區(qū)范圍內(nèi)風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)使用有林地的政策。國家林業(yè)和草原局可以在政策制訂過程中提供指導(dǎo)性意見，并嚴(yán)格監(jiān)管政策的執(zhí)行，對(duì)違規(guī)企業(yè)依法依規(guī)進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。

其次，強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管，避免以禁代管。一是要求風(fēng)電開發(fā)企業(yè)應(yīng)該在項(xiàng)目合同中明確生態(tài)恢復(fù)的資金制約措施，并在開工前依法健全征林征地手續(xù)，建設(shè)時(shí)切實(shí)做好環(huán)境保護(hù)、水土流失、植被恢復(fù)等工作。二是林業(yè)主管部門會(huì)同有關(guān)部門通過強(qiáng)化執(zhí)法、專項(xiàng)打擊違法違規(guī)使用林地、建立林業(yè)及風(fēng)電開發(fā)黑名單、加大植被恢復(fù)驗(yàn)收審查力度等方式強(qiáng)化風(fēng)電項(xiàng)目使用林地的事中、事后監(jiān)管。

黨的十九大報(bào)告要求，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，同時(shí)也提出發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系?？梢哉f，開展生態(tài)保護(hù)與推進(jìn)能源綠色化都是我國實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的必由之路。因此，對(duì)于這些方面的管理必須服從國家發(fā)展大局，制定相關(guān)政策時(shí)理應(yīng)慎之又慎，各項(xiàng)規(guī)定都要做到科學(xué)有據(jù)、因地制宜，切不可“以禁代管”，懶政思維要不得。