整體性治理理論視角下

摘 要：浙江省“最多跑一次”改革，是浙江省推進(jìn)政府“放管服”改革、提振市場活力、提升群眾滿意度和獲得感的一次成功的探索和實(shí)踐。浙江省“最多跑一次”改革糾正了過去我國政府中心主義的行動邏輯，把人民群眾作為改革過程、改革成效、改革體驗(yàn)的評價(jià)主體，這是改革得以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)、市場得以良好運(yùn)行的重要經(jīng)驗(yàn)之一。改革適應(yīng)了大數(shù)據(jù)時(shí)代的潮流，把“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)廣泛應(yīng)用作為改革的必要條件，進(jìn)而推進(jìn)不同區(qū)域、不同層級和不同部門之間的數(shù)據(jù)融通共享，提升了政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的水平，提高了行政辦事效率，規(guī)范了權(quán)力運(yùn)行，降低了行政體制運(yùn)行成本，形成了整體性政府的改革模式。

關(guān)鍵詞：整體性治理理論“最多跑一次”改革 簡政放權(quán) “互聯(lián)網(wǎng)+”

基金項(xiàng)目：此文是服務(wù)國家特殊需求博士人才培養(yǎng)項(xiàng)目（學(xué)位【2012】40號）建設(shè)成果。

整體性治理理論起源于上世紀(jì)九十年代的英國，由當(dāng)代英國著名的行政學(xué)家佩里·希克斯首次提出，旨在通過互聯(lián)網(wǎng)深入應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，突出市民社會權(quán)力，建立起多元共建、過程共治、成果共享的合作互動治理體制。當(dāng)時(shí)托尼·布萊爾執(zhí)政的英國工黨政府迅速采納了整體性治理理論，作為英國政府改革施政的總綱加以推進(jìn)，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了協(xié)同政府的概念。1999年，英國政府更是提出要實(shí)施整體政府改革十年規(guī)劃，徹底提升治理效能。在整體性治理理論影響下，全球許多國家開始探索更加適宜市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的整體性政府治理新模式。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在新的歷史起點(diǎn)上，以改革者的勇氣和智慧，破難題、開先河。其中，就長期困擾西方資本主義國家的政府與市場、市場與社會、政府與社會三者關(guān)系問題，提出了符合我國社會主義初級階段國情的重要論斷，鮮明準(zhǔn)確地指出了市場應(yīng)該發(fā)揮什么作用、政府應(yīng)該起到什么角色。2016年以來，浙江省創(chuàng)新開始推行“最多跑一次”改革，突出強(qiáng)調(diào)以人民為中心的發(fā)展思想，通過改變區(qū)域、層級和部門不同帶來的利益搶占、責(zé)任多頭的現(xiàn)象，撬動了經(jīng)濟(jì)社會體制的全面變革，提升了政府行政運(yùn)行效率，拉進(jìn)了政府與群眾距離，，形成了整體性政府的改革新模式，改革成效顯著。

“最多跑一次”改革成效顯著的前提在于堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，賦權(quán)于市民社會，倒逼政府真正推進(jìn)簡政放權(quán)。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，是以習(xí)近平總書記為核心的黨中央作出的重大戰(zhàn)略部署，反映了黨中央堅(jiān)定的民本主義思想、鮮明的改革發(fā)展取向、清晰的政治立場。過去，我國長期延續(xù)著政府中心主義的窠臼，過多強(qiáng)調(diào)政府在市場資源配置、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、調(diào)適社會矛盾糾紛的主導(dǎo)性角色，大包大攬推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定。同時(shí)，過于強(qiáng)調(diào)“投入”指標(biāo)、“過程”指標(biāo)，雖然能夠快速集中調(diào)動政府和社會力量，但在這種“政治動員”下，難以避免和調(diào)處部門之間利益爭奪引起的諸多弊病，這是大型科層制組織的行政邏輯必然。在大型科層制組織中，也一再強(qiáng)調(diào)政府部門要提升服務(wù)質(zhì)量，放權(quán)于社會、讓利于企業(yè)，推動市民社會參與，但是各部門都難以消弭保留甚至擴(kuò)大自身權(quán)力的本能沖動，他們并不愿意真正下放核心權(quán)力，進(jìn)而影響到部門的核心利益。也就是說，過去的簡政放權(quán)，容易出現(xiàn)上有政策、下有對策的局面。當(dāng)公民開始提出意見建議時(shí)，政府部門又容易互相推諉、互相指責(zé)，改革最終落空?！白疃嗯芤淮巍备母飯?jiān)持以人民訴求為導(dǎo)向，以效果實(shí)績?yōu)閷?dǎo)向，以問題矛盾為導(dǎo)向，以辦事體驗(yàn)為導(dǎo)向，把企業(yè)和群眾的直觀感受作為改革的重要評判標(biāo)準(zhǔn)，這就倒逼了政府部門必須協(xié)力化解辦事中出現(xiàn)的各種難題，打破過去“碎片化”、“打補(bǔ)丁式”的管理模式，推進(jìn)整體性政府改革。市民、企業(yè)只需通過一個(gè)辦事窗口，向政府部門提出政務(wù)服務(wù)或行政事項(xiàng)的具體訴求，就能獲得作為一個(gè)整體的“大政府部門”提供的高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)?！按笳块T”的組建，則要通過部門間內(nèi)部的權(quán)力重構(gòu)優(yōu)化、流程再造和信息共享，實(shí)現(xiàn)行政資源的整合，集成提供服務(wù)。

“最多跑一次”改革成效顯著的組織保障在于以省委省政府牽頭的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，更多強(qiáng)調(diào)責(zé)任落地落實(shí)，確保責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，賦權(quán)市民社會是整體性治理理論下整體性政府推進(jìn)改革的重要理念基礎(chǔ)。形成了這一共識是前提，更重要的還在于切實(shí)的貫徹落實(shí)。在大型科層制組織的行政結(jié)構(gòu)下，過于龐大的行政規(guī)模會影響并阻礙著行政組織對服務(wù)對象以及整個(gè)社會反饋的響應(yīng)速度及效率，因此過去的行政組織普遍存在著無視群眾滿意與否、無視結(jié)果辦成與否的單向性管理，這種管理必然導(dǎo)致了政府低效、服務(wù)僵化、保守主義等各種問題。實(shí)際上，黨的十六大已明確提出要打造“服務(wù)型政府”，并成為主導(dǎo)中國政府改革的關(guān)鍵目標(biāo)加以推進(jìn)。但是與之不相適應(yīng)的行政管理模式，影響了“服務(wù)型政府”的整體推進(jìn)。為了解決這一問題，以習(xí)近平同志為核心的黨中央審時(shí)度勢地作出了讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的重大決策，為長期以來政府、市場責(zé)任邊界劃定不清晰給出了終極答案。如何更好發(fā)揮政府作用，需要明確政府部門的職責(zé)權(quán)限，該管的要管到位，不該管的要放權(quán)到位，同時(shí)完善問責(zé)機(jī)制，進(jìn)行責(zé)任追究。浙江省在推進(jìn)“最多跑一次”改革中，成立了由省委書記和省長牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了全省各級各部門主要領(lǐng)導(dǎo)同志的責(zé)任，建立了剛性的縱向問責(zé)機(jī)制，即由省部門問責(zé)市部門，由市級機(jī)關(guān)約束區(qū)級機(jī)關(guān)，層層壓實(shí)責(zé)任，層層推動落實(shí)，確保各區(qū)域、各層級、各部門的政府部門都能真正重視、真正參與、真正推進(jìn)“最多跑一次”改革的各項(xiàng)任務(wù)。

“最多跑一次”改革成效顯著的技術(shù)支持在于創(chuàng)新服務(wù)工具，大力深化“互聯(lián)網(wǎng)+”在政

務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要以推行電子政務(wù)、建設(shè)智慧城市等為抓手，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，推動技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，打通信息壁壘，讓百姓少跑腿、數(shù)據(jù)多跑路。整體性治理理論也強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在推進(jìn)政府行政管理中的重要作用。浙江省“最多跑一次”改革要求全省各級各部門懂得互聯(lián)網(wǎng)，善用互聯(lián)網(wǎng)，以電子政務(wù)形式實(shí)現(xiàn)政府一體式服務(wù)，減少并讓渡一些部門不必要的行政職能和權(quán)力，重組優(yōu)化各部門之間的辦事流程，讓群眾不在部門之間來回周旋、反復(fù)折騰。為破解改革中不同政府部門對于同一行政事項(xiàng)的要求、流程和規(guī)則不統(tǒng)一的難題，避免走向改革短期化、形式化，浙江省在“最多跑一次”改革中，大力借助“互聯(lián)網(wǎng)+”新技術(shù)，健全完善統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，進(jìn)一步規(guī)范和清晰行政事項(xiàng)辦理程序、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限等各項(xiàng)規(guī)定，并把行政事項(xiàng)每個(gè)辦理流程全部記錄在政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)中，做到權(quán)力留痕，有效杜絕因個(gè)人原因造成的隨意性服務(wù)和權(quán)力尋租等現(xiàn)象的發(fā)生，促使辦事人員牢固樹立程序公正與實(shí)體公正并重的理念，行政行為更加規(guī)范。大力推進(jìn)簡政放權(quán)，促進(jìn)政府“放管服”改革的實(shí)質(zhì)就是要推進(jìn)不同區(qū)域、層級和部門間的權(quán)力資源優(yōu)化配置。在沒有統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)制衡下，改革容易受到部門利益局限，陷入舉步維艱的境地。比如說在改革一段時(shí)間后，一些地方政府往往會悄然聲息重新收回已經(jīng)下放的權(quán)力或者對已經(jīng)下放的權(quán)力進(jìn)行新的干涉，導(dǎo)致改革進(jìn)程受阻。浙江省依托“互聯(lián)網(wǎng)+”建立新的統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，標(biāo)準(zhǔn)化程度更高，權(quán)力運(yùn)行更加透明，權(quán)力下放更加徹底，有助于鞏固整體改革效果。

“最多跑一次”改革通過明確人民主體地位，規(guī)范政府流程，釋放市場活力，強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用，提高了信息之間傳遞的速率，提升了群眾的獲得感、滿意度，為全國各地推行行政審批事項(xiàng)改革提供了非常好的借鑒。

注釋

1.黃滔，整體性治理理論與相關(guān)理論的比較研究，福建論壇（人文社會科學(xué)版），2014年第1期。

2.張占斌，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，北京日報(bào)，2017年07月17日。

3.魏姝，中國政府組織是干部制還是科層制，南京社會科學(xué)，2018年第2期。

4.習(xí)近平：實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略加快建設(shè)數(shù)字中國http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-12/09/c_1122084706.htm，最后訪問2018年5月10日

作者簡介

謝勇，男，江西景德鎮(zhèn)人，貴州民族大學(xué)在讀博士研究生。