分類管理視域下非營利性民辦高校融資問題研究

蘇 月

分類管理視域下非營利性民辦高校融資問題研究

蘇 月

（河北大學(xué)，河北 保定 071002）

我國民辦高等教育飛速發(fā)展的同時，民辦高校在融資方面長期存在著成本分擔(dān)機(jī)制單一、捐資行為有限、信貸融資能力不足等諸多問題。民辦學(xué)校自2017年9月1日起，正式按照非營利性和營利性進(jìn)行分類管理。文章通過分析分類管理實(shí)施后，非營利性民辦高校融資環(huán)境在法人、產(chǎn)權(quán)、政策、公信度等方面的變化，從財政資助、社會捐贈、學(xué)費(fèi)定價、信貸融資四個維度探索非營利性民辦高校融資模式,促進(jìn)民辦高校健康發(fā)展。

分類管理;非營利性;民辦高校;融資

民辦高校作為我國高等教育的重要組成部分得到了飛速發(fā)展，在很大程度上緩解了社會大眾迫切需要接受高等教育的剛性需求。然而，在民辦高校得到發(fā)展的同時，辦學(xué)資金短缺、融資困難的問題始終困擾著他們，制約了民辦高校的進(jìn)一步發(fā)展。2016年11月7日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法〉的決定》,（以下簡稱《民促法》）并于2017年9月1日起正式施行，新修定的《民促法》明確了對民辦學(xué)校按照非營利性和營利性進(jìn)行分類管理，通過產(chǎn)權(quán)明晰、政策扶持等方面的改革，使非營利性民辦高校融資困難的問題得以解決，對促進(jìn)我國民辦高等教育的發(fā)展具有重要意義。

一、分類管理前我國民辦高校融資長期存在的問題

根據(jù)教育部最新統(tǒng)計，截至2016年11月，全國共有普通高等學(xué)校2 596所，在學(xué)總規(guī)模達(dá)3 699萬人。其中民辦高校742所，比上年增加8所，民辦高校占全國總數(shù)的28.5%，民辦高校本、?？圃谛Ｉ?16.2 萬人，同比上年增加19.68萬人，民辦高校在校生在占全國高等學(xué)校在校生總數(shù)的16.7%，民辦高等教育在我國高等教育中發(fā)揮了重要作用。不過，由于民辦高校的辦學(xué)體制、國家政策支持等有別于公辦高校，以及法律上與之相關(guān)的特殊規(guī)定，都造成了其在融資方面遇到了許多困難。據(jù)《2016年中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒》顯示，我國民辦普通高等學(xué)校2015年教育經(jīng)費(fèi)總收入約為925.6億元，僅占全國高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)總收入9 518.2億元的9.72％。高校數(shù)占比28.5%，在校生數(shù)占比16.7%的民辦高校僅擁有占比不足10%的經(jīng)費(fèi)，可見我國民辦高校在融資方面存在的困難。

（一）成本分擔(dān)機(jī)制單一，主要依靠學(xué)雜費(fèi)收入

根據(jù)美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家D.B約翰斯通提出的高等教育成本分擔(dān)理論：無論是在哪種形式的社會、體制和國家中，他們的高等教育成本都必須由政府、家長、學(xué)生、納稅人和高等學(xué)校幾方面的資源來共同分擔(dān)，其中國家需要分擔(dān)的成本所占比重最大，并且成本分擔(dān)機(jī)制應(yīng)堅持公平性、合理性、可持續(xù)性的原則。但目前情況是，我國民辦高等教育的成本分擔(dān)機(jī)制相對比較單一，且分擔(dān)結(jié)構(gòu)不合理，主要是由受教育者及其家庭來承擔(dān)幾乎占比近80%的教育經(jīng)費(fèi)，而其他的經(jīng)費(fèi)來源包括國家財政性教育經(jīng)費(fèi)、舉辦者單位和個人投入、社會捐贈等渠道的投入都十分有限。

近年來，由于公辦高校的發(fā)展，招生規(guī)模的擴(kuò)大，嚴(yán)重擠壓了民辦高校的招生數(shù)量，很多民辦高校難以完成招生計劃。與此同時，根據(jù)我國財政性教育經(jīng)費(fèi)分配情況和政策導(dǎo)向、扶持力度，都可以看出國家的重視程度和教育投入的重點(diǎn)主要集中在公辦高校，民辦高校獲得的國家財政支持微乎其微，并且有相當(dāng)一部分的公辦高校已興建了二級學(xué)院，進(jìn)一步拓展了籌集教育資金的渠道。公辦高校因姓“公”，無論在國家財政支持方面，還是在社會資金分配籌措方面，都給民辦學(xué)校帶來了巨大的壓力。多方籌措資金的困境使得民辦高校從開始發(fā)展至今一直依靠學(xué)雜費(fèi)滾動發(fā)展[1]。

在2013至2015年中學(xué)雜費(fèi)收入均在600億元以上，所占比例均占到了74%以上，而其他的經(jīng)費(fèi)來源包括國家財政性教育經(jīng)費(fèi)、舉辦者單位和個人投入、捐贈、事業(yè)收入（除學(xué)雜費(fèi)外）等所占比例均在11%以下。從這一統(tǒng)計結(jié)果可以看出，我國民辦高校的發(fā)展和建設(shè)主要依靠學(xué)雜費(fèi)的收入，始終在走“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”，主要靠學(xué)費(fèi)收入實(shí)現(xiàn)滾動式發(fā)展的道路。目前民辦高校的教育和發(fā)展對學(xué)雜費(fèi)收入的依存度過高，因此，現(xiàn)有體制下民辦高等教育在短時間內(nèi)很難大幅度改善成本分擔(dān)機(jī)制單一，主要依靠學(xué)雜費(fèi)收入的局面。

（二）捐資行為有限，扶持政策未精準(zhǔn)落地

社會捐贈和政府財政資助作為高校重要的融資渠道，是其經(jīng)費(fèi)來源的有力分擔(dān)。我國社會捐贈事業(yè)仍處于起步階段，社會捐贈的氛圍和制度設(shè)計尚有待完善[2]?！?017年度中國慈善捐助報告》顯示，2016年社會捐贈總額超過1 346億元，2015年總額1 215億元，同比增長10.8%，創(chuàng)近五年來社會捐贈新高，其中教育超過醫(yī)療健康和扶貧成為受捐最多的公益事業(yè)。但受捐的主要是以清華大學(xué)、北京大學(xué)為首的重點(diǎn)公辦院校，民辦高校的獲得捐贈非常少。雖然國家十分重視民辦高校的發(fā)展，陸續(xù)出臺了多項措施鼓勵有條件的地方政府對轄區(qū)內(nèi)民辦高校給予扶持，為其提供合理的財政資助，但在實(shí)際操作中卻阻礙重重，往往會出現(xiàn)民辦高校在申請政府資助的時候，存在不少地方政府以財政壓力大，不具備資助能力或者政策尚在研究為由，對民辦高校的資助請求實(shí)行“冷處理”的現(xiàn)象使得相關(guān)扶持政策雖然已經(jīng)出臺但難以精準(zhǔn)落地，形同虛設(shè)[3]。

（三）貸款質(zhì)押受限，信貸融資能力不足

《中華人民共和國擔(dān)保法》中第九條明確規(guī)定：“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體不得為保證人?！钡谌邨l也指出包括民辦高校在內(nèi)的學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體，在向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款融資的過程中，其所擁有的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施不得作為抵押。長期以來我國民辦高校在向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請貸款融資時，只能進(jìn)行信用貸款，以學(xué)雜費(fèi)的收取權(quán)作為質(zhì)押。由于民辦高校招生規(guī)模直接影響了辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的總量，又不同于公辦高校生源穩(wěn)定、招生規(guī)模有保證，其生源的波動性、學(xué)雜費(fèi)收取的不穩(wěn)定性，使得銀行為民辦高校貸款需要承擔(dān)較大的風(fēng)險，因此民辦高校的信用貸款在我國銀行貸款中很難獲批。

二、分類管理下非營利性民辦高校融資環(huán)境的變化

民辦教育進(jìn)入分類管理時代，政府扶持和政策導(dǎo)向等多方面的改變使非營利性民辦高校融資環(huán)境得以優(yōu)化，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）非營利性民辦高校法人屬性厘清，產(chǎn)權(quán)歸屬明晰

施行嚴(yán)格的分類管理之前，我國的民辦高校一直存在著法人屬性模糊不清的現(xiàn)象，由此衍生了很多問題，束縛了民辦高校的發(fā)展。分類管理之前，民辦高校統(tǒng)一被界定為非企業(yè)單位，但始終未明確他的法人屬性，非企業(yè)單位的法人并不能等同于事業(yè)單位的法人或“公辦學(xué)校”的法人，因此在實(shí)際操作中，相關(guān)行政部分始終把民辦高校按照企業(yè)單位法人對待，使其既無法享受公辦高校享有的稅收、土地劃撥、財政補(bǔ)貼等優(yōu)惠，又要像企業(yè)一樣繳納營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等[4]。這樣就讓很多有意愿參與到民辦高校建設(shè)中投資者和舉辦者的積極性大大降低，挫傷了社會資本進(jìn)入教育領(lǐng)域。分類管理政策的實(shí)施使得非營利性民辦高校法人屬性得以厘清，產(chǎn)權(quán)歸屬也得以明晰?！睹翊俜ā分袑Ψ菭I利性民辦高校的法人財產(chǎn)權(quán)做出清晰界定：

1.明晰非營利性民辦高校法人財產(chǎn)的收益主體

規(guī)定非營利性民辦高校的法人財產(chǎn)收益歸高校法人所享有，舉辦者不得參與學(xué)校辦學(xué)盈余的分配，不得取得辦學(xué)收益，并且更改在原《民促法》中關(guān)于可以獲得合理回報的規(guī)定[4]。

2.限制非營利性民辦學(xué)校法人財產(chǎn)使用

《民促法》規(guī)定非營利性民辦高校法人財產(chǎn)收益包括辦學(xué)積累等必須全部用于辦學(xué)，以此來限制該類民辦高校法人財產(chǎn)的使用途徑。由于非營利性民辦高校在以往的實(shí)際辦學(xué)中可能存在一定的營利行為，所以為了規(guī)避部分高校法人借由經(jīng)營管理活動來謀取私利現(xiàn)象的發(fā)生，修訂稿中明確限制了非營利性民辦高校法人財產(chǎn)的使用。

3.厘清非營利性民辦高校剩余財產(chǎn)歸屬

厘清非營里性民辦高校清償債務(wù)后剩余財產(chǎn)由誰享有，用在何處是學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)明晰的重要方面。最新修訂的《民促法》將原有：“民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”等概念，明確清晰界定為：“投資者與學(xué)校都不再享有對非營利性民辦學(xué)校終止辦學(xué)時剩余法人財產(chǎn)的歸屬權(quán)，非營利性民辦學(xué)校在終止辦學(xué)后的剩余財產(chǎn)將繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué)”。

（二）非營利性民辦高校享受差別化扶持政策

《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》中明確提出，分類管理后對非營利性和營利性民辦高校實(shí)行差別化的扶持政策。非營利性民辦高校將在政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)、基金獎勵、捐資激勵以及土地劃撥、稅費(fèi)減免等方面享受有別于營利性民辦高校，高于分類管理實(shí)施之前的更優(yōu)惠的扶持政策。并且強(qiáng)調(diào)非營利性民辦高校與公辦高校具有同等的法律地位，享有同樣的稅收條件，明確了國家的鼓勵方向。我國目前對民辦高校的財政支持主要由各省決定，有的給予民辦高校專項資金支持，有的則按生均計算。嚴(yán)格進(jìn)行分類管理后，非營利性民辦高校的財政支持將會得到保證，以鼓勵這些學(xué)校更好地為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

（三）非營利性民辦高校更易獲得社會信任

通過表1可以看出，對于非營利性高校來說，嚴(yán)格進(jìn)行分類使他們在稅收、資產(chǎn)歸屬、治理模式取向等方面都發(fā)生了相應(yīng)的改變，因此也使得其注冊身份從民辦非企業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)轭愃剖聵I(yè)單位，從而更容易獲得社會信任，政府的財政支持非營利性高校的招生和發(fā)展更有保證。

表 1 中國非營利性民辦高校分類管理前后比較

三、分類管理背景下非營利性民辦高校融資模式的發(fā)展

分類管理實(shí)施后，非營利性民辦高校法人屬性厘清，產(chǎn)權(quán)歸屬明晰，并且享受差別化扶持政策和獲得了更多的社會信任感，這都為其融資模式的發(fā)展提供了新的機(jī)遇。抓住機(jī)遇，改善非營利性民辦高校融資模式，可以從以下幾個方面入手：

（一）增加對非營利性民辦高校的財政資助和政策扶持

民辦教育分類管理的初衷之一就是增加對非營利性民辦學(xué)校的經(jīng)費(fèi)扶持力度，非營利性民辦高校在分類管理之后在法律上明確了與公辦學(xué)校具有同等地位，在辦學(xué)教育上也具有絕對的公益性，因此政府增加財政資助和政策扶持是毋庸置疑的。政府的財政資助和政策扶持可以通過直接和間接兩種方式進(jìn)行[5]，遵循新修訂的《民促法》中的原則：直接扶持方面，政府可以通過政府補(bǔ)貼、基金獎勵、捐資激勵等措施，或制定類似于“不低于公辦學(xué)校生均撥款或生均公用經(jīng)費(fèi)的30%給予補(bǔ)貼”的對策等，來保證各地對民辦高校的財政扶持資金足額到位，幫助對非營利性民辦學(xué)校解決融資困難的問題。間接扶持方面，政府可以通過讓非營利性民辦高校在用地方面享受與公辦高校相同的土地劃撥政策和在稅收方面享受與公辦高校同等的稅收優(yōu)惠和減免政策。

可以說民辦教育分類管理的實(shí)施，在財政資助和政策扶持上將給非營利性民辦高等教育帶來新的融資環(huán)境，今后國家將會加大各省、自治區(qū)和直轄市扶持非營利性民辦高校的力度，保證國家財政對非營利民辦高校的資金扶持到位。甚至針對部分師資優(yōu)厚、教學(xué)質(zhì)量高、科研水平突出和信譽(yù)較好的非營利性民辦高校，政府可以為其提供專項財政撥款，使其得以優(yōu)先發(fā)展。

（二）鼓勵社會各界對非營利性民辦高校的捐贈

長期以來我國民辦高等教育始終處于社會捐贈事業(yè)的邊緣地帶，但隨著社會捐贈制度的健全和分類管理實(shí)施后民辦高校社會地位的提升，未來我國非營利性民辦高校受到社會捐贈的可能性將大大增加。2017年2月24日，新修訂的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》規(guī)定：“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除；超過年度利潤總額12%的部分，準(zhǔn)予結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計算應(yīng)納稅所得額時扣除?！盵6]由于公益性捐贈在企業(yè)納稅范疇內(nèi)的相應(yīng)扣除，將有力地促進(jìn)企業(yè)投資方對民辦高校的捐贈熱情。

同時由于分類管理的施行，通過自主選擇成為非營利民辦高校的公益性和社會責(zé)任意識增強(qiáng)，其社會各界的信任度也得到相應(yīng)的提高，在加上政府政策上的差異化扶持，使其相對于營利性的民辦高校在社會各界捐贈方面的競爭力大幅度提高。所以非營利性民辦高校應(yīng)充分發(fā)揮自身屬性和社會認(rèn)可度的優(yōu)勢，樹立良好的社會形象，吸引社會各界的捐助。政府對于社會各界對公辦高校和非營利性民辦高校的捐贈也應(yīng)一視同仁，給予相同的鼓勵支持。

（三）賦予非營利性民辦高校監(jiān)督體制下的收費(fèi)定價權(quán)

根據(jù)對我國目前融資環(huán)境和融資模式的分析，在未來的許多年中，學(xué)費(fèi)收入依然將作為我國民辦高校教育經(jīng)費(fèi)的最主要來源。教育是一種依賴人力資本的行業(yè)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人力資本持續(xù)增加，民辦高校的辦學(xué)成本也將不斷提高。最新修訂的《民促法》中規(guī)定民辦高校收取費(fèi)用的項目和標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)辦學(xué)成本、市場需求等因素確定，向社會公示，并接受有關(guān)主管部門的監(jiān)督，非營利性民辦高校學(xué)雜費(fèi)收取的具體準(zhǔn)則由當(dāng)?shù)厝嗣裾贫?。目前部分省市在分類管理?shí)施之后，對非營利性民辦學(xué)校的具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了一定的上限，在不超過上限前提下，非營利性民辦高?？梢宰灾鞫▋r。這一規(guī)定意味著非營利性民辦高校在學(xué)費(fèi)收取方面雖然不具有完全的自主定價權(quán)，但是其收費(fèi)項目和標(biāo)準(zhǔn)不同于以往的單一標(biāo)準(zhǔn)，而是可以充分考慮辦學(xué)成本和市場需求在一定的限度內(nèi)自主定價。

允許非營利性民辦高校在一定限度內(nèi)自由浮動學(xué)費(fèi)不僅會提高民辦高校的發(fā)展質(zhì)量和辦學(xué)水平，而且會促使民辦高校更加關(guān)注教育質(zhì)量和社會需求。因此，賦予非營利性民辦高校監(jiān)督體制下的收費(fèi)定價權(quán)，讓其在政府和社會各界的監(jiān)督下合理的核算辦學(xué)成本、分析市場需求后自主定價是可行之舉，也是解決非營利民辦高校融資問題的重要方式。

（四）吸引舉辦方對非營利性民辦高校的投入

就分類管理而言，非營利性民辦高校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，這就意味著今后我國非營利性民辦高校舉辦者的投入在某種程度上可以視為捐資，當(dāng)舉辦者選擇將學(xué)校定位為非營利性民辦學(xué)校而獲得政府和社會各界更多支持的同時，也意味著他將放棄自身的財產(chǎn)權(quán)，有利的辦學(xué)條件和個人利益之間非此即彼的兩難選擇降低了很大一部分舉辦者的投資熱情，從而減少了非營利性民辦高校舉辦者進(jìn)一步的資金投入。

因此為了吸引更多的社會資金進(jìn)入非營利性民辦高等教育領(lǐng)域，同時讓已有的非營利性民辦高校舉辦者有熱情繼續(xù)加大投入，就必須要完善在捐資辦學(xué)過程中對舉辦者個人財產(chǎn)權(quán)利的保障，完善捐贈型法人與出資者之間的財產(chǎn)歸屬關(guān)系從而推進(jìn)分類管理的施行?！睹翊俜ā分幸皇敲鞔_了非營利性民辦高校捐資辦學(xué)的發(fā)展導(dǎo)向，并承諾在高校辦學(xué)終止時將會給予舉辦者合理的補(bǔ)償或獎勵；二是提出民辦高校的舉辦者可以根據(jù)章程的規(guī)定，擔(dān)任董事長或校長等職務(wù)，并參與學(xué)校管理。以上兩點(diǎn)都可以很好保障非營利性民辦高校舉辦者的合法權(quán)益，從而激發(fā)其辦學(xué)積極性和注資熱情。

再者，政府和非營利性民辦高校也可以提出相關(guān)政策或者制度來吸引舉辦者對非營利性民辦高校的投資熱情，培養(yǎng)我國的教育慈善家，例如在舉辦者退休后可以享受同級別公辦高校領(lǐng)導(dǎo)待遇，或者高?？梢杂门e辦者的名字命名學(xué)校及建筑物，或樹立永久性的紀(jì)念物等，以此來肯定舉辦者為教育事業(yè)發(fā)展所做的貢獻(xiàn)和其巨大的社會價值。

（五）增加銀行貸款融資模式的可行性

前面分析了在分類管理之前，民辦高校在信貸融資方面風(fēng)險較多，能力不高。在分類管理實(shí)施之后，非營利性民辦高校由于其在稅收政策、財產(chǎn)歸屬、治理模式、辦學(xué)取向等方面都發(fā)生了相應(yīng)的改變，其注冊身份也從民辦非企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)轭愃剖聵I(yè)單位，都將使其獲得更多的社會信任，社會偏見逐漸淡化，同時政府在招生政策方面的也會發(fā)生一定的傾斜?？忌鷮罂挤菭I利性民辦高校的想法也會逐漸發(fā)生改變，生源不穩(wěn)定的問題有望逐步得到解決。穩(wěn)定的生源、較為自主的學(xué)費(fèi)定價權(quán)，再加上政府的財政支持，都使得非營利性民辦高校的招生和發(fā)展更加穩(wěn)定，從而能增加其從銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得貸款的可行性。

[1]遲永慧.我國高等學(xué)校投融資改革研究[D].北京：對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2016.

[2]王玉麗.我國民辦高校融資模式研究[D].廣州：華僑大學(xué)，2016.

[3]申政清，王一濤，董圣足.非營利性民辦高校的經(jīng)費(fèi)如何籌措——基于美國非營利性私立高校的比較[J].現(xiàn)代教育管理，2018（01）.

[4]熊子瑞.分類管理中非營利性民辦學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)困境與對策——基于《民辦教育促進(jìn)法》的修訂[J].兵團(tuán)教育學(xué)院學(xué)報，2017（01）.

[5]周海濤.有序推進(jìn)民辦學(xué)校分類管理改革[J].教育經(jīng)濟(jì)評論，2016（02）.

[6]全國人大常委會關(guān)于修改《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》的決定[N].人民日報，2017-02-25.

Research of the Financing of Non-profit Private Higher Education under the Classified Management

SU Yue

（Hebei University, Baoding, Hebei 071002, China）

With the rapid development of private higher education in our country, there are many problems in the financing of private colleges and universities, such as the cost-sharing mechanism in a single, limited investment behavior, the lack of credit financing ability and so on. Private schools have been classified according to non-profit and for-profit for management since September 1, 2017. This paper will analyze the changes of some aspects, including legal persons, property rights, policies and public confidence, in the financial environment of non-profit private colleges and universities after the implementation of classified management. And it will try to explore the financing mode of non-profit private colleges and universities from the four dimensions of financial support, social donation, Tuition Pricing and credit financing to promote the healthy development of private colleges and universities.

classified management; non-profit; private colleges and universities; financing

2018—07—14

蘇月（1993—），女，河北保定人，河北大學(xué)2017級在讀研究生。

G648.7

A

1008—6129（2018）04—0085—006