新形勢下街道辦事處職能重新定位與履職方式創(chuàng)新研究

文｜高 樂 中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院公共行政專業(yè)博士生

一、街道辦事處所面臨的新形勢

（一）經(jīng)濟(jì)體制改革持續(xù)深化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)

第一，簡政放權(quán)，激發(fā)市場主體活力。

第二，從專業(yè)性的經(jīng)濟(jì)服務(wù)與監(jiān)管到為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好環(huán)境。

（二）社會(huì)愈發(fā)多元，政社關(guān)系有待進(jìn)一步優(yōu)化

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的解體使得社會(huì)獲得了獨(dú)立發(fā)展的空間，而近年來，得益于我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深化、國際化水平的提升以及日新月異的信息技術(shù)，整個(gè)社會(huì)已得到極大的發(fā)展。一方面，社會(huì)的獨(dú)立性大大增強(qiáng)，社會(huì)主體愈發(fā)多元，各類社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，它們開始擁有越來越多的資源，在居民自治、社會(huì)需求的表達(dá)、公眾議題的探討以及推動(dòng)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展等諸多方面都發(fā)揮著越來越大的作用。另一方面，社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)關(guān)系也日趨復(fù)雜，新的社會(huì)矛盾與社會(huì)問題層出不窮，而且愈發(fā)難以解決。

（三）網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的來臨

隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和現(xiàn)代通信技術(shù)等信息化手段的日新月異的發(fā)展，我國已進(jìn)入了網(wǎng)絡(luò)時(shí)代。信息技術(shù)帶給政府的不僅是治理工具的更新，而且是治理環(huán)境、治理理念的革新。正如簡·芳汀所認(rèn)為的，網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代行政改革的真正挑戰(zhàn)不在于構(gòu)建電子政務(wù)的技術(shù)能力，而在于克服政府內(nèi)部根深蒂固的官僚制行政文化、組織政治邏輯和制度結(jié)構(gòu)，推進(jìn)跨部門合作行政制度創(chuàng)新。在政府內(nèi)部，信息技術(shù)和制度安排互相滲透，政府流程的各個(gè)環(huán)節(jié)都有可能通過虛擬技術(shù)獲得重置。在政府外部，信息技術(shù)同樣為社會(huì)塑造了許多新的特征與形態(tài)，致使國家治理面臨許多新興問題，要求政府積極轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新治理模式，提高治理能力。

（四）居民對公共服務(wù)的需求日益增長

現(xiàn)如今，絕大部分城市居民的需求開始進(jìn)入較高層次，并呈現(xiàn)出多元化的特征。其中，很多新需求是需要以公共服務(wù)的形式予以滿足的。

大大強(qiáng)化政府公共服務(wù)職責(zé)的環(huán)境因素還有新型城鎮(zhèn)化。如何推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，提高公共服務(wù)水平，著力改善民生，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展便成為新型城鎮(zhèn)化所關(guān)注的重點(diǎn)問題。因此，它也對政府（尤其是地方政府）履行公共服務(wù)職責(zé)提出了更高的要求。

李碧華以女性特有的敏銳在小說中融入現(xiàn)代港人內(nèi)心深處的香港意識，但其港人的身份在加劇這種意識的同時(shí)亦使得香港的本土意識在傳統(tǒng)與現(xiàn)代兩相對照中漸趨含混化了。

人民群眾對公共服務(wù)的需求越來越高，但政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力不足，因此，需要各級政府共同努力，提高公共服務(wù)水平。

（五）行政體制改革的持續(xù)深化

街道辦事處的改革是行政體制改革的組成部分，它同樣需要遵循行政體制改革的發(fā)展趨勢。要求街道辦事處的職能重心應(yīng)朝向基本公共服務(wù)供給和城市基層社會(huì)管理傾斜，其履職方式也必須更加契合依法治國和網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的要求。最終，街道辦事處要變成職責(zé)明確、定位合理，運(yùn)作規(guī)范、高效且經(jīng)濟(jì)的服務(wù)型、法治型、智慧型及有限責(zé)任型街道辦事處。

二、街道辦事處的職能界定

本文主要探討的是對街道辦事處可以承擔(dān)的工作事項(xiàng)予以界定的原則以及承接方式。

（一）核心職能：基本公共服務(wù)供給和城市基層社會(huì)管理

基于街道辦事處當(dāng)前的問題以及新形勢對它的新要求，本文認(rèn)為，當(dāng)前街道辦事處的核心職能應(yīng)該定位于基本公共服務(wù)供給和城市基層社會(huì)管理。具體而言，主要涉及指導(dǎo)基層群眾自治、組織公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)治安、實(shí)施城市基層管理4個(gè)方面的職能。

1. 指導(dǎo)基層群眾自治。

2. 提供公共服務(wù)，支持和促進(jìn)社區(qū)服務(wù)與社區(qū)公益事業(yè)。

3. 維護(hù)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)治安。

4. 實(shí)施轄區(qū)內(nèi)一般性的城市管理。

（二）其他工作事項(xiàng)的承接

當(dāng)前，我國至少存在兩種類型的街道辦事處：一種是老街道辦事處，即在一些比較成熟的城市內(nèi)較早設(shè)立的街道辦事處；另一種是新街道辦事處，也就是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變而來的街道辦事 處。

二者在城市中的功能與定位存在較大差異。而且，即使在同一種類型內(nèi)部，由于各地自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況差異較大，各地街道辦事處在職能的設(shè)計(jì)上也相差甚遠(yuǎn)。譬如，有的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)變來的街道辦主要職能是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有的則是拆遷維穩(wěn)，還有的則是承擔(dān)綜合行政執(zhí)法職能。因此，除了核心職能外，街道辦事處可以承擔(dān)的工作事項(xiàng)應(yīng)因地制宜。如此，就需要原則性地確定街道辦事處如何去承接這些工 作。

1.不得影響核心職能的發(fā)揮。

2. 建立街道辦事處工作準(zhǔn)入制度，并建立動(dòng)態(tài)評估及調(diào)整機(jī)制。

3. 必須權(quán)責(zé)利相匹配。

三、街道辦事處履職方式的改進(jìn)

若要街道辦事處切實(shí)履行好其職能，改進(jìn)履職方式比合理界定職能更關(guān)鍵。在科學(xué)合理界定職能的前提下，要切實(shí)改進(jìn)其履職方式，核心在于提高街道辦事處的治理能力，建立街道辦事處、社會(huì)與市場三者之間良好的互動(dòng)合作關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)基層社會(huì)與市場的資源，為轄區(qū)居民提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，創(chuàng)造良好的生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元共治。

（一）優(yōu)化組織設(shè)計(jì)，再造服務(wù)與管理流程

街道辦事處的核心職能是綜合性和一般性的基本公共服務(wù)供給和城市基層社會(huì)管理，圍繞這兩項(xiàng)職能，首先要改變的就是街道辦內(nèi)部科室及機(jī)構(gòu)繁雜，機(jī)關(guān)化、官僚化作風(fēng)嚴(yán)重這一問題。改進(jìn)的方向則應(yīng)是中心化、平臺化，也就是以居民需求為導(dǎo)向，建立街道層級的公共服務(wù)和社會(huì)管理平臺，推行一站式公共服務(wù)與管理。將民政、人口和計(jì)劃生育、社會(huì)保障、文化體育、殘疾人、健康教育等與居民密切相關(guān)的服務(wù)事項(xiàng)及綜治維穩(wěn)、信訪調(diào)解、城市管理、社情民意收集、流動(dòng)人口和出租房屋管理等社會(huì)管理的各項(xiàng)業(yè)務(wù)集中在“一站式”窗口服務(wù)大廳受理。建立一站辦結(jié)制、委托代辦制、首問責(zé)任制、預(yù)約服務(wù)制、錯(cuò)時(shí)工作制、節(jié)假日值班制等便民制度，明確業(yè)務(wù)工作流程，限時(shí)辦結(jié)和反饋。服務(wù)管理覆蓋范圍比較大的，可結(jié)合人口、戶數(shù)以及公共資源配置對管理成本與工作量進(jìn)行評估，增設(shè)公共服務(wù)與管理 站。

當(dāng)前，全國已有一些地方建立了街道層級的公共服務(wù)與管理中心，包括南京市、牡丹江市、邯鄲市、蕪湖市等。南京市的改革較為典型，其改革舉措被形象地概括為“一移”和“一全”。所謂“一移”即街道服務(wù)前移。街道歸并相近職能，綜合設(shè)置街道便民服務(wù)中心，實(shí)行“一門式管理”與“扁平化服務(wù)”。街道實(shí)行集中式辦公、開放式服務(wù)，逐步由“行政機(jī)關(guān)”向“民生窗口”轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)街道干部由“后臺”向“前臺”轉(zhuǎn)型。所謂“一全”，即街居全科服務(wù)、全網(wǎng)聯(lián)辦、全年無休。街道、社區(qū)建立“全科社工”隊(duì)伍，社工由“一人一專一崗”變?yōu)椤耙婚T清”導(dǎo)辦、“全科式”受理。打造“智慧社區(qū)”信息平臺，整合街居現(xiàn)運(yùn)行的18個(gè)信息系統(tǒng)，試行“一口受理、全區(qū)通辦、一網(wǎng)辦結(jié)”。工作日中午及節(jié)假日，居民辦事隨到隨辦，全天服務(wù)、全年無休。

（二）創(chuàng)新社會(huì)治理方式

一要積極推進(jìn)協(xié)商民主，擴(kuò)大公民參與，要建通道、搭平臺，通過“公開、透明、參與、互動(dòng)” 實(shí)現(xiàn)多元共治；二要大力培育和扶持社會(huì)組織發(fā)展，特別是公益事業(yè)類、志愿服務(wù)類、慈善救濟(jì)類社會(huì)組織，通過設(shè)立社會(huì)組織發(fā)展基金、社會(huì)組織孵化園、社會(huì)組織服務(wù)中心等方式，為社會(huì)組織提供必要的支持和穩(wěn)定的保障，指導(dǎo)社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)，以增強(qiáng)社會(huì)的自組織能力，解放和增強(qiáng)社會(huì)活力，形成以社區(qū)為平臺、社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作專業(yè)人才為支撐的“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制；三要切實(shí)加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，組織社區(qū)居民實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)持續(xù)、健康、和諧發(fā) 展。

在此方面，很多地方都進(jìn)行了有益探索。譬如，蘇州市太倉市從2008年開始以規(guī)范政府行政行為和自治實(shí)踐為抓手，以構(gòu)建多元共治的新型基層治理機(jī)制為目標(biāo)，開展“政社互動(dòng)”探索實(shí)踐。其關(guān)鍵措施包括三項(xiàng)：第一，擬定《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項(xiàng)》和《基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項(xiàng)》兩份清單，劃清基層政府和自治組織責(zé)權(quán)邊界；第二，廢止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道與村（居）委會(huì)間的“行政責(zé)任書”，以《基層群眾自治組織協(xié)助政府管理協(xié)議書》的方式明確基層政府委托自治組織事務(wù)的項(xiàng)目內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)保障和違約責(zé)任，對自治組織依法協(xié)助事項(xiàng)實(shí)行“支付協(xié)助”；第三，建立由黨政干部組成的自治組織履職履約情況評估小組和由村（居）黨組織、村（居）干部、群眾代表組成的政府履職履約情況評估小組的雙向履職履約情況評估機(jī)制。

又譬如，深圳市南山區(qū)以社區(qū)綜合黨委（總支）為核心，以社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心3個(gè)主要主體為依托，社區(qū)社會(huì)組織、農(nóng)城化股份公司、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司、駐轄區(qū)企事業(yè)單位等多元主體密切配合，分類搭建黨內(nèi)民主共治、社區(qū)協(xié)商自治、社區(qū)虛擬參與、居民自助互助、社情民意訴求等5個(gè)平臺，實(shí)現(xiàn)多元互動(dòng)、多方參與、共建共享，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力。

（三）加強(qiáng)法治建設(shè)

加強(qiáng)法治建設(shè)的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“依法”：政府依法行政、居民依法自治。首先，建立健全與街道辦事處相關(guān)的法律法規(guī)體系。有必要基于新形勢，重新調(diào)整并明確規(guī)定街道辦事處的地位性質(zhì)、設(shè)立程序、組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)權(quán)限、運(yùn)行機(jī)制、相關(guān)關(guān)系和法律責(zé)任等。其次，運(yùn)用法治思維重塑街道辦事處與居民自治的關(guān)系，糾正過去過度以行政命令直接干預(yù)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)的工作這種變異的指導(dǎo)方式，改為以法律監(jiān)督和援助的形式指導(dǎo)居民自治。

（四）推進(jìn)政府購買公共服務(wù)

提供基本公共服務(wù)，滿足居民日益增長的需求，是街道辦事處的核心職能，而政府購買服務(wù)是改善公共服務(wù)績效的重要方式。在目前我國社會(huì)組織發(fā)育程度低，承接主體不足的情況下，應(yīng)堅(jiān)持政府購買服務(wù)方向不動(dòng)搖，在學(xué)習(xí)和借鑒的基礎(chǔ)上，大膽探索適合本地區(qū)實(shí)際情況的政府購買服務(wù)的方式和內(nèi)容，引導(dǎo)服務(wù)對象規(guī)范參與，建立“責(zé)任共擔(dān)、成果共享”機(jī)制，以提高公共服務(wù)的供給水平，滿足多元化需求。最終，在公共服務(wù)供給和居民需求表達(dá)上，變政府“點(diǎn)菜”“做菜”為居民“點(diǎn)菜”、社會(huì)組織和企業(yè)“做菜”、政府“買單”。

深圳市是率先采用公共服務(wù)購買的城市之一。經(jīng)過幾年的發(fā)展，公共服務(wù)購買為深圳市內(nèi)各街道公共服務(wù)職能履行提供了巨大的助力。以深圳市南山區(qū)蛇口街道為例，2011年起，各街道以購買服務(wù)的形式委托社會(huì)組織全面負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)中心的日常運(yùn)作，主要以社區(qū)老人、殘疾人、婦女兒童及青少年為重點(diǎn)服務(wù)對象。2013年，蛇口街道辦事處向深圳升陽升社工服務(wù)社購買服務(wù)，在中心工作的11名人員均是專業(yè)社工，由升陽升派遣。服務(wù)中心以居民的需求為重點(diǎn)進(jìn)行主動(dòng)服務(wù)，為轄區(qū)居民提供一站式服務(wù)。與傳統(tǒng)的社區(qū)工作站相比，辦事效率得以大幅提高，社區(qū)工作站窗口復(fù)雜，不同事務(wù)之間存在壁壘。人員上，社區(qū)綜合服務(wù)中心只需要11人，而傳統(tǒng)的社區(qū)工作站一般有6—7個(gè)專職人員，還配有7名協(xié)管員以及社工機(jī)構(gòu)配備的6名社工。而對于社區(qū)比較敏感的“行政服務(wù)”，蛇口街道辦事處全面梳理基層行政服務(wù)項(xiàng)目，制定行政服務(wù)社會(huì)化考核制度，將不涉及行政主體資格要求的156項(xiàng)社區(qū)行政服務(wù)項(xiàng)目交由社工機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織實(shí)施。

（五）建設(shè)智慧型街道辦事處

建設(shè)智慧型街道辦事處有兩大目標(biāo)：第一，實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)流程再造，“以協(xié)同應(yīng)用為核心，以工作流管理為線索，以知識管理為顯著特征，以應(yīng)用集成為技術(shù)基礎(chǔ)”，為一站式公共服務(wù)及電子政務(wù)提供技術(shù)支撐；第二，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)治理”，聯(lián)合國在2008年發(fā)布的《2008年度全球電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告：從電子政務(wù)到互聯(lián)治理》中指出，互聯(lián)治理是電子政務(wù)發(fā)展的必然趨勢，其目的在于增進(jìn)政府機(jī)構(gòu)之間的合作，從而不斷鞏固公民與政府之間的咨詢與交流，使政府的服務(wù)和職能效果更加有 效。

深圳市南山區(qū)充分發(fā)揮科技企業(yè)與科技人才聚集的優(yōu)勢，注重探索現(xiàn)代社會(huì)治理能力的提升，逐步形成了“一庫兩網(wǎng)兩系統(tǒng)”的智慧型服務(wù)與治理方式。

首先，運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”技術(shù)搭建“一庫”—信息資源庫。該庫包含三類信息：一是基礎(chǔ)信息，如人口、法人、房屋、城市部件等；二是主題信息，如事件信息（如矛盾糾紛、安全隱患）、社會(huì)信用、市場監(jiān)管等；三是各單位的業(yè)務(wù)信息。各類信息實(shí)時(shí)更新，并通過光閘進(jìn)行保護(hù)。各業(yè)務(wù)部門及各級管理主體根據(jù)職責(zé)和業(yè)務(wù)需要使用信息。

其次，建立旨在提升社會(huì)治理和服務(wù)能力的“兩網(wǎng)”—社區(qū)管理工作網(wǎng)和社區(qū)家園網(wǎng)。前者主要用于市—區(qū)—街道—社區(qū)四級管理主體及時(shí)聯(lián)動(dòng)處理各類矛盾解決及問題隱患等事件。后者主要是為了暢通居民訴求渠道，為居民辦事提供便利：一則，社區(qū)家園網(wǎng)直接與廣東省網(wǎng)上辦事大廳聯(lián)通，居民直接可在網(wǎng)上提交行政審批申請；二則通過“e事通”實(shí)現(xiàn)居民社區(qū)家園網(wǎng)與政府內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制的互聯(lián)互通，居民所提交的服務(wù)申請及事件處理要求可及時(shí)分流給相關(guān)政府主體處理。

最后，采集和運(yùn)用數(shù)據(jù)信息，建立兩個(gè)系統(tǒng)。一個(gè)是建立綜合信息采集系統(tǒng)—通過移動(dòng)智能采集終端以及居民、單位自主申報(bào)等渠道，實(shí)現(xiàn)信息一次采集、信息多方共享、矛盾聯(lián)動(dòng)化解的工作機(jī)制。另一個(gè)是領(lǐng)導(dǎo)決策支持系統(tǒng)—通過信息咨詢庫，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供客觀、準(zhǔn)確和全面的信息。譬如，通過該庫可以查詢到南山區(qū)師資、醫(yī)療等公共服務(wù)資源的跨年度和地區(qū)間差異，領(lǐng)導(dǎo)可據(jù)此及時(shí)調(diào)配資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的平衡。（見下圖）