于學(xué)軍： 國(guó)有銀行都應(yīng)是完全的市場(chǎng)主體

龔奕潔

國(guó)有金融機(jī)構(gòu)公司治理下一步應(yīng)該完善的方向是：從資本追求利益的本質(zhì)出發(fā)，盡可能發(fā)揮資本的作用，從市場(chǎng)化的角度提高公司治理的水平

“可選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)對(duì)大型國(guó)有銀行進(jìn)一步實(shí)行股份化改造，改為一般性股份制商業(yè)銀行，總體上推動(dòng)銀行業(yè)向市場(chǎng)化方面發(fā)展。”日前，國(guó)有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)主席于學(xué)軍就如何提升國(guó)有金融機(jī)構(gòu)公司治理，接受了《財(cái)經(jīng)》記者的專訪。

他表示，政府對(duì)國(guó)有銀行的“控股”地位，不是越大越好，也不是越多越好，而應(yīng)當(dāng)適度。“一般情況下，我認(rèn)為應(yīng)占市場(chǎng)的25%以下為宜?！?/p>

6月30日，中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出建立健全國(guó)有金融資本管理的“四梁八柱”，優(yōu)化國(guó)有金融資本戰(zhàn)略布局，理順國(guó)有金融資本管理體制，增強(qiáng)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)活力與控制力，促進(jìn)國(guó)有金融資本保值增值，更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革三大基本任務(wù)。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出優(yōu)化國(guó)有金融資本配置，有進(jìn)有退、有所為有所不為，但強(qiáng)調(diào)在金融領(lǐng)域保持“必要的控制力”。那么，國(guó)有金融資本的持股邊界應(yīng)該如何界定？財(cái)政部門(mén)作為國(guó)有金融機(jī)構(gòu)出資人的監(jiān)管，與金融監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管方向與監(jiān)管意義的主要區(qū)別是什么？如何通過(guò)公司治理，來(lái)約束擁有強(qiáng)大政府背書(shū)的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模擴(kuò)張沖動(dòng)和特殊利益訴求？對(duì)于上述問(wèn)題，于學(xué)軍一一作答，并提出了明確的建議。

年近60歲的于學(xué)軍于2014年4月就任國(guó)有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)主席，此前，他曾在中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)任職多年，有著深厚的宏觀經(jīng)濟(jì)和金融理論與實(shí)踐功底。

他毫不諱言地指出，當(dāng)前國(guó)有銀行的“三長(zhǎng)”（董事長(zhǎng)、行長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)）及所有班子成員均由政府統(tǒng)一任命，所有人的利益導(dǎo)向或驅(qū)動(dòng)力均來(lái)自政府，這容易產(chǎn)生股東利益訴求同質(zhì)化、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)行政化、人事關(guān)系復(fù)雜化三個(gè)問(wèn)題。

就此，于學(xué)軍認(rèn)為，在內(nèi)部治理上，應(yīng)從資本追求利益的本質(zhì)出發(fā)，盡可能發(fā)揮資本的作用，進(jìn)一步從市場(chǎng)化的角度提高公司治理的水平。

在外部治理上，則應(yīng)堅(jiān)持四個(gè)努力方向：一、不分類別，支持符合條件的銀行上市，增強(qiáng)市場(chǎng)約束力;第二，選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)對(duì)大型國(guó)有銀行進(jìn)一步實(shí)行股份化改造，改為一般性股份制商業(yè)銀行，總體上推動(dòng)銀行業(yè)向市場(chǎng)化方面發(fā)展;第三，對(duì)管理不善、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力差的重大風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，敢于讓其破產(chǎn)倒閉，自動(dòng)退出市場(chǎng);第四，對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格監(jiān)管。

十多年前，中國(guó)銀行業(yè)瀕臨“技術(shù)性破產(chǎn)”的邊緣。2003年《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》曾明確提出，要使國(guó)有商業(yè)銀行成為“資本充足、內(nèi)控嚴(yán)密、運(yùn)營(yíng)安全、服務(wù)和效益良好的現(xiàn)代金融企業(yè)”。在經(jīng)歷了財(cái)務(wù)重組、股份制改造、登陸資本市場(chǎng)等一系列改革后，國(guó)有商業(yè)銀行逐步建立起完善的法人治理結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)格局，并在國(guó)際金融危機(jī)后一躍成為國(guó)際金融業(yè)翹楚。如今，“健全公司治理”仍是銀行業(yè)機(jī)構(gòu)“深化金融改革”的牛鼻子。

《財(cái)經(jīng)》：如何定義與區(qū)別國(guó)有金融機(jī)構(gòu)？

于學(xué)軍：在中國(guó)的金融資產(chǎn)總額中，銀行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)占比90%以上。這里所談的金融機(jī)構(gòu)，主要以銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)為樣本;保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)有所區(qū)別，但大的環(huán)境和內(nèi)部治理大同小異。

根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，我把銀行業(yè)機(jī)構(gòu)大致分為三種類型。第一類是中央國(guó)有銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，包括工、農(nóng)、中、建、交+國(guó)開(kāi)行、進(jìn)出口行、農(nóng)發(fā)行+郵儲(chǔ)，共計(jì)9家，合計(jì)資產(chǎn)總額占中國(guó)全部銀行業(yè)的一半以上，其中貸款的占比甚至更高。第二類是主要由地方政府主導(dǎo)管理的股份制銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等，這里包括12家股份制銀行中的6家（華夏、浦發(fā)、興業(yè)、浙商、渤海、恒豐）以及大部分城商行和農(nóng)商行。第三類主要由重要企業(yè)籌建主導(dǎo)，包括股份制銀行中的另外6家（招商、中信、民生、光大、廣發(fā)、平安）和少數(shù)城商行，多數(shù)農(nóng)商行、民營(yíng)銀行、村鎮(zhèn)銀行等，但總體來(lái)看沒(méi)有受到各級(jí)政府直接的行政管理。

所以，我們這里重點(diǎn)要談的是前兩類銀行業(yè)機(jī)構(gòu)。其共同特點(diǎn)在于：不管是哪級(jí)政府負(fù)責(zé)管理的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，都有政府直接管控，主要體現(xiàn)為黨委政府的人事任命以及公司治理，還包括國(guó)有資本的保值增值等各項(xiàng)考核。我們把這些各級(jí)政府直接管理控制的銀行，姑且統(tǒng)稱為國(guó)有銀行。

《財(cái)經(jīng)》：《關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出優(yōu)化國(guó)有金融資本配置，有進(jìn)有退、有所為有所不為，但強(qiáng)調(diào)在金融領(lǐng)域保持“必要的控制力”。那么，國(guó)有金融資本的持股邊界應(yīng)該如何界定？

于學(xué)軍：政府對(duì)國(guó)有銀行的“控股”地位，不是越大越好，也不是越多越好，而應(yīng)當(dāng)適度。一般情況下，我認(rèn)為應(yīng)占市場(chǎng)的25%以下為宜。如果占比過(guò)高，容易扭曲市場(chǎng)，破壞市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)原則，帶來(lái)行政化傾向，降低市場(chǎng)配置資源的效率;同時(shí)，政府在控制力上也不是占比越高就越有力，越可發(fā)揮更大的影響。占比過(guò)高，也可能變?yōu)椤八浪惶丁薄?015年6月股市異常波動(dòng)之后，“國(guó)家隊(duì)”大量涌入控制市場(chǎng)，遂形成中國(guó)股票市場(chǎng)的嚴(yán)重扭曲現(xiàn)象，至今無(wú)法擺脫這一尷尬局面。這是在資本市場(chǎng)中的一個(gè)顯例。這也就是“千斤重?fù)?dān)”與“四兩撥千斤”的道理。

《財(cái)經(jīng)》：財(cái)政部門(mén)作為國(guó)有金融機(jī)構(gòu)出資人的監(jiān)管，與金融監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管方向與監(jiān)管意義的主要區(qū)別是什么？

于學(xué)軍：上級(jí)國(guó)有股權(quán)單位對(duì)國(guó)有銀行的考核，指標(biāo)制定要明確、簡(jiǎn)單，不能“眉毛胡子一把抓”，致使導(dǎo)向不明。出資人對(duì)國(guó)有銀行的考核與監(jiān)督，應(yīng)主要反映“股權(quán)”的訴求，重點(diǎn)聚焦于風(fēng)險(xiǎn)控制下的經(jīng)營(yíng)績(jī)效。這與專業(yè)的金融監(jiān)管有明顯區(qū)別，監(jiān)管部門(mén)著重于合規(guī)與風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)制定市場(chǎng)規(guī)則和市場(chǎng)紀(jì)律約束。對(duì)于政策性銀行，除了經(jīng)營(yíng)績(jī)效的考核之外，還應(yīng)關(guān)注其政策性業(yè)務(wù)的開(kāi)展情況，真正體現(xiàn)“政策性”作用。外部監(jiān)管要標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、公開(kāi)透明，要有嚴(yán)格明確的市場(chǎng)紀(jì)律約束，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公開(kāi)公正。

《財(cái)經(jīng)》：保障國(guó)有金融機(jī)構(gòu)持續(xù)健康經(jīng)營(yíng)，從公司治理的角度來(lái)看，應(yīng)如何著手？

于學(xué)軍：無(wú)論是政策性銀行，還是各類國(guó)有商業(yè)銀行，都有一個(gè)政府背景為其背書(shū)的問(wèn)題。這往往容易造成國(guó)有銀行強(qiáng)烈的規(guī)模擴(kuò)張沖動(dòng)。因此，國(guó)有銀行都需要建立一套行之有效的自我激勵(lì)與自我約束機(jī)制。否則，從長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，自然會(huì)產(chǎn)生和積累各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題。這并不以人的意志為轉(zhuǎn)移。

建立健全有效的自我激勵(lì)與自我約束機(jī)制，需要內(nèi)外部結(jié)合，相輔相成。內(nèi)部公司治理結(jié)構(gòu)應(yīng)科學(xué)合理、有效制衡，最基本的要求是：（1）股權(quán)結(jié)構(gòu)合理，最好能夠形成有效制衡的局面;（2）董事會(huì)構(gòu)成合理，調(diào)動(dòng)并保證股權(quán)董事、獨(dú)立董事、執(zhí)行董事等都能夠真正發(fā)揮好各自的作用;（3）監(jiān)事會(huì)應(yīng)最大限度地獨(dú)立開(kāi)展工作，尤其要履行好對(duì)董事會(huì)、高管層的監(jiān)督作用。

《財(cái)經(jīng)》：遵循《公司法》，國(guó)有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)普遍已建立了“三會(huì)一層”的現(xiàn)代公司治理體系，但是在現(xiàn)實(shí)中卻暴露出一些問(wèn)題，比如監(jiān)事會(huì)“無(wú)力監(jiān)管、也不敢監(jiān)管”，該如何解決？

于學(xué)軍：在所有大大小小的國(guó)有銀行中，除了政策性銀行等因發(fā)揮政策性職能作用，屬于不完全的市場(chǎng)主體之外，其他所有的國(guó)有銀行，都應(yīng)當(dāng)是完全的市場(chǎng)主體。研究和設(shè)置國(guó)有銀行的公司治理結(jié)構(gòu)時(shí)，這應(yīng)當(dāng)是最基本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

從我們所接觸的國(guó)有銀行的公司治理現(xiàn)狀來(lái)看，內(nèi)部“三會(huì)一層”的機(jī)構(gòu)設(shè)置比較健全，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也有明確的公司治理指引，“三會(huì)一層”在形式上各司其職，運(yùn)作較為正常。但問(wèn)題是：在“三長(zhǎng)”（董事長(zhǎng)、行長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)）及所有班子成員均由政府統(tǒng)一任命的情況下，所有人的利益導(dǎo)向或驅(qū)動(dòng)力均來(lái)自政府，這容易產(chǎn)生三個(gè)問(wèn)題：一是同質(zhì)化，都是政府背景，不能完全反映不同股東的利益訴求;二是經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)多樣化或多元化，把很多行政性的任務(wù)納入到銀行的經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)中;三是政府背景的人事關(guān)系復(fù)雜，各自利益訴求不完全相同，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)不團(tuán)結(jié)、不和諧等現(xiàn)象。

三個(gè)問(wèn)題的普遍產(chǎn)生，導(dǎo)致公司治理的有效性存疑，通常容易出現(xiàn)：在人才的選拔上，標(biāo)準(zhǔn)和目的不集中，專業(yè)性不夠;董事會(huì)、高管層的職能邊界難以合理厘清，經(jīng)常產(chǎn)生矛盾，有的甚至無(wú)法調(diào)和;監(jiān)事會(huì)作用的發(fā)揮有待進(jìn)一步提高，出現(xiàn)如提問(wèn)所講的“無(wú)力監(jiān)管、也不敢監(jiān)管”等現(xiàn)象。

下一步應(yīng)該完善的方向是：從資本追求利益的本質(zhì)出發(fā)，盡可能發(fā)揮資本的作用，進(jìn)一步從市場(chǎng)化的角度提高公司治理的水平。可考慮更加發(fā)揮中小股東在公司治理中的作用，由其提名一定比重的董監(jiān)事人選，有些甚至可以直接提名監(jiān)事長(zhǎng)人選，以更多反映中小股東的利益訴求，促使股東之間的利益達(dá)到更好平衡。還可考慮適當(dāng)增加獨(dú)立董事的人數(shù)并提高其履職能力，使董事會(huì)結(jié)構(gòu)更加科學(xué)合理。另外，總體來(lái)看，國(guó)有銀行屬于公眾性機(jī)構(gòu)，這樣做也可以提高其公眾形象，在公司治理中增強(qiáng)公信力和影響力。

《財(cái)經(jīng)》：金融監(jiān)管部門(mén)發(fā)揮外部治理的作用，在對(duì)國(guó)有銀行進(jìn)行監(jiān)管實(shí)踐過(guò)程中，會(huì)面臨哪些問(wèn)題？監(jiān)管所堅(jiān)持的原則是什么？

于學(xué)軍：從外部監(jiān)管和市場(chǎng)約束來(lái)看，包括國(guó)有銀行在內(nèi)的所有銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，都會(huì)面對(duì)大致相同的專業(yè)監(jiān)管和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。包括監(jiān)管部門(mén)各項(xiàng)監(jiān)管指標(biāo)的“紅線”、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)約束，上市銀行需要面對(duì)資本市場(chǎng)的紀(jì)律約束。但即使如此，國(guó)有銀行也有政府的資源可以利用，這為其謀求特殊待遇打開(kāi)方便之門(mén)。一是有政府背書(shū)，可提高其信譽(yù)度;二是可以利用政府掌握的大量資源，為其謀取實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益;三是利用政府背景獲得有利談判地位，可與監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行有力的博弈。

針對(duì)這些問(wèn)題，未來(lái)從外部治理來(lái)看，應(yīng)至少堅(jiān)持四個(gè)方向：第一，讓夠條件上市的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，不管它是什么類別的，均支持、鼓勵(lì)其上市，這有利于銀行業(yè)機(jī)構(gòu)提高透明度并納入資本市場(chǎng)監(jiān)管，從而增強(qiáng)市場(chǎng)約束力，有利于擺脫內(nèi)部人控制的頑疾。第二，可選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)對(duì)大型國(guó)有銀行進(jìn)一步實(shí)行股份化改造，改為一般性股份制商業(yè)銀行，這樣可以從總體上推動(dòng)銀行業(yè)向市場(chǎng)化方面發(fā)展。這事看起來(lái)重大、復(fù)雜，相信實(shí)際操作卻并不困難，只要方向、目標(biāo)明確，并假以時(shí)日，隨著國(guó)有資本在股票市場(chǎng)上的不斷減持即可自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。第三，對(duì)那些管理不善、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力差的重大風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，要敢于讓其破產(chǎn)倒閉，自動(dòng)退出市場(chǎng)。存款保險(xiǎn)已建立多年，正好可以一試身手。生生死死是自然界和人類社會(huì)的常態(tài)，并不是說(shuō)有銀行業(yè)機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中退出，就會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，或者金融生態(tài)出現(xiàn)重大問(wèn)題。無(wú)生無(wú)死才是生態(tài)的重大缺陷，也不符合事物發(fā)展的自身邏輯。第四，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格監(jiān)管。對(duì)各類性質(zhì)的被監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不管其股權(quán)背景和性質(zhì)如何，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)一視同仁，力求統(tǒng)一和一致，并且嚴(yán)格和嚴(yán)肅，不能是打折扣或是有過(guò)多彈性。只有如此，才能維護(hù)監(jiān)管的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，才能真正守住監(jiān)管的“底線”。

銀監(jiān)會(huì)成立之初就提出的監(jiān)管“四部曲”仍然有很強(qiáng)的借鑒作用，即要求被監(jiān)管機(jī)構(gòu)在任何情況下，都要做到“真實(shí)分類—提足撥備—做實(shí)利潤(rùn)—資本充足”，這應(yīng)當(dāng)是銀行業(yè)監(jiān)管的核心與主線，希望可以長(zhǎng)期堅(jiān)守。會(huì)計(jì)不可以做假賬，監(jiān)管不可以報(bào)假數(shù)，這是一個(gè)“底線”。如果連這個(gè)最基本、最基礎(chǔ)的要求都做不到，那么我們?cè)诖酥纤龅谋O(jiān)管工作就很可能等同于建立在泥沙之上，終究會(huì)化為泡影。

《財(cái)經(jīng)》：國(guó)有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)外派監(jiān)事會(huì)的意義是什么？

于學(xué)軍：政策性銀行在各自不同的領(lǐng)域發(fā)揮不同的政策性職能作用，其資本金全部來(lái)自國(guó)家即“國(guó)有”，并且信貸資金的來(lái)源也主要依靠國(guó)家信用進(jìn)行發(fā)債籌集。由此決定了政策性銀行的監(jiān)事會(huì)由國(guó)家直接委派進(jìn)駐的制度安排，也稱“外派內(nèi)設(shè)”。這種探索始于2000年，至今已有18年的歷史。從履職情況來(lái)看，最顯著的特征在于其獨(dú)立性和專業(yè)性，即根據(jù)每家政策性銀行在業(yè)務(wù)發(fā)展、內(nèi)部管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、重大風(fēng)險(xiǎn)事件、財(cái)務(wù)監(jiān)督等各個(gè)方面獨(dú)立地開(kāi)展工作，并獨(dú)立地向監(jiān)管部門(mén)等上級(jí)直接報(bào)告工作。外派監(jiān)事會(huì)掛靠在銀保監(jiān)會(huì)，可保持監(jiān)管政策、信息及人員等方面的有力支撐，為監(jiān)事會(huì)履職提供了大量專業(yè)性資源?？傮w來(lái)看，外派監(jiān)事會(huì)制度在實(shí)踐中發(fā)揮了重要的監(jiān)督檢查職責(zé)，也積累了十分有益的經(jīng)驗(yàn)。