我國人口變動(dòng)對職業(yè)教育發(fā)展的影響及其政策探討

和 學(xué) 新，武 博

(1.天津師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，天津市 300387；2.廣西科技大學(xué) 職業(yè)技術(shù)教育學(xué)院，廣西 柳州 545006)

自1949年以來，我國人口經(jīng)歷了從快速增長到緩慢增長，再到穩(wěn)步提升這幾個(gè)階段。在社會(huì)發(fā)展變革中，人口政策無疑發(fā)揮著重要的作用。無論是為應(yīng)對人口過快增長而實(shí)施的計(jì)劃生育政策，還是為應(yīng)對人口老齡化而實(shí)施的“全面開放二孩政策”，都對中國社會(huì)發(fā)展影響巨大。職業(yè)教育的發(fā)展不僅受到社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的影響，也受到人口因素的影響。人口的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、遷移等方面的變動(dòng)，對職業(yè)教育的規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、布局等均產(chǎn)生了深刻的影響。在職業(yè)教育越來越受到重視的當(dāng)今社會(huì)背景下，梳理、研究和探討我國人口變動(dòng)對職業(yè)教育發(fā)展的影響，無疑對制訂恰當(dāng)?shù)穆殬I(yè)教育政策具有重要意義。

一、人口變動(dòng)影響職業(yè)教育發(fā)展的主要問題

(一)職業(yè)教育學(xué)校規(guī)模問題

學(xué)校規(guī)模，一般是指學(xué)校的就學(xué)人數(shù)及班級數(shù)量。職業(yè)學(xué)校的規(guī)模與職業(yè)教育適齡學(xué)生的人數(shù)密切相關(guān)。職業(yè)教育適齡學(xué)生的增加，必然會(huì)促使職業(yè)學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)大。中等職業(yè)教育適齡學(xué)生的生源主要來自初中階段教育畢業(yè)的學(xué)生，即14～15歲左右的學(xué)生。高等職業(yè)教育適齡學(xué)生來自中等教育即普通高中與中等職業(yè)教育畢業(yè)的學(xué)生，年齡主要在17～18歲之間。我國職業(yè)教育生源基數(shù)受新中國成立后第二生育高峰期(1962-1971年)的影響，自20世紀(jì)70年代末開始，就面臨巨大的教育和就業(yè)壓力。1972年至1990年，雖然生育率有所下降，但出生人數(shù)仍保持較大規(guī)模，也意味著生源基數(shù)仍處于不斷增長的態(tài)勢。于是，我國職業(yè)教育學(xué)校自80年代初期開始，就頻繁地進(jìn)行擴(kuò)張，以容納更多的學(xué)生就學(xué)。

表1 2000-2017年職業(yè)院校學(xué)校規(guī)?；厩闆r

數(shù)據(jù)來源：中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒(2000-2017)

但進(jìn)入21世紀(jì)后，職業(yè)學(xué)校規(guī)模擴(kuò)張的速度明顯下降，學(xué)校規(guī)模呈收縮態(tài)勢。并且從2010年-2017年的數(shù)據(jù)中(見表1)可以看到，中等職業(yè)學(xué)校在校人數(shù)開始減少，也遭遇到了一定的生源危機(jī)，這與中等職業(yè)教育適齡人口逐漸減少的趨勢密切相關(guān)。有學(xué)者曾對2014-2020年高中教育階段學(xué)齡人口進(jìn)行預(yù)測，預(yù)測結(jié)果顯示，2014-2020年，我國高中教育階段學(xué)齡兒童數(shù)呈下降態(tài)勢，2019年學(xué)齡人口數(shù)將降到最低點(diǎn)，2020年，學(xué)齡人口數(shù)又會(huì)略有增長，但仍比2014年學(xué)齡人口數(shù)少[1]。而生源基數(shù)的波動(dòng)可能導(dǎo)致兩個(gè)問題：一是會(huì)導(dǎo)致部分區(qū)域中等職業(yè)教育出現(xiàn)資源過剩的局面，如何解決生源、有效利用原有中等職業(yè)教育資源是目前的主要問題；二是高等職業(yè)學(xué)校處于規(guī)模不斷擴(kuò)大的形勢之下，同時(shí)也要面對生源減少的問題，需要合理控制其增長的速度與制定吸引生源的政策。

(二)職業(yè)教育專業(yè)結(jié)構(gòu)問題

職業(yè)教育的專業(yè)結(jié)構(gòu)主要是指職業(yè)教育學(xué)校所開設(shè)的各個(gè)科類的構(gòu)成、各個(gè)科類的招生人數(shù)及其各個(gè)科類之間的比例關(guān)系等[2]。職業(yè)教育專業(yè)結(jié)構(gòu)與職業(yè)人口結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性以及生產(chǎn)力發(fā)展水平密切相關(guān)。根據(jù)2004-2010年我國中等職業(yè)教育各專業(yè)類別招生數(shù)統(tǒng)計(jì)顯示[3]，一、二產(chǎn)業(yè)的招生人數(shù)增幅最大，尤其是農(nóng)林類人數(shù)增幅達(dá)472.59%，而第三產(chǎn)業(yè)諸如信息技術(shù)、公共事務(wù)、醫(yī)藥衛(wèi)生等專業(yè)招生人數(shù)的增幅卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及一、二產(chǎn)業(yè)的專業(yè)類別。據(jù)2005-2013年三大行業(yè)就業(yè)人員的數(shù)據(jù)顯示，未來第三產(chǎn)業(yè)的職業(yè)人口數(shù)量將繼續(xù)增加，而第一產(chǎn)業(yè)職業(yè)人口面臨繼續(xù)下降的發(fā)展趨勢。這是與我國生產(chǎn)力發(fā)展水平提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、第三產(chǎn)業(yè)職業(yè)類型增多、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移緊密聯(lián)系的。這要求職業(yè)教育學(xué)校的專業(yè)類別應(yīng)隨著職業(yè)類別的變化而進(jìn)行調(diào)整，各個(gè)專業(yè)的招生人數(shù)、培養(yǎng)目標(biāo)都要進(jìn)行適時(shí)改變。而且在考慮產(chǎn)業(yè)人口結(jié)構(gòu)的同時(shí)，還要考慮由人口年齡結(jié)構(gòu)變動(dòng)所帶來的一些新問題。如我國社會(huì)老齡人口逐漸增多，據(jù)2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2017年年末，65歲以上人口已超過1.5億，占總?cè)丝诘?1.4%。預(yù)計(jì)到2050年，中國老年人口將達(dá)到4.8億。這意味著我國將在未來的時(shí)期內(nèi)，迫切需要醫(yī)藥衛(wèi)生行業(yè)、養(yǎng)老行業(yè)的人才，以應(yīng)對老齡人口的增加。

(三)中等職業(yè)學(xué)校布局問題

中等職業(yè)學(xué)校的合理布局直接影響職業(yè)教育資源的合理配置，影響職業(yè)學(xué)校整體辦學(xué)效益的提高。我國自20世紀(jì)80年代開始大力發(fā)展職業(yè)教育，興辦各級各類職業(yè)學(xué)校，當(dāng)時(shí)受為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)理念的影響，城鄉(xiāng)并重建設(shè)職業(yè)學(xué)校，尤其在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者農(nóng)村地區(qū)開設(shè)或者改建了許多面向農(nóng)村勞動(dòng)力的職業(yè)學(xué)校，以滿足農(nóng)村職業(yè)教育的需要。這是在當(dāng)時(shí)我國勞動(dòng)年齡人口數(shù)量充足、生源基數(shù)穩(wěn)定、人口城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)比例穩(wěn)定的情況下而進(jìn)行的。但是，我國人口遷移比例逐年提高，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，大量農(nóng)村勞動(dòng)力正在向城市轉(zhuǎn)移，據(jù)2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2017年的城鎮(zhèn)人口比重已由2000年的36.22%上升至58.52%，到2020年，我國的常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%。因此，中等職業(yè)學(xué)校布局也亟需重新調(diào)整。這是由于中等職業(yè)教育適齡人口數(shù)量下降，大批農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，再加之農(nóng)村地區(qū)職校硬件設(shè)施、師資配備等教學(xué)條件較差，造成中等職業(yè)學(xué)校招生困難，無法滿足學(xué)生職業(yè)技能提升的要求；并且大量轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村勞動(dòng)力面臨再教育再培訓(xùn)的需求。許多農(nóng)村勞動(dòng)力的受教育年限較低，生產(chǎn)技能不高，對于城市許多就業(yè)崗位的技能技術(shù)要求又達(dá)不到，因此，勞動(dòng)力的再教育再培訓(xùn)滯后，經(jīng)常出現(xiàn)企業(yè)招工難與農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)難的結(jié)構(gòu)性問題。據(jù)全國總工會(huì)新生代農(nóng)民工問題課題組的調(diào)查，自外出務(wù)工以來，從來沒有參加過任何培訓(xùn)的新生代農(nóng)民工為61.1%[4]?？梢?，農(nóng)民工在技術(shù)技能培訓(xùn)方面又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這就需要進(jìn)一步整合城鄉(xiāng)職業(yè)教育資源，對城鄉(xiāng)職業(yè)學(xué)校進(jìn)行重新布局，而布局調(diào)整不僅僅是區(qū)域?qū)W校的重新分布，還包括職業(yè)學(xué)校的類別轉(zhuǎn)型，尤其在對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的培訓(xùn)上應(yīng)重點(diǎn)解決。

(四)中等職業(yè)學(xué)校與普通高中招生問題

中等職業(yè)學(xué)校與普通高中都屬于國民教育序列中的中等教育，二者具有相同的生源來源，招生對象都為初中階段畢業(yè)生。這就決定了二者勢必在招生中面臨分割生源的問題。

于是，當(dāng)中等教育適齡人口數(shù)量下降時(shí)，中等職業(yè)學(xué)校的生源愈發(fā)緊張，招生難也成為了中等職業(yè)教育目前面臨的最大問題。再加之高校擴(kuò)招等政策影響，帶動(dòng)了“普高熱”，普通高中升學(xué)率大大提高，繼續(xù)深造的通道也較為暢通，生源數(shù)量和質(zhì)量都較好。而中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生雖也可升入高等職業(yè)學(xué)校，但由于生源質(zhì)量和培養(yǎng)目標(biāo)不同，往往成為了升學(xué)考試的弱勢群體，提升空間不大，吸收不到好的生源。雖然國家也鼓勵(lì)高職實(shí)施單招政策，就是高職院校通過自主命題測試錄取普高畢業(yè)生和中職畢業(yè)生的一種方式，通過“單招”，學(xué)生就可不必參加高考，但普高與中職錄取比例往往差距懸殊。如四川工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院2014年單招普高學(xué)生310人、中職學(xué)生50人；四川司法警官職業(yè)技術(shù)學(xué)院2014年單招普高學(xué)生110人、中職學(xué)生30人[5]。如此，也就影響了中等教育適齡人口選擇職業(yè)教育的比例。

我國未來中等教育適齡人口數(shù)量呈下降趨勢，這對中等職業(yè)教育招生又帶來了新的壓力。按照普通高中與中等職業(yè)學(xué)校目前招生的態(tài)勢來看，中等職業(yè)學(xué)校與普通高中招生人數(shù)若想實(shí)現(xiàn)比例相當(dāng)，就需要采取多種方式提升中等職業(yè)學(xué)校的吸引力，搭建適合中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生成長的平臺，提高人才培養(yǎng)的質(zhì)量。

(五)中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育銜接問題

高等職業(yè)教育是職業(yè)教育學(xué)歷形態(tài)的高層次教育階段，它與中等職業(yè)教育的培養(yǎng)對象都是面向生產(chǎn)建設(shè)與服務(wù)第一線的技術(shù)人才，只是培養(yǎng)層次不同。而且高等職業(yè)教育培養(yǎng)的高層次技術(shù)人才也應(yīng)在同等類型教育較低層次人才培養(yǎng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。但是，在現(xiàn)實(shí)中，由于生源的質(zhì)量，二者在專業(yè)設(shè)置、課程教學(xué)方面并沒有彼此貫通，導(dǎo)致高等職業(yè)教育收納的生源主要來源于普通高中畢業(yè)的學(xué)生，而中等職業(yè)教育大部分完成的學(xué)生則直接走向了就業(yè)崗位，大多數(shù)中等職業(yè)學(xué)校的學(xué)生被培養(yǎng)成為了低層次的技術(shù)熟練的勞動(dòng)者，更多是為滿足密集型產(chǎn)業(yè)的需求。

隨著我國人口年齡結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，勞動(dòng)年齡人口數(shù)量逐漸減少，人口紅利也將逐漸消失，這為我國經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定較快發(fā)展帶來了一定阻力。人口紅利，一般是指具有優(yōu)勢的人口年齡結(jié)構(gòu)，即勞動(dòng)年齡人口比重較大而形成的有利人口結(jié)構(gòu)，從而帶來的對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用。我國自上世紀(jì)60年代，勞動(dòng)年齡人口就一直處于持續(xù)增長狀態(tài)，有學(xué)者認(rèn)為中國人口紅利機(jī)會(huì)窗口對應(yīng)1990年至2035年的時(shí)間段[6]，而隨著人口紅利的消失，其所帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長也將逐步下降，這就需要新的人口紅利來替代勞動(dòng)年齡人口的減少。我國目前正面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，迫切需要數(shù)以億計(jì)的能夠適應(yīng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的高素質(zhì)技能型人才，而中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育的有效銜接，利于技能型人才的系統(tǒng)培養(yǎng)，而且受教育水平的整體提升也將促進(jìn)勞動(dòng)生產(chǎn)率的大幅提升，更有利于發(fā)揮人才紅利的作用。因此，如何處理二者在各個(gè)方面的銜接作用，建立一個(gè)技能型人才培養(yǎng)的制度是目前最急需解決的問題。

二、我國應(yīng)對人口變動(dòng)已有的職業(yè)教育政策分析

(一)我國人口變動(dòng)背景下出臺的主要職業(yè)教育政策

上世紀(jì)80年代，在人口數(shù)量劇增、教育適齡人口增加的壓力下，我國開始出臺相關(guān)政策發(fā)展職業(yè)教育，擴(kuò)大招生規(guī)模，構(gòu)建職業(yè)教育體系。但是隨著我國人口結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生變化，職業(yè)教育也面臨著一些新的形勢，就近年來出臺的相關(guān)職業(yè)教育政策，就可以看到同過去政策相比某些方面?zhèn)戎攸c(diǎn)的改變，以應(yīng)對不同階段的人口變動(dòng)所帶來的職業(yè)教育效應(yīng)(見表2)。

1.應(yīng)對人口數(shù)量變動(dòng)的職業(yè)教育政策

1949年以來，我國共經(jīng)歷了三個(gè)生育高峰期，以1954年、1963年以及1987年為峰值的三個(gè)時(shí)期，計(jì)劃生育政策雖然對我國出生率有所控制，但我國總?cè)丝诨鶖?shù)龐大，20世紀(jì)80、90年代人口增長速度仍然較快，而且教育適齡人口數(shù)量也急劇增加，這就需要對教育政策進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，也就揭開了職業(yè)教育規(guī)模擴(kuò)張的序幕。我國在1980-1996年期間，多次頒布文件提出廣泛舉辦職業(yè)技術(shù)學(xué)校，擴(kuò)大中職學(xué)校招生規(guī)模，目標(biāo)是使高中階段職校學(xué)生超過普通高中。進(jìn)入21世紀(jì)，計(jì)劃生育政策效果凸顯，職業(yè)學(xué)校生源數(shù)量減少，加之高校擴(kuò)招，職校畢業(yè)生就業(yè)前景不好，導(dǎo)致許多職校招生困難。因此，我國自2001年以后，將原來規(guī)模發(fā)展的指標(biāo)改變?yōu)橹新毰c普高招生比例相當(dāng)，同時(shí)擴(kuò)大高等職業(yè)教育的招生規(guī)模，開始關(guān)注由規(guī)模發(fā)展轉(zhuǎn)向職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展，提升職業(yè)教育辦學(xué)效益。如教育部2010年頒布的《關(guān)于實(shí)施國家中等職業(yè)教育改革發(fā)展示范學(xué)校建設(shè)計(jì)劃的意見》，就是通過示范學(xué)校建設(shè)促進(jìn)職業(yè)教育學(xué)校質(zhì)量的提升。

2.應(yīng)對人口遷移變動(dòng)的職業(yè)教育政策

隨著改革開放的不斷深入，越來越多的人遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)到外地求學(xué)或者就業(yè)，遷移人口逐年增加，加速了鄉(xiāng)-城人口流動(dòng)的比例。據(jù)三普、四普數(shù)據(jù)的計(jì)算結(jié)果顯示，我國1982年的人口流動(dòng)僅為3 000萬，1990年就已增加至7 000萬[7]。據(jù)五普、六普數(shù)據(jù)顯示，2000年我國居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致已達(dá)半年的人口數(shù)為14 439萬人，2010年則達(dá)到26 138萬人，增長81.03%。大量遷移的人口需要就業(yè)，需要接受再教育再培訓(xùn)。因此，完善職業(yè)教育的培訓(xùn)體系與做好農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的工作成為職業(yè)教育政策所關(guān)注的重點(diǎn)。在2002年國務(wù)院出臺的《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》中，就提出要廣泛開展各級各類培訓(xùn)，為城鄉(xiāng)新增勞動(dòng)者提供教育。在2005年《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》中，更是再次強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育要為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力服務(wù)。并且根據(jù)流入城市與流出鄉(xiāng)村地區(qū)的實(shí)際，職教政策將著眼點(diǎn)進(jìn)一步放置在了區(qū)域、城鄉(xiāng)職業(yè)教育布局的優(yōu)化之中，以期合理配置職業(yè)教育資源。

3.應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)的職業(yè)教育政策

隨著我國職業(yè)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重不斷提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸高度化，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)也逐步向技術(shù)知識密集型產(chǎn)業(yè)演進(jìn)。我國職業(yè)教育政策針對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化調(diào)整了職業(yè)教育的專業(yè)結(jié)構(gòu)和培養(yǎng)目標(biāo)，以期滿足我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。2000年三大產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)為36 042萬人、16 219萬人、19 823萬人，第三產(chǎn)業(yè)已超越第二產(chǎn)業(yè)，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重仍然加大。為滿足第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，在2002年出臺的《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革和發(fā)展的決定》中提出，要調(diào)整專業(yè)設(shè)置，積極發(fā)展面向新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的專業(yè)，并加強(qiáng)高級技術(shù)工人和技師的培養(yǎng)和培訓(xùn)。2011年，我國第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)首次超過第一產(chǎn)業(yè)，但是職業(yè)教育的專業(yè)設(shè)置還不能完全對接產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的需要，繼而在2014年《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中，明確提出要合理設(shè)置專業(yè)，重點(diǎn)提升面向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和社會(huì)管理、生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域的人才培養(yǎng)能力。

表2 與人口變動(dòng)有關(guān)的職業(yè)教育政策一覽表

(二)我國人口變動(dòng)背景下現(xiàn)有職業(yè)教育政策分析

1.職業(yè)教育規(guī)模調(diào)整的政策分析

2014年下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展職業(yè)教育的決定》對職業(yè)教育規(guī)模發(fā)展明確給予了量化指標(biāo)，它規(guī)定中職和普高招生規(guī)模大體相當(dāng)，高職規(guī)模占高等教育的一半以上，到2020年，中職在校生達(dá)到2 350萬人，專科層次職教在校生達(dá)到1 480萬人，接受本科層次職教學(xué)生達(dá)到一定規(guī)模。從業(yè)人員繼續(xù)教育達(dá)到3.5億人次。這個(gè)文件的出臺，可以說為職業(yè)教育規(guī)模擴(kuò)張確立了一定的度，在層次發(fā)展中則將高等職業(yè)教育延伸至本科階段，意味著我國職教政策已將職教重點(diǎn)全方位轉(zhuǎn)移到內(nèi)涵式發(fā)展中來，提升中等職業(yè)教育的吸引力，減輕由于生源減少所帶來的招生壓力。同時(shí)，進(jìn)一步凸顯了職業(yè)教育的培訓(xùn)與培養(yǎng)并重的教育特色，提升為各類從業(yè)人員提供繼續(xù)教育的能力。

但是從這些新的規(guī)定中，也可以看到許多需要補(bǔ)充的地方。首先，職業(yè)教育規(guī)模、教育層次的調(diào)整，可能會(huì)帶來布局的重新調(diào)整，根據(jù)各個(gè)區(qū)域的生源基數(shù)、辦學(xué)條件、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等實(shí)際，要合理進(jìn)行中職學(xué)校、高職院校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的布局。其次，根據(jù)中職、高職院校的學(xué)生人數(shù)和學(xué)校數(shù)量，要配備相應(yīng)的具有雙師型資格的職教師資，職教師資培養(yǎng)刻不容緩。第三，中職和普高仍然在生源分割中會(huì)有一定沖突，并且普高整體辦學(xué)條件都高于中職學(xué)校，如何協(xié)調(diào)溝通將在招生中出現(xiàn)的問題仍是中等職業(yè)教育面臨的難點(diǎn)。

2.中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的政策分析

我國職業(yè)教育的培養(yǎng)目標(biāo)近年來一直在發(fā)生變化，從強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)生產(chǎn)、服務(wù)第一線的高素質(zhì)勞動(dòng)者和實(shí)用人才(2002年)到培養(yǎng)高素質(zhì)勞動(dòng)者和技能型人才(2013年)，再到培養(yǎng)高素質(zhì)勞動(dòng)者和技術(shù)技能型人才(2014年)。這是由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級對勞動(dòng)者的素質(zhì)提升的新要求，既要有技能熟練的高素質(zhì)勞動(dòng)者，又要有“技能+知識”的高技術(shù)人員與科研開發(fā)人員。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，必然影響到人才的需求結(jié)構(gòu)，也就影響著職業(yè)教育結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性問題，加快協(xié)調(diào)中等與高等職業(yè)教育，構(gòu)建我國的技能型人才培養(yǎng)制度迫在眉睫。我國在2005年就明確提出，要建立職業(yè)教育人才培養(yǎng)的“立交橋”，但如何連接并沒有做具體說明。一直到2011年教育部才正式出臺《關(guān)于推進(jìn)中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對二者的協(xié)調(diào)發(fā)展做了詳細(xì)部署。這份文件加快了職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)完善、調(diào)整的進(jìn)程，優(yōu)化中職高職的專業(yè)結(jié)構(gòu)布局，推動(dòng)中職高職在專業(yè)設(shè)置、教材編訂、課程教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)教合作等方面的無縫對接。

但在政策具體推行的過程中，以下幾個(gè)問題不得不考慮：一是當(dāng)中職學(xué)生與普高學(xué)生競爭升學(xué)時(shí)，如何才能保證中等職業(yè)教育一定比例的升學(xué)率，這需要有具體招生考試政策的出臺；二是在高等教育結(jié)構(gòu)中，如何才能保證高等職業(yè)教育一定比例的優(yōu)質(zhì)生源，因?yàn)樵懈咝Ｒ?guī)模仍然存在，而生源基數(shù)卻是在逐年減少；三是政策中提到要將一定數(shù)量本科層次的高校進(jìn)行轉(zhuǎn)型，但轉(zhuǎn)型的具體比例、方式、標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域分布等都還沒有涉及。

3.養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)的政策分析

我國自2010年開始，65歲以上人口的數(shù)量就已達(dá)到進(jìn)入老齡社會(huì)的指標(biāo)，而且2020年后人口的老化速度將大大加快，在2030年這個(gè)比例大約會(huì)上升到17%～18%，2035年會(huì)上升到20%[8]。因此，政府的九個(gè)部門聯(lián)合在2014年出臺了《加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)的意見》，以應(yīng)對即將面臨的老齡化社會(huì)對養(yǎng)老服務(wù)人才的需要。文件中強(qiáng)調(diào)要逐年擴(kuò)大招生規(guī)模，引導(dǎo)學(xué)生從事養(yǎng)老服務(wù)業(yè)工作，并且實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)的本科、研究生教育的層次貫通，提升養(yǎng)老服務(wù)業(yè)專業(yè)的教育教學(xué)質(zhì)量。這個(gè)政策的出臺一定程度上緩解了我國目前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)規(guī)模小、層次單一、人才短缺的問題。但這樣一個(gè)政策對于未來老年人口迅速增加的形勢仍然不足以應(yīng)對，它只是對養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)進(jìn)行了規(guī)定與指導(dǎo)，而對與之相互關(guān)聯(lián)的其他行業(yè)或者專業(yè)關(guān)照不足，如醫(yī)療保健衛(wèi)生、社會(huì)保障、社區(qū)服務(wù)、老年人心理健康等都還是我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)。從培養(yǎng)培訓(xùn)的對象來看，政策中依然傾向于對學(xué)生的培養(yǎng)，而非從業(yè)人員的再教育再培訓(xùn)卻沒有涉及，如居家養(yǎng)老就需要子女具備相應(yīng)的醫(yī)療保健知識和技能，能簡單的處理一些突發(fā)狀況。而且對于老年人，還可嘗試通過興辦老年大學(xué)，吸納一些具有勞動(dòng)能力的老年人進(jìn)行培訓(xùn)，關(guān)鍵時(shí)刻可以自救亦或是幫助他人。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才的培養(yǎng)培訓(xùn)還需進(jìn)一步完善，以及出臺更多的政策予以支持。

4.面向農(nóng)村職業(yè)教育的政策分析

我國職業(yè)教育政策一直以來都重視農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展，隨著國家對職業(yè)教育賦予了新的戰(zhàn)略意義，農(nóng)村職業(yè)教育也有了新的內(nèi)涵和價(jià)值。改革開放以來，農(nóng)村職業(yè)教育政策共經(jīng)歷三次變遷：一是農(nóng)村職業(yè)教育的恢復(fù)發(fā)展期(1978-1991年)。這一時(shí)期政策側(cè)重于擴(kuò)大規(guī)模，增加學(xué)生與農(nóng)村職校，并于1988年通過了《關(guān)于組織實(shí)施“燎原計(jì)劃”的請示》，燎原計(jì)劃是以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的計(jì)劃，它強(qiáng)調(diào)學(xué)生要能掌握一定的實(shí)用技術(shù)和經(jīng)營本領(lǐng)，成為發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的骨干。二是農(nóng)村職業(yè)教育的轉(zhuǎn)型時(shí)期(1992-1999年)。這一時(shí)期受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展等影響，提出進(jìn)一步辦好農(nóng)村中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)業(yè)類專業(yè)，擴(kuò)展農(nóng)業(yè)類專業(yè)類別，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的技術(shù)人才，提高農(nóng)業(yè)的科技含量。三是農(nóng)村職業(yè)教育的新時(shí)期(2000年至今)。這一時(shí)期是人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重要變化的時(shí)期，大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)職業(yè)教育結(jié)構(gòu)面臨新的調(diào)整。2002年的《決定》提出要培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)力達(dá)1.5億人次，2005年的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》中又提出要實(shí)施國家農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工程，加強(qiáng)縣級職教中心的建設(shè)。2011年由教育部等九部門出臺《關(guān)于加快發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育的意見》，這是為了在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化而提出的，一定程度上也解決了農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入總量過剩和結(jié)構(gòu)性短缺并存的問題，尤其在涉農(nóng)專業(yè)建設(shè)方面、農(nóng)村人才培養(yǎng)培訓(xùn)、農(nóng)村職業(yè)教育投入方面又給予了相當(dāng)大的政策扶持。而2014年出臺的《中等職業(yè)學(xué)校新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)方案(試行)》，則是為培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民而對農(nóng)民職業(yè)教育制度進(jìn)行完善的具體指導(dǎo)意見?？梢姡覈r(nóng)村職業(yè)教育政策制定的理念已從以往的產(chǎn)業(yè)效益向社會(huì)整體促進(jìn)轉(zhuǎn)變，政策制定的核心已從規(guī)模發(fā)展向農(nóng)村勞動(dòng)力人口素質(zhì)提升轉(zhuǎn)變，政策制定的內(nèi)容已從宏觀規(guī)定向?qū)I(yè)類別、培養(yǎng)方案、制度完善等具體內(nèi)容而轉(zhuǎn)變。

三、我國應(yīng)對人口變動(dòng)的職業(yè)教育政策調(diào)整對策

(一)科學(xué)預(yù)測人口變動(dòng)趨勢

人口的各個(gè)因素對未來教育的發(fā)展規(guī)劃具有重要影響。根據(jù)不同學(xué)者基于六普數(shù)據(jù)對人口發(fā)展趨勢的預(yù)測來看，雖然在具體指標(biāo)上有所差異，但都有一個(gè)共同的趨勢，就是我國各個(gè)層次學(xué)歷教育適齡人口的人數(shù)都將呈下降趨勢，而職業(yè)教育的適齡人口與培訓(xùn)人數(shù)將有所增加。因此，科學(xué)預(yù)測人口變動(dòng)的趨勢，可以全面把握未來職業(yè)教育發(fā)展的空間與重點(diǎn)投入的方向，利于統(tǒng)籌整個(gè)職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)模與質(zhì)量。在未來的一定時(shí)期內(nèi)，人口變動(dòng)還會(huì)出現(xiàn)新的特征與走向，如二孩政策的啟動(dòng)與第一代獨(dú)生子女進(jìn)入生育年齡時(shí)期的累加會(huì)帶動(dòng)新一輪的生育高峰、新型城鎮(zhèn)化政策的落地會(huì)加速人口的鄉(xiāng)-城流動(dòng)并帶動(dòng)職業(yè)教育培訓(xùn)人數(shù)的遞增、科技發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級會(huì)提升對高技能技術(shù)型人才的需求，從而進(jìn)一步帶動(dòng)職業(yè)教育專業(yè)結(jié)構(gòu)的變革、老齡人口的持續(xù)增加會(huì)減少勞動(dòng)年齡人口從而影響人口紅利的消失與對老年教育的迫切需求等。職業(yè)教育政策的制定與調(diào)整首先要立足于實(shí)際，建立在對這些趨勢科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間職業(yè)教育的基礎(chǔ)資源配置，以應(yīng)對人口數(shù)量、遷移、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量變動(dòng)所帶來的各種問題。

(二)追求教育公平的政策理念

公平是教育政策制定的基本價(jià)值取向，公平理念也應(yīng)貫穿到職業(yè)教育政策實(shí)施的全過程。羅爾斯提出的關(guān)于教育公平的補(bǔ)償原則，就是指“為了平等地對待所有人，提供真正的同等的機(jī)會(huì)，社會(huì)必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會(huì)地位的人們”[9]。也就是要對教育中處于弱勢地位的群體給予政策上的優(yōu)先支持，以實(shí)現(xiàn)真正的教育公平。職業(yè)教育公平包含兩方面的含義，一是每位社會(huì)成員擁有平等接受職業(yè)教育的權(quán)利和機(jī)會(huì)；二是職業(yè)教育與普通教育的平等性[10]。職業(yè)教育目前雖然有一定規(guī)模，但發(fā)展較晚，辦學(xué)條件、生源質(zhì)量、師資配備、研究程度、社會(huì)認(rèn)可度、經(jīng)費(fèi)支持都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及普通教育，發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力不足，有發(fā)展之心卻無行動(dòng)之力。職業(yè)教育正處于國民教育中的弱勢地位，亟需政策的扶持與傾斜，以實(shí)現(xiàn)與普通教育的同等對待。

在推動(dòng)教育公平與社會(huì)公平的進(jìn)程中，職業(yè)教育有其不可忽視的重要作用，職業(yè)教育的全民性惠及了全部人群、職業(yè)教育的社會(huì)性促使其密切關(guān)注社會(huì)發(fā)展的需要、職業(yè)教育的專門性讓更多個(gè)體實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值、職業(yè)教育的終身性回歸到了個(gè)體發(fā)展的本身。因此，職業(yè)教育政策的制定與調(diào)整應(yīng)將教育公平的政策理念貫徹始終，保持政策對職業(yè)教育的傾向性，給予職業(yè)教育更多的招生話語權(quán)，避免出現(xiàn)側(cè)重普通教育的政策偏好[11]，確立長期投入的職業(yè)教育周期意識，保證職業(yè)教育政策的利好導(dǎo)向與政策執(zhí)行的落實(shí)到位。

(三)加強(qiáng)職業(yè)教育政策的實(shí)質(zhì)關(guān)懷

目前職業(yè)教育政策調(diào)整的一個(gè)方向是其相應(yīng)的配套政策的完善，使其具有一定的針對性，增強(qiáng)職業(yè)教育政策的實(shí)質(zhì)關(guān)懷。首先，加快職教師資培養(yǎng)，彌補(bǔ)職教師資數(shù)量與質(zhì)量的劣勢地位。我國職教師資的培養(yǎng)單位主要是職業(yè)技術(shù)師范學(xué)校、職教師資培養(yǎng)培訓(xùn)基地，還有一些是來源于普通高校培養(yǎng)的專業(yè)人才，通過考取教師資格證而從事職業(yè)教育教學(xué)工作。而且許多職教師資培養(yǎng)培訓(xùn)基地并不認(rèn)同自身的人才培養(yǎng)屬于師范類專業(yè)，國家也沒有具體的文件對職教師資培養(yǎng)單位的性質(zhì)進(jìn)行一個(gè)界定，造成部分培養(yǎng)單位培養(yǎng)目標(biāo)的錯(cuò)位。其次，重新規(guī)劃職業(yè)學(xué)校布局，符合區(qū)域發(fā)展需求。人口數(shù)量、遷移、結(jié)構(gòu)變動(dòng)導(dǎo)致職業(yè)教育生源數(shù)量、學(xué)歷形態(tài)的職業(yè)教育層次、城鄉(xiāng)人口比重、農(nóng)村發(fā)展的重心都有所變化。為應(yīng)對不同區(qū)域不同的發(fā)展要求，需要對職業(yè)學(xué)校進(jìn)行重新分布與調(diào)整。最后，優(yōu)化職業(yè)教育結(jié)構(gòu)，促使職業(yè)教育實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展。人口的年齡結(jié)構(gòu)、職業(yè)人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)影響著職業(yè)教育的專業(yè)結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)以及職業(yè)教育與普通教育的類別結(jié)構(gòu)。優(yōu)化職業(yè)教育結(jié)構(gòu)就是要從統(tǒng)籌發(fā)展的角度，對職業(yè)教育中各個(gè)部分的比例關(guān)系與組合方式進(jìn)行協(xié)調(diào)與重組，良好的構(gòu)成方式是職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

(四)改善職業(yè)教育政策的執(zhí)行環(huán)境

職業(yè)教育政策自改革開放四十年以來，經(jīng)過恢復(fù)創(chuàng)建、調(diào)整發(fā)展、受挫波動(dòng)、加速振興四個(gè)階段，初步建立了現(xiàn)代職業(yè)教育體系，為我國社會(huì)培養(yǎng)了大批高素質(zhì)技能人才[12]。但是在現(xiàn)階段新的人口變動(dòng)的背景之下，政策執(zhí)行的力度與難度前所未有，這就需要進(jìn)一步改善政策實(shí)施的環(huán)境，提升職業(yè)教育政策執(zhí)行的效度。首先，加快立法的進(jìn)程。目前涉及到職業(yè)教育的法律法規(guī)主要有《職業(yè)教育法》《教育法》《高等教育法》，但大多是確立職業(yè)教育的法律地位，內(nèi)容多是目標(biāo)性、原則性的，具體措施和操作性強(qiáng)的指導(dǎo)建議涉及不多，缺少對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、企業(yè)員工再教育再培訓(xùn)的權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定，缺少對普職、中高職銜接的明確規(guī)定，缺少對職業(yè)學(xué)校建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)制定，也缺少職業(yè)教育的評價(jià)監(jiān)督檢查機(jī)制，這些具體的措施都亟待國家法律層面的完善與規(guī)范。其次，推動(dòng)政策制定主體的相互協(xié)調(diào)。職業(yè)教育政策的制定不是教育部或者某個(gè)部門獨(dú)立完成的，它需要多個(gè)部門，甚至多個(gè)體系的協(xié)作才能實(shí)現(xiàn)[13]。職業(yè)教育政策的調(diào)整也是如此。這就需要政策制定主體具有較高的政策水平、具備優(yōu)良的合作意識，有分工、有擔(dān)當(dāng)?shù)貞?yīng)對人口變動(dòng)背景下職業(yè)教育的格局調(diào)整。