全面小康社會防返貧長效機(jī)制研究

王文樂

摘 要：全面小康社會是一個(gè)絕對貧困現(xiàn)象基本消除、收入分配相對公平的社會，但我國目前的精準(zhǔn)扶貧的脫貧基礎(chǔ)并不牢靠，具有較大的返貧強(qiáng)度。因此，構(gòu)建一個(gè)全方位的全面小康社會防返貧機(jī)制，使其成為全面小康社會公平與幸福體系的一部分，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)健詞：全面小康社會；防返貧；長效機(jī)制

2020年我國將實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)。圍繞這個(gè)目標(biāo)，我國經(jīng)濟(jì)、社會以及人民生活層面將實(shí)現(xiàn)新的飛躍。其中，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府行為帶動的扶貧攻堅(jiān)，是實(shí)現(xiàn)小康社會目標(biāo)過程中最艱巨的任務(wù)。意味著全面建成小康社會后的相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)的脫貧基礎(chǔ)并不牢靠，小康社會的完整性仍將接受挑戰(zhàn)。因此，全面建成小康社會后防返貧機(jī)制的建立具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 我國小康社會的歷史背景和標(biāo)準(zhǔn)解讀

從人民生活層面來看，中國特色小康社會基本是以消除或基本消除絕對貧困人口為基礎(chǔ)，是一種既確保平均生活質(zhì)量也確保絕對生活水平達(dá)到基本要求的理想型社會。因此，絕對貧困人口依然存在的欠公平社會不是理想型的小康社會。

中國特色小康社會的兩大核心指標(biāo)。一是增強(qiáng)發(fā)展協(xié)調(diào)性，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。二是加快發(fā)展社會事業(yè)，全面改善人民生活?，F(xiàn)代國民教育體系更加完善，終身教育體系基本形成，全民受教育程度和創(chuàng)新人才培養(yǎng)水平明顯提高。社會就業(yè)更加充分。覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障。合理有序的收入分配格局基本形成，中等收入者占多數(shù)，絕對貧困現(xiàn)象基本消除。人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。社會管理體系更加健全。

中國特色的全面小康社會內(nèi)涵，可以概括為“九個(gè)社會”和“一條道路”。具體來說，小康社會的本質(zhì)是共同發(fā)展社會和共同富裕社會，此外還是全民學(xué)習(xí)型社會、全民健康社會和全民健身型社會、安居樂業(yè)型安康社會、生態(tài)文明型社會、開放創(chuàng)新型社會和知識型社會、社會主義民主社會和法治社會、中華文化文明道德社會。“一條道路”則是指走和平發(fā)展道路，維護(hù)世界和平，建設(shè)和諧世界。全國2020年全面建成小康社會這一核心總目標(biāo)具有深刻內(nèi)涵，就是建設(shè)更大范圍、更高水平、更高質(zhì)量、更加公平的小康社會。

可見，全面建設(shè)小康社會不僅是我國的經(jīng)濟(jì)社會生活的重大戰(zhàn)術(shù)性部署，更是一個(gè)時(shí)間跨度長達(dá)數(shù)十年的戰(zhàn)略性部署。其中，從我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)來看，鄉(xiāng)村振興和精準(zhǔn)脫貧是小康社會目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本和主要著力點(diǎn)，而居民消費(fèi)率的穩(wěn)步提高、全面收教育程度的明顯提高以及中等收入者占多數(shù)、絕對貧困現(xiàn)象基本消除，作為中短期目標(biāo)規(guī)劃，是全面建成小康社會的現(xiàn)實(shí)要求，也是實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，并乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和強(qiáng)大保證?？梢哉f，沒有全面長久脫貧以及低收入者的收入提升，小康社會的建設(shè)與建成就如空中樓閣。

2 構(gòu)建小康社會防返貧長效機(jī)制的必要性

小康社會建成之前，精準(zhǔn)扶貧和脫貧攻堅(jiān)重在現(xiàn)實(shí)貧困的消除。小康社會建成后，指標(biāo)上的貧困已經(jīng)消除，為確保全面建成小康社會的長久穩(wěn)定性，防返貧就成為脫貧之后的戰(zhàn)略任務(wù)。脫貧與防返貧之間既是政策著力點(diǎn)轉(zhuǎn)移的過程，也是一個(gè)自然邏輯的過程。

⑴我國目前精準(zhǔn)扶貧具有不穩(wěn)定性，返貧強(qiáng)度較高。我國目前的精準(zhǔn)扶貧政策是一個(gè)特定歷史時(shí)期制定的特殊政策，其主要側(cè)重點(diǎn)可能不在于消除貧困本身，而在于確保小康社會的全面建成。為此，扶貧成為時(shí)間節(jié)點(diǎn)上的特定環(huán)節(jié)，帶有較大的人為推動性和非科學(xué)性，實(shí)質(zhì)脫貧必然一定程度上讓位于“指標(biāo)脫貧”。按照發(fā)達(dá)國家的扶貧經(jīng)驗(yàn)和理論架構(gòu)，教育扶貧是使貧困最終消失的唯一有效的內(nèi)在途徑，但教育扶貧是一個(gè)長期的過程，無法一蹴而就。美國自上世紀(jì)60年代中期開始的反貧困戰(zhàn)略，歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)后仍沒有實(shí)現(xiàn)最終消滅貧困。我國貧困尤其是城市貧困的形勢比美國復(fù)雜得多，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的反哺機(jī)制相比發(fā)達(dá)國家要脆弱，因此扶貧的效果和持續(xù)性面臨很大程度的考驗(yàn)。在教育扶貧遭遇弱化的情形下，以政策推動的任務(wù)式扶貧不可能帶來堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，小康社會建成后，原有絕對貧困人口脫貧后的自然返貧恐怕無法避免。

⑵由于貧困標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)特征，即便在高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，相對貧困現(xiàn)象依然是一個(gè)問題。在絕對貧困人口消除之后，相對貧困人口的長期存在將是一個(gè)國家的常態(tài)。從國家管理和社會公平角度看，無論是絕對貧困還是相對貧困的管理與消除，都是國家當(dāng)局沒有時(shí)間節(jié)點(diǎn)的管理義務(wù)，發(fā)展與公平永遠(yuǎn)是一個(gè)國家行政體制的主要的和核心的目標(biāo)。因此，只要是相對社會平均收入水平的偏低收入階層存在，貧困就不會消除，就應(yīng)該有一個(gè)消除貧困的機(jī)制與之相配套。以英國為例，據(jù)英國研究機(jī)構(gòu)朗特里的最新報(bào)告，在2009-2010年度，22%的英國人口生活在貧困之中，如果按照2009年總?cè)丝?100萬來計(jì)算，英國的貧困人口高達(dá)1300多萬。在這部分人中，有略低于一半的人口（全國人口的10%）處于極度貧困之中，收入低于全國中位數(shù)的40%?？梢姡诮鉀Q了絕對貧困人口的收入水平以后，相對貧困問題將成為包括經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家在內(nèi)的所有國家不得不面對的主要問題。我國全面建成小康社會后，只能意味著按我國標(biāo)準(zhǔn)口徑統(tǒng)計(jì)的絕對貧困人口的消除，而未來新標(biāo)準(zhǔn)所框定的相對貧困人口將繼續(xù)存在。目前我國大多數(shù)地區(qū)所實(shí)行的脫貧方案可能僅僅對2020年絕對貧困人口的突擊脫貧有效，少數(shù)地區(qū)探索的脫貧長效機(jī)制也往往只是圍繞短期的脫貧目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)劃。為確保小康社會建成后的穩(wěn)定運(yùn)行，必須設(shè)計(jì)一個(gè)以“動態(tài)收入提升”為特征的小康社會防返貧機(jī)制作為經(jīng)濟(jì)與社會管理的基礎(chǔ)。

⑶小康社會前后防返貧長效機(jī)制不同。小康社會后防返貧機(jī)制具有與小康社會建成前的扶貧機(jī)制具有明顯不同的特點(diǎn)，因此更具有戰(zhàn)略意義。首先是目標(biāo)不一致。扶貧機(jī)制是以短期實(shí)現(xiàn)區(qū)域脫貧為根本目標(biāo)，具有一定的政治任務(wù)性，因此，扶貧的主要舉措在脫貧目標(biāo)達(dá)到后可能就會形成政府主導(dǎo)與脫貧者主導(dǎo)之間的轉(zhuǎn)移。其次是所處的階段不一樣。扶貧機(jī)制處于貧困人口尚大量存在的現(xiàn)實(shí)社會，而防返貧機(jī)制是小康社會建成后的一個(gè)全新階段的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定機(jī)制，是小康社會建成后社會公平的基礎(chǔ)。第三，機(jī)制的戰(zhàn)術(shù)應(yīng)用不一樣。扶貧機(jī)制是以絕對貧困線為目標(biāo)的貧困消除機(jī)制，無論是產(chǎn)業(yè)、教育、疾病或醫(yī)療扶貧都是為了讓貧困人員擺脫絕對貧困，戰(zhàn)術(shù)上容易演化為利用短期措施實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)的突擊式脫貧。防返貧機(jī)制以長期脫貧、動態(tài)脫貧以及脫相對貧困為終極目標(biāo)，戰(zhàn)術(shù)上是底線式的、動態(tài)式的和提升式的，是對小康社會收入底線的永久性保護(hù)。第四，時(shí)效長短不一樣。由于目標(biāo)體系和所處階段不同，扶貧機(jī)制一般是短期的，即便是長效機(jī)制也存在缺陷。而防返貧機(jī)制將長期發(fā)生作用，幾乎是永久性的社會保障機(jī)制的一部分。第五，構(gòu)建的體系不一樣。扶貧機(jī)制是一個(gè)獨(dú)立的扶貧體系，通過產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療等扶貧手段構(gòu)建保證絕對貧困得以消除的措施體系，防返貧機(jī)制實(shí)質(zhì)上是一個(gè)低收入者的收入提升機(jī)制，與小康社會的保障體系進(jìn)行了深層融合，是小康社會穩(wěn)定機(jī)制的重要組成部分。第六，考核體系不一樣。脫貧機(jī)制主要圍繞是否消除絕對貧困設(shè)計(jì)考核目標(biāo)和考核指標(biāo)，防返貧機(jī)制主要圍繞收入分配的社會公平性和幸福指數(shù)高低設(shè)計(jì)考核目標(biāo)和考核指標(biāo)，因此考核過程也迥異。

3 小康社會防返貧長效機(jī)制的體系構(gòu)建

全面建成小康社會后，收入分配體系將會呈現(xiàn)兩個(gè)特征，一是由于扶貧機(jī)制的短期效應(yīng)，提升了脫貧者的返貧強(qiáng)度，因而在小康社會的前數(shù)年將會有部分人口仍然在絕對貧困線附近徘徊，甚至重新返貧，需要有一個(gè)保障機(jī)制來解決傳統(tǒng)的脫貧問題；二是在“真脫貧、脫真貧”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，相對貧困將伴隨經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的始終，需要有一個(gè)收入分配的調(diào)節(jié)機(jī)制來提升最低收入群體的收入水平，確保最低收入不至與社會平均水平過度乖離。因此，小康社會防返貧長效機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)確保上述兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具體來說包括以下七個(gè)部分。

⑴貧困跟蹤機(jī)制。是指根據(jù)社會當(dāng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全社會收入分配狀況，在確定基本貧困線（含絕對貧困線和相對貧困線）的基礎(chǔ)上，對全體公民收入狀況進(jìn)行詳盡的等級造冊，建立動態(tài)數(shù)據(jù)庫，進(jìn)而確定貧困線以下人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)、收入水平，建立貧困人口家庭檔案，并對貧困人口的貧困狀況進(jìn)行分析研究，為脫貧方案的設(shè)定提供依據(jù)。同時(shí)，以貧困人口數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)對當(dāng)?shù)卣墓ぷ鳡顩r進(jìn)行分析評估。貧困跟蹤機(jī)制是小康社會防返貧機(jī)制的基礎(chǔ)子系統(tǒng)，既要對貧困狀況進(jìn)行真實(shí)的數(shù)據(jù)庫管理，也要對行政當(dāng)局的工作狀態(tài)和效率進(jìn)行分析和評價(jià)。因此，貧困跟蹤通過兩個(gè)平行數(shù)據(jù)庫，既解決了“對誰進(jìn)行扶貧”的問題，也解決了“誰來扶貧”的問題。

⑵收入提升機(jī)制。是指根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀粭l件和經(jīng)濟(jì)狀況，對貧困人口制定的旨在提升其收入水平、使其達(dá)到目標(biāo)值的一攬子措施、方案和戰(zhàn)術(shù)運(yùn)用策略。無論對絕對貧困還是相對貧困，收入提升機(jī)制均可發(fā)生作用，且其作用的機(jī)理沒有區(qū)別。因此，收入提升機(jī)制覆蓋了傳統(tǒng)的扶貧機(jī)制并且有了顯著的改進(jìn)。收入提升機(jī)制實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是動態(tài)的，即隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和收入水平的提高，收入提升將會不斷推動所要解決的貧困人口的貧困線的不斷上移。但收入提升機(jī)制的作用過程是靜態(tài)的，即要設(shè)計(jì)一整套收入提升的基本范式來滿足不同特征的貧困人口，利用科學(xué)的和固定的程序?qū)Σ煌繕?biāo)貧困人員進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。收入提升機(jī)制的基本范式應(yīng)包含以下部分，一是當(dāng)?shù)刈匀慌c社會資源評估，二是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r評估，三是政府工作歷史狀態(tài)評估，四是是貧困人口家庭狀況評估，五是收入提升方案設(shè)計(jì)和評估，六是方案實(shí)施過程跟蹤、微調(diào)與評估，七是結(jié)果考核與評估，八是收入提升的長效性評估。其中，長效性評估是收入提升機(jī)制的核心。

⑶教育機(jī)制。教育是脫貧和防返貧的終極手段，西方發(fā)達(dá)國家就是通過全民教育方式最終擺脫了絕對貧困的困擾。教育機(jī)制就是在對貧困人口所在地經(jīng)濟(jì)社會資源進(jìn)行簡單評估和對貧困人員及家庭條件進(jìn)行綜合評估的基礎(chǔ)上，制定的基礎(chǔ)教育和職業(yè)技能教育方案。利用這個(gè)方案，以家庭為單位對家庭成員進(jìn)行勞動技能和技術(shù)專長的培訓(xùn)，使一個(gè)家庭中至少有一名成員能通過自身的一技之長滿足社會對技術(shù)人才的基本要求，或利用自身的技術(shù)特長進(jìn)行創(chuàng)業(yè)創(chuàng)收，最終提升家庭經(jīng)濟(jì)收入。對基礎(chǔ)教育接受程度較低的家庭要同步開展基礎(chǔ)教育，提高家庭成員的綜合文化素質(zhì)。教育機(jī)制是整個(gè)防返貧機(jī)制的核心部分，是我國脫貧和收入提升由被動型轉(zhuǎn)向主動型的關(guān)鍵，也是貧困人口由貧轉(zhuǎn)富、永久實(shí)現(xiàn)階層跨越的唯一途徑。為確保防返貧教育機(jī)制設(shè)計(jì)的科學(xué)性、有效性和可操作性，必須與三大體制相對接，一是與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對人才的需求結(jié)構(gòu)相對接，使扶貧教育能及時(shí)滿足市場需求，二是與我國院校職業(yè)教育體制相結(jié)合，使目標(biāo)人群能盡快接受學(xué)?；蚺嘤?xùn)機(jī)構(gòu)的勞動技能學(xué)習(xí)，三是與貧困群體的個(gè)體差異相對接，根據(jù)目標(biāo)人群的不同特質(zhì)進(jìn)行差異化培訓(xùn)。

⑷融資機(jī)制。農(nóng)民或具有一技之長的貧困居民在創(chuàng)業(yè)過程中必須有長期的金融支持，因此金融扶貧或金融致富是防返貧機(jī)制的基礎(chǔ)。一直以來，我國資金下鄉(xiāng)是一個(gè)歷史性難題，也是長期困擾我國“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。融資機(jī)制要擺脫政策性倒逼，必須建立市場經(jīng)濟(jì)特征的資金轉(zhuǎn)移機(jī)制。一是要繼續(xù)大力發(fā)展民營金融機(jī)構(gòu)尤其是農(nóng)村民營金融機(jī)構(gòu)，發(fā)展以區(qū)塊化市場占領(lǐng)為特征的區(qū)域金融機(jī)構(gòu)，二是大力開拓和發(fā)展農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈金融，通過核心企業(yè)的擔(dān)保式融資來滿足農(nóng)戶和個(gè)體企業(yè)的資金需求，確保金融資金的安全性和盈利性。三是開展金融鏈接，利用大銀行與中介方的對接，來提高銀行資金的安全性和營運(yùn)效率，激活城市資金下鄉(xiāng)的積極性和主動性。

⑸政府低收入群體服務(wù)機(jī)制。政府設(shè)立針對低收入群體的相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為低收入群體培訓(xùn)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和家庭困難問題的解決提供全方位服務(wù)。包括上崗辦證、技術(shù)服務(wù)、證照辦理、工商稅務(wù)登記、產(chǎn)品銷售、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)以及各種社會服務(wù)。

⑹保障機(jī)制。一是法律保障機(jī)制。要大力借鑒外國欠發(fā)達(dá)地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)。為了保證防返貧工作的順利進(jìn)行，必須使用政治、經(jīng)濟(jì)、法律等多種手段。運(yùn)用法律手段是促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的世界通行的做法。如美國從18世紀(jì)80年代至今，形成了以“公共土地政策”為中心的區(qū)域開發(fā)法律制度，通過法律強(qiáng)制手段，不斷推進(jìn)“西進(jìn)運(yùn)動”。我國的扶貧開發(fā)積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)也為扶貧開發(fā)立法工作提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。 二是社保機(jī)制。貧困地區(qū)有不同類型，這就要采取有針對性的社會保障和扶貧措施。比如，我國西北地區(qū)生態(tài)脆弱，一些區(qū)域性飲水條件引起的地方病、流行病要納入醫(yī)療保障，同時(shí)要進(jìn)行環(huán)境干預(yù)，改善水土條件，對異地搬遷移民的則要加大住房等專項(xiàng)保障；對自然災(zāi)害頻發(fā)導(dǎo)致貧困的，社會救濟(jì)需求大，政府救災(zāi)能力和社會救助建設(shè)要放在社會保障的首位；針對農(nóng)村社會教育落后導(dǎo)致的貧困，農(nóng)民社會保障的改善需要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、教育衛(wèi)生，社會保障投入向農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生和義務(wù)教育傾斜。

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