耕地占補平衡如何破解“資源緊約束”？

文 ｜ 趙昊 呂蕾

耕地占補平衡一直是督察機構督察的重點。圍繞耕地保護職責定位，督察機構將地方政府耕地占補平衡義務落實情況作為重要內容，運用例行督察和專項督察等手段，以發(fā)現(xiàn)問題為導向，以解決問題為目的，切實督促地方嚴格執(zhí)行耕地保護制度，落實好耕地占補平衡義務。2012年，督察機構曾專門就耕地占補平衡落實情況開展了專項督察。

從近年來的督察情況看，一方面要面對耕地面積持續(xù)減少，另一方面要處理好保護資源和保障發(fā)展的關系，種種因素制約，占補平衡之路可謂舉步維艱，面臨的困難和存在的問題日益增多。

補充耕地比占用的耕地質量低，數(shù)量平衡，但糧食產(chǎn)能卻嚴重縮水。南京督察局在江西省督察調研發(fā)現(xiàn)，建設占用的耕地大多交通便利，灌溉設施配套，耕作條件好，而通過土地開發(fā)復墾補充的耕地多位于丘陵山區(qū)、低洼易澇、耕作條件差的地方，地力一般在7～9等之間，與占用耕地地力相差4個等級以上，在短時間內無法達到優(yōu)質耕地的產(chǎn)能。同時，補充耕地由于地塊規(guī)模偏小、耕作條件不便利等原因，農民耕作的積極性并不高，這也造成了補充耕地生產(chǎn)能力的下降。據(jù)統(tǒng)計，江西省現(xiàn)有耕地中水田與旱地的結構發(fā)生了較大變化，2016年與2013年相比，水田和水澆地的面積凈減少22.5萬畝，旱地面積凈增加14.6萬畝，受自然條件影響，旱地的糧食生產(chǎn)能力遠低于水田。

耕地后備資源分布不平衡，許多縣（市、區(qū)）無法在本行政區(qū)內完成補充耕地計劃任務。以江西省為例，據(jù)測算，全省耕地后備資源總量約135萬畝，占全省國土面積的5‰，略低于全國平均水平。受地貌所限，這些后備資源主要集中分布在中部丘陵地區(qū)和北部環(huán)鄱陽湖平原地區(qū)，位于九江、吉安、宜春、撫州、上饒5個設區(qū)市，占全省總量的66%。按照江西省近五年平均每年分解下達補充耕地任務12萬畝計算，這些后備資源最多僅可以滿足約11年的占補平衡。而目前，在江西省100個縣（市、區(qū)）中，已有近2/3的縣（市、區(qū)）無法在本行政區(qū)內完成補充耕地的計劃任務?？傮w來說，一方面，部分地區(qū)耕地補充能力已近枯竭，保障壓力越來越大，有的縣（市、區(qū)）目前已基本沒有可供開發(fā)的宜耕后備資源，年度開發(fā)的新增耕地都不足以滿足自身用地報批需求，只能通過購買指標的方式解決占補平衡；另一方面，經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)利用，易開發(fā)、面積大、條件好的耕地后備資源已基本開發(fā)殆盡，補充耕地從區(qū)位條件較好的城鎮(zhèn)村周邊向山地、丘陵轉移，由集中連片向零散細碎轉變。

地類相爭，政策沖突，占補平衡與生態(tài)保護“和平共處”難度較大。督察發(fā)現(xiàn)，一些地方將不適宜開墾的土地開墾為耕地，在不宜開墾的生態(tài)區(qū)“拓地”，破壞了生態(tài)環(huán)境，造成了嚴重的生態(tài)效益損失。一些地方為獲得建設用地審批，千方百計擴大補充耕地面積，將生態(tài)用地變?yōu)楦貋斫鉀Q批地的燃眉之急，甚至將一些陡坡和林地、湖泊、沼澤等不宜耕種的土地盲目地開發(fā)利用，將位置偏遠、生態(tài)脆弱的地塊用于耕作，破壞了生態(tài)平衡。這其中最尖銳的矛盾有兩類：一是濕地、耕地之間“爭地”。督察發(fā)現(xiàn)，江西省及有關設區(qū)市先后劃定了鄱陽湖湖體核心保護區(qū)、濱湖控制開發(fā)帶、濱湖保護區(qū)等在內的生態(tài)保護紅線，對沿湖區(qū)域范圍內的濕地嚴禁任何開發(fā)利用，由此土地開發(fā)新增耕地空間縮減七成。二是林地、耕地之間“爭地”。江西省森林覆蓋率已達63.1%，自然資源部門認定的一些可開發(fā)的稀疏灌木、殘次林等后備資源，大多已被納入林地保護紅線范圍，要取得同意開發(fā)證明文件困難重重。實際操作中，有些地區(qū)“繞開”林業(yè)部門硬上開發(fā)項目，有些地區(qū)雖征得林業(yè)部門同意，但不得不按林業(yè)部門要求在開發(fā)項目實施后種植其他種類林木，導致增加的耕地面積“有名無實”。

指標交易機制不完善，指標價值未顯化的同時，交易雙方對耕地本身更缺乏關注。江西省剛建立起統(tǒng)一的省級交易平臺，耕地占補平衡指標富余地區(qū)與急需地區(qū)之間的交易意愿雖高，但在實踐中還是主要以行政協(xié)商為主、市場調劑為輔。在補充耕地項目驗收后，占補平衡指標分級管理，部分指標分別納入省、市級庫，且納入省級庫的基本沒有補償，納入市級庫的補償也遠低于市場價，造成耕地占補平衡指標交易價值不明顯。例如，上饒市市級庫提留的指標，由市土地儲備中心僅按水田2.5萬元/畝、旱地1.5 萬元/畝、旱改水1萬元/畝的價格給予各縣（市、區(qū)）補償。耕地占補平衡指標異地交易不順暢，跨設區(qū)市的耕地占補平衡指標交易以縣級政府之間協(xié)商為主，難以體現(xiàn)真實的市場價。一些耕地后備資源相對豐富的地區(qū)，考慮到耕地開發(fā)成本加大、異地調劑價格偏低和自身發(fā)展需要占補指標等因素，向外調劑指標的積極性日益降低，寧愿把指標“捂在手里”。而在占補平衡指標的交易過程中，用地方關心占用耕地指標，只管“出錢”，而供地方則關心轉讓指標所得的收益，只管“收錢”，耕地本身往往處于“無人管”“無人問”的狀態(tài)。

如何破解困局？當務之急是要轉變思想觀念，真正把習近平生態(tài)文明思想落實在土地整治項目的田間地頭，以“山水林田湖草是一個生命共同體”這一理念來正確認識人對自然的依存關系，進一步統(tǒng)籌好自然資源配置，優(yōu)化布局和結構，宜耕則耕、宜林則林、宜草則草，推動山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理。

開展土地整治項目生態(tài)功能評價，實現(xiàn)耕地后備資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展。建立耕地開墾適宜性評價指標體系，按照因地制宜、適度開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先的原則，找準耕地后備資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的最佳切入點，對后備資源開發(fā)進行嚴格論證，嚴格控制成片開發(fā)未利用地。在嚴格保護生態(tài)的前提下，指導各地科學劃定宜耕后備資源范圍，有序退耕還林還草，避免將確需退耕還林還草的耕地劃為永久基本農田、將已退耕還林還草的土地納入土地整治項目或擅自將永久基本農田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地納入退耕范圍等行為發(fā)生。對適宜開發(fā)的耕地后備資源，要開展生態(tài)功能評價，制訂生態(tài)保護方案和應對措施，充分利用生態(tài)化工程規(guī)劃和設計，完善實施土地開發(fā)項目的技術措施，維護山水林田湖草的生態(tài)系統(tǒng)平衡。

科學編制土地整治專項規(guī)劃，拓展耕地后備資源渠道。根據(jù)耕地后備資源情況和正在開展的“三調”情況，進一步調整完善土地整治規(guī)劃和補充耕地規(guī)劃。所有土地整治項目立項必須符合整治規(guī)劃的空間管制，嚴禁超出規(guī)劃用途開展整治。土地整治規(guī)劃應設定差別化開發(fā)利用目標，明確開發(fā)重點區(qū)域和重大項目，劃定耕地后備資源重點開發(fā)區(qū)、適度開發(fā)區(qū)、生態(tài)建設區(qū)、生態(tài)保護區(qū)，將補充耕地的主要途徑轉移到土地整理和高標準農田建設方面，實施田、水、路、林、村綜合整治，形成“耕地增加、生態(tài)改善、農民得利、城鄉(xiāng)發(fā)展”的多贏局面。

完善耕地占補平衡指標異地交易機制。堅持“自行保障為主，異地調劑為輔”的原則，鼓勵補充耕地指標富余的地方將指標在省級交易平臺上交易。一是完善交易價格形成機制。耕地占補平衡指標是一種特殊商品，應綜合考慮耕地的數(shù)量、產(chǎn)能及地力等因素，按照“平均成本+耕地易地代保費用”確定底價?！捌骄杀尽睘楦骺h（市、區(qū)）土地開發(fā)、整理、復墾等各種渠道產(chǎn)生的補充耕地指標，按照質量等別分別核算各等別的平均成本?！案匾椎卮ＹM用”是指由于異地調劑補充耕地指標，給予補充耕地指標調出地區(qū)的補償，亦可理解為土地發(fā)展權損失的補償，其具體標準應當全省統(tǒng)一規(guī)定，并適時作出調整。二是規(guī)范調劑補充耕地指標。各設區(qū)市政府應避免對所轄縣跨市調劑補充耕地指標的強制干預，對市域內調劑的，其價格不應低于全省上一年度指標交易的平均價格。同時，耕地占補平衡指標交易，耕地保護的責任應隨之轉移，耕地保有量任務在下輪規(guī)劃編制時做相應調整。