保山農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中農(nóng)村土地經(jīng)營權入股的實踐與理性思考

摘 要：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)形式，是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。但我國現(xiàn)行土地制度所形成的碎片化現(xiàn)狀和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作方式不利于形成農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，政府及企業(yè)勢必要對農(nóng)村集體土地進行大規(guī)模的流轉及征用來發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。而現(xiàn)行征地補償辦法、補償標準及農(nóng)村社會保障體系不能從根本上解決農(nóng)民失地及失去生活保障的后顧之憂。因此，探尋一種既能確保農(nóng)民對承包土地的長期使用權不變又能保護其對承包土地的經(jīng)營自主權、流轉選擇權等權利的農(nóng)村土地流轉模式就顯得迫切和必要。文章主要在捋清農(nóng)村土地權屬問題的基礎上對農(nóng)村土地經(jīng)營權入股的一、二輪試點情況進行分析，從中找出一些對我市土地流轉有借鑒和啟發(fā)意義的經(jīng)驗和做法，進而對我市的農(nóng)地入股實踐進行理性思考。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；農(nóng)地權屬問題；農(nóng)地入股分析；理性思考

黨的《十九大報告》指出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，再次聚焦“三農(nóng)問題”，尤其把農(nóng)村土地制度改革向縱深推入?！叭龣唷狈种?、承包期限延長，為目前探索多元化的農(nóng)地流轉模式提供了新的政策依據(jù)和實現(xiàn)路徑。在眾多的農(nóng)地流轉模式中，農(nóng)村土地經(jīng)營權入股（以下簡稱農(nóng)地入股）成為一股清流，引起全國各地的積極探索和實踐。本文對農(nóng)村土地經(jīng)營權入股的一、二輪試點情況進行分析，從中找出一些對我市土地流轉有借鑒和啟發(fā)意義的經(jīng)驗和做法，以期為我市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進程中的土地流轉提供參考借鑒。

一、農(nóng)村土地經(jīng)營權入股的一、二輪試點情況分析

（一）第一輪試點的經(jīng)驗及存在問題

為了解決規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營與現(xiàn)行土地制度間的矛盾探索農(nóng)村土地流轉新的實現(xiàn)形式，為城市化和工業(yè)化建設提供所需土地，并讓農(nóng)民充分實現(xiàn)土地權益，國土資源部在廣東珠江三角洲進行第一輪農(nóng)地入股試點，后來又擴展到四川、山東、福建、浙江等地區(qū)。在其改革的過程中取得了一定的成效，形成了典型的南海模式、蘇州模式、上海模式、成都模式、溫嶺模式等，但同時也遇到諸多問題。

第一輪試點的實質(zhì)是通過股份制的經(jīng)濟組織形式，將細碎化的土地再次集中到公司或合作社手中形成規(guī)?；?jīng)營。它彌補了現(xiàn)行家庭承包責任制的缺陷和不足，釋放了土地活力，取得了很大的社會和經(jīng)濟效益，符合生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律。其經(jīng)驗主要有：一是這些地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度較高，二、三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達，農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口大量轉移，具備農(nóng)地入股的有利的外部條件。二是將農(nóng)村合作經(jīng)濟與市場經(jīng)濟有機接軌來盤活土地資源，推進土地的集約化開發(fā)，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級與轉型。三是地方政府沒有對市場進行直接的干預，只是進行監(jiān)督和規(guī)范，使得土地資本收益能集中在集體內(nèi)部，農(nóng)民能分享到土地流轉的收益。四是建立農(nóng)村集體資產(chǎn)交易服務平臺保障集體土地流轉交易的公正與透明。

同時由于政策、法律、意識等方面的因素，第一輪試點工作依然面臨諸多問題：一是無法可依，農(nóng)地入股的改革目標定位不明確，農(nóng)民沒有明確的法人地位，農(nóng)民的權益得不到保障。二是沒有完善的制度與之配套，導致發(fā)展過程不暢。如農(nóng)地確權登記、農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的建立、農(nóng)村社會保障制度等，任何一項工作的滯后都會導致農(nóng)地入股流轉的進程和成效。三是農(nóng)地入股試點的推廣受制于經(jīng)濟條件和農(nóng)民意識的約束。農(nóng)地入股的實踐和推廣在一定程度上受到經(jīng)濟條件和農(nóng)民意識的約束，最早的試點是從工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度較高逐步推廣到山東、浙江、上海、江蘇等地，進行農(nóng)地入股改革的農(nóng)村具有一定的經(jīng)濟實力，但是在落后偏遠的地區(qū)則存在改革的盲點，不利于在全國各地廣泛推廣和發(fā)展。同時農(nóng)民認知意識也是一個重要的制約因素。農(nóng)民的風險意識、管理意識、監(jiān)督意識等都容易造成農(nóng)地入股的壓力和高風險。

（二）第二輪試點的經(jīng)驗做法及存在問題

繼第一輪農(nóng)地入股試點后，2015年初，農(nóng)業(yè)部決定在江蘇省武進區(qū)和山東省青州市等7個地區(qū)開展土地經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點。經(jīng)過兩年時間，多個試點地區(qū)就土地經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的龍頭企業(yè)及合作社，形成股份組織的運行機制，以及政策制度設計等進行了深入探索，形成了入股主體的聯(lián)結機制，建立了股份組織的運行機制，取得了良好的階段性成果。

主要做法：一是探索多種入股模式。農(nóng)民直接入股公司。這種主體聯(lián)結機制中，農(nóng)民主要負責出土地，公司主要負責出資金，雙方以農(nóng)業(yè)項目作為合作入股的對象，按照約定的股份比例分享銷售收入或利潤。二是摸索風險防范辦法。重點推廣“保底收益+股份分紅”的利益分配機制；加大保險力度，發(fā)揮政策性農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障作用；通過財政設立風險保障金，降低經(jīng)營不善時農(nóng)民面臨的風險。三是制定配套政策措施。加快農(nóng)村承包地確權登記頒證；研究制定土地經(jīng)營權入股的相關管理辦法和示范合同；安排資金對入股的公司、合作社給予支持，組織專家為參與試點的地區(qū)做好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。四是帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧。一些貧困地區(qū)引導農(nóng)民把土地經(jīng)營權入股到公司、合作社，結合扶貧資金發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，在公司、合作社產(chǎn)生良好效益前先給予農(nóng)民“保底收益”，在產(chǎn)生效益后實行“按股分紅”。

存在問題：農(nóng)地入股在這一輪試點中同樣暴露出很多需要注意的問題，一是宣傳不到位，對政策理解不透徹。二是認識不到位，意見不統(tǒng)一。三是人才缺乏。具備市場頭腦與經(jīng)營素質(zhì)的農(nóng)民管理者數(shù)量有限。四是體制機制仍未健全。如風險防范機制、入股保險、風險保障金等救濟機制等都需盡快設立。五是好多相關法律規(guī)定還是空白。如土地經(jīng)營權的轉讓、抵押和公司股份的流轉、繼承等問題存在空白；當企業(yè)破產(chǎn)清算時，土地經(jīng)營權由于難于變現(xiàn)而難以真正承擔出資責任。

二、對農(nóng)地入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的理性思考

土地經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營探索創(chuàng)新了土地經(jīng)營權流轉方式，豐富了農(nóng)村土地“三權分置”的具體實現(xiàn)形式；促進了土地連片經(jīng)營，方便統(tǒng)一耕作，有利于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；開拓了農(nóng)民增收新渠道，讓農(nóng)民分享農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈利潤，幫助農(nóng)民更好地轉移就業(yè)。但是農(nóng)村土地經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，遠比單純的土地經(jīng)營權流轉復雜。實踐中，確實存在難以逃避的法律風險，產(chǎn)生難以控制的社會保障問題。入股模式的好壞和收益分配方式是否合理直接關系到農(nóng)民收益的高低，同時也決定了農(nóng)民能否對股份公司或者合作社進行有效的監(jiān)督或運營管理。而且由于一直缺乏一套農(nóng)村土地經(jīng)營權入股的具體模式和土地收益的分配方式，這一制度的廣泛應用受到了很大的限制?？傊r(nóng)地入股有利有弊。

隆陽區(qū)位于云南省西部，是保山市府所在地。全區(qū)國土面積5011平方公里，下轄5鎮(zhèn)、10鄉(xiāng)、6個街道，314個村委會（社區(qū)），2016年末常住人口96.97萬人，山區(qū)、半山區(qū)占92.6%。多年來，以“三農(nóng)”為重點的發(fā)展帶來了“滇西糧倉”的美譽，并連續(xù)9年榮獲“全國產(chǎn)糧大縣”“生豬調(diào)出大縣”稱號。但人口基數(shù)大、發(fā)展水平低，經(jīng)濟社會發(fā)展、城市形象滯后于其他州市政府所在地，隆陽區(qū)仍然是一個典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)貧困區(qū)。

近年來，城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化表現(xiàn)出對土地的強大需求欲望，農(nóng)地入股作為一種土地流轉方式也在進行嘗試和實踐。但是由于受經(jīng)濟發(fā)展狀況、國家政策法規(guī)和當?shù)氐馁Y源稟賦差異等各種因素所限，農(nóng)地入股的情況并不普遍，經(jīng)濟和社會效益并不明顯。所以綜合以上分析及我市的實際，盡管盤活土地經(jīng)營權，讓其釋放更大的價值，給農(nóng)民帶來更多收益一直是政府努力的方向，但對于農(nóng)地入股模式既要積極創(chuàng)造條件也要謹慎行之。提出幾點建議以供參考：

（一）堅持原則、尊重農(nóng)民意愿、尊重市場規(guī)律，合理協(xié)調(diào)政府和市場之間的關系，充分發(fā)揮市場的資源配置功能和政府的監(jiān)督指導作用。一是政府要改變角色定位，轉變職能，充分認識土地流轉是土地所有者實現(xiàn)土地資本收益的渠道，是土地使用權的交易，屬市場主體之間的市場行為，政府只能規(guī)范和監(jiān)管，不能直接干預。但市場也有失靈的時候，政府要出臺相應的政策措施加強監(jiān)督和規(guī)范。如制定規(guī)范、公平、合理的入股合同文本，以利于入股雙方借鑒，節(jié)約流轉成本，縮短消耗時間。二是改變觀念，遵從自愿、公平、有償、平等協(xié)商的入股原則，嚴懲強制入股現(xiàn)象。三是建立入股土地信息交流平臺，服務市場主體投資決策，更好地履行監(jiān)管職責。四是法律維權服務跟進，解決村民在入股、分紅、破產(chǎn)中的法律維權問題。五是充分尊重農(nóng)民入股意愿。農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營權的權利主體， 應該享有選擇的決定權。政府不能出于對政績的渴求而過分地運用行政干預。

（二）在國家與之配套的法律法規(guī)尚不完善的背景下，地方政府

要因地制宜的制定相應的政策措施，以確保農(nóng)地入股模式的健康發(fā)展。一是對農(nóng)地入股的適合條件要作出明確規(guī)定，既要考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要也是兼顧企業(yè)和農(nóng)戶雙方的意愿。二是要對收益分配模式進行明確規(guī)定，可操作性要強。目前 “保底收益+股份分紅”是保障入股農(nóng)戶獲得穩(wěn)定收益的重要保證。三是加強土地作價評估機制體制建設。可由政府機構承擔也可成立專業(yè)機構。四是制定土地入股經(jīng)營失敗后財產(chǎn)清算的具體措施，以防范農(nóng)地入股帶來的社會風險，保證農(nóng)村社會的穩(wěn)定。五是加強入股土地登記造冊工作，實時跟蹤入股土地的現(xiàn)狀。六是制定可供操作的懲戒機制，防范和遏制企業(yè)隨意改變土地用途，保證土地的農(nóng)業(yè)用途。七是建立嚴格明確的土地市場監(jiān)管體制，加強對政府相關部門和集體組織管理者的監(jiān)督。八是加強產(chǎn)業(yè)扶持措施，出品牌，強產(chǎn)業(yè)，以保證農(nóng)地入股的持久發(fā)展。

（ 三） 頂層設計和自我完善相結合，作好知識和人才的充足準備。農(nóng)地入股是一個復雜的系統(tǒng)工程，知識含量高，技術要求強，涉及到政治、經(jīng)濟、法律、管理、金融、社會等的方方面面。從政府層面講，需要組織專業(yè)的人才對其進行深入研究，從頂層設計上對其入股模式，權益分配、風險防空等進行探索創(chuàng)新，制定適宜的有具體操作模式的政策法規(guī)，并加大宣傳力度，正確引導農(nóng)戶入股。從農(nóng)戶方面來講，要強化農(nóng)地入股的認知意識，加強知識學習和技能培訓，自我完善，真正做農(nóng)地入股的掌舵者。

參考文獻：

[1]張紅宇.三權分離、多元經(jīng)營與制度創(chuàng)新——我國農(nóng)地制度創(chuàng)新的一個基本框架與現(xiàn)實關注[J].南方農(nóng)業(yè)，2014（2）：6 - 13.

[2]張旭鵬、盧新海、韓璟.農(nóng)地“三權分置”改革的制度背景、政策解讀、理論爭鳴與體系構建：一個文獻評述[J].中國土地科學，2017（8）：5-6.

[3]高海.論農(nóng)用地“三權分置”中經(jīng)營權的法律性質(zhì)[J].法學家，2016（4）：42.

[4]許占波.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權入股研究[D].內(nèi)蒙古大學，2015.

[5]管敏文，蔡裕亮.溫嶺市社區(qū)土地股份合作制的實踐與思考[J ].農(nóng)村經(jīng)營管理，2003 （11）.

作者簡介：

李熙春（1974-），女，云南騰沖人，保山市委黨校，副教授。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

基金項目：本文系市社科聯(lián)課題《隆陽區(qū)城市化進程中土地流轉問題研究》的階段性成果.