漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整工作思考與建議

文/王波 李茂華

漁業(yè)油價補貼是國內(nèi)成品油價格形成機制改革的重要配套政策。漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整以來，江蘇省整體政策落實工作取得了明顯成效。但江蘇省水域情況復雜，政策落實過程中仍存在一些補貼發(fā)放不及時，縣市統(tǒng)籌資金使用績效不明顯等問題，筆者就此類問題究其原因并提出改革強化組織領導，細化工作方案，深化獎懲激勵，優(yōu)化支持方向推進綠色發(fā)展的建議。

漁業(yè)油價補貼，又稱“柴油補貼”，是國內(nèi)成品油價格形成機制改革的重要配套政策。2006年，國家啟動成品油定價機制改革，同時決定建立對部分弱勢群體和公益性行業(yè)油價補貼機制，將從事近海捕撈、內(nèi)陸捕撈、水產(chǎn)養(yǎng)殖并使用機動漁船的漁民和漁業(yè)企業(yè)納入補貼范圍。

2015年7月，經(jīng)國務院同意，財政部、原農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關于調(diào)整國內(nèi)漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖業(yè)油價補貼政策促進漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（財建[2015]499號），對漁業(yè)油價補貼政策進行調(diào)整。按照“總量不減、存量調(diào)整、保障重點、統(tǒng)籌兼顧”的原則，將漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整為專項轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的綜合性支持政策，并明確以2014年清算數(shù)為基數(shù)，中央財政補貼規(guī)模保持不變。

漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整以來，江蘇省各地各有關部門高度重視，強化組織領導，擺上重要位置，及時部署安排，緊密結(jié)合實際，狠抓跟進落實，漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整工作穩(wěn)步推進，取得了明顯成效。江蘇省漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整工作主要做法先后在2016年9月全國農(nóng)業(yè)財務工作會議和2016年11月全國漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整培訓班上進行了交流發(fā)言。

一、油價補貼政策調(diào)整過程中的問題

漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整是一項全新的改革，資金數(shù)額大、涉及面廣、支持方向多、監(jiān)管難度大。加之，江蘇省是唯一擁有大海大江大湖大河的省份，各地情況各異，相對比較復雜。通過調(diào)研了解并結(jié)合平時掌握的情況看，全省漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整落實工作總體發(fā)展還不夠平衡，各地在執(zhí)行中也出現(xiàn)了一些問題和不足。

（一）漁業(yè)生產(chǎn)成本補貼發(fā)放不夠及時

有的地方申報審核進度較慢，影響了江蘇資金下達進度；有的沒有按照江蘇省文件規(guī)定的時間，及時將補貼資金發(fā)放到漁民手中；有的發(fā)放工作甚至拖延到了下個年度；個別地方還出現(xiàn)了申報補貼漁船少報漏報現(xiàn)象。

究其原因，客觀上涉及補貼漁船比較多、資金數(shù)額比較大，江蘇涉及6萬艘漁船，補貼資金達到6.3億元，沿海地區(qū)連云港贛榆區(qū)就有1400艘漁船、1.4億元補貼資金，內(nèi)陸地區(qū)興化、泗洪縣甚至達到4700多艘漁船、2200萬元補貼資金。

從主觀原因看，其一是有的地方主管部門領導不夠重視，存在發(fā)給漁民補貼時間早晚問題不大，工作快慢影響不大等模糊認識；其二是部分地方負責郵價補貼工作的人員變動頻繁，工作交接不完整，業(yè)務不熟練，程序不清楚，影響工作進度；其三是有的地方漁船管理基礎性工作較差，有的捕撈證上許可作業(yè)方式與船型和實際作業(yè)方式不符，造成補貼發(fā)放不規(guī)范不合理，油補發(fā)放工作先天不足等。

（二）市縣統(tǒng)籌資金使用績效不明顯

市縣統(tǒng)籌資金和直接發(fā)放給漁民的生產(chǎn)成本補貼一樣，是中央下放到省級的一般性轉(zhuǎn)移支付資金，由省級部門通過因素法分配，與生產(chǎn)成本補貼資金一同下達到市縣。江蘇省實施方案規(guī)定，地方政府統(tǒng)籌安排使用，主要用于漁業(yè)保障民生、改善生態(tài)、維護穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面。江蘇省全市縣統(tǒng)籌資金每年總量2.8億元左右。這是油價補貼政策改革調(diào)整帶給漁業(yè)的“紅利”，是漁業(yè)發(fā)展額外增加的財政資金支持，是財政支持漁業(yè)發(fā)展的最大數(shù)額資金，也是漁業(yè)轉(zhuǎn)型升級提質(zhì)增效的一次難得機遇和保障。但是，有的地方市縣統(tǒng)籌資金使用重點不突出，有的沒有體現(xiàn)減船轉(zhuǎn)產(chǎn)優(yōu)先，有的用于財政資金原先保障和支持方向，替代原有的財政支持資金，有的使用進度緩慢，資金下達1年多，還未動賬。

究其原因，其一是有的地方對國家和省漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整實施方案等政策文件學習理解程度不夠，把握不準，對資金使用方向搞不清楚；其二是有的地方漁業(yè)主管部門與財政部門主動協(xié)調(diào)溝通不夠，難以對資金使用方向形成一致意見；其三是有的地方主管部門責任意識缺乏，故意拖延等等。

（三）中央專項轉(zhuǎn)移支付項目推進落實力度不夠大

中央專項轉(zhuǎn)移支付項目共有9個支持方向，即：海洋捕撈漁船減船轉(zhuǎn)產(chǎn)、人工魚礁建設、抗風浪深水養(yǎng)殖風箱、國內(nèi)漁船更新改造、漁港航標等公共設施、海洋漁船通導與安全裝備建設、遠洋漁船更新改造、遠洋漁業(yè)基地建設補貼和國際漁業(yè)資源開發(fā)利用補貼。中央專項轉(zhuǎn)移支付項目均采取自下而上申報，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部審核批準立項，再逐級下達項目資金，由各市縣具體實施。2016年、2017年江蘇省此類項目共申報下達資金5.7億元。但從江蘇省情況來看，項目總體進度不是很理想，有的項目落后于全國總體進度，有的項目啟動較慢，有的項目一直處于停滯狀態(tài)。

究其原因，一是有的項目屬于補助類項目，比如減船轉(zhuǎn)產(chǎn)、更新改造和漁船通導安全裝備等，直接受益于漁民個人和漁業(yè)企業(yè)，項目實施程序相對比較復雜，一定程度上影響了項目實施進度。

二是有的項目屬于基本建設項目，比如漁港項目、人工魚礁項目，需要按照規(guī)定搞好規(guī)劃、土地、環(huán)評、洪評等前置審批手續(xù)以及招投標程序，所有審批手續(xù)辦完后方能開工，也在一定程度上制約了項目實施進度；

三是有的項目申報時前期調(diào)研論證不夠嚴謹充分，對政策把握也不太準確，導致項目資金下達后，發(fā)現(xiàn)項目難以實施，比如深水抗風浪養(yǎng)殖網(wǎng)箱項目。

四是有的項目，例如減船轉(zhuǎn)產(chǎn)、更新改造，省級實施項目配套政策出臺滯后，部里的政策又太寬泛，只有補助上限沒有具體補助標準，指標只到省一級需要落實到市縣，省級配套政策沒有及時出臺，就會導致資金下達后市縣無法實施；

五是有的項目，比如減船轉(zhuǎn)產(chǎn)，資金總量在國家層面就不能完全滿足各省實際工作需要，有的地方資金量與任務量不相匹配，有的地方漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)意愿不強，比如贛榆區(qū)，影響了項目實施進度。

六是在國家政策層面上，海洋漁船更新改造項目安排與減船轉(zhuǎn)產(chǎn)項目存在一定頂托作用，一邊鼓勵漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)，一邊又對漁船更新改造給予補貼，會讓漁民多一些選項和顧慮，客觀上削弱了減船轉(zhuǎn)產(chǎn)政策的力度，一定程度上影響了減船轉(zhuǎn)產(chǎn)政策的推進落實。

漁業(yè)油價補貼政策是迄今以來資金規(guī)模最大，受益范圍最廣，漁民群眾受益最直接的中央財政強漁惠漁政策。江蘇省每年最多受益漁船達10萬余艘，涉及30萬漁民。漁業(yè)油價補貼政策的有效實施，對于促進江蘇省漁民增收、漁區(qū)穩(wěn)定和漁業(yè)發(fā)展起到重要作用。

因此，積極順應改革發(fā)展大勢，強化組織領導，細化工作方案，深化獎懲激勵，優(yōu)化支持方向，扎實做好漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整工作具有重要現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。

二、油價補貼政策穩(wěn)步落實建議

（一）強化組織領導，壓實工作責任

1.認真落實“市、縣長負責制”

“市、縣長負責制”是漁業(yè)油價補貼工作的一項制度設計和安排，也是應該遵循的基本原則和工作方法。實踐證明，該原則執(zhí)行好的地方漁業(yè)油價補貼工作就做得比較好。政府部門應督促各地切實提高對做好漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整工作重要意義的認識，認真落實“市、縣長負責制”，加強組織領導，進一步明確地方政府抓好漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整工作、保障漁業(yè)發(fā)展和社會穩(wěn)定的“兜底”責任。

2.建立完善工作協(xié)調(diào)機制

漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整工作涉及財政、漁業(yè)、審計、紀檢等多個部門，是系統(tǒng)工程，需要建立運轉(zhuǎn)良好、溝通順暢、協(xié)調(diào)高效的工作機制。應督促各地建立健全黨委政府統(tǒng)一領導，相關部門各司其職、協(xié)同配合的工作協(xié)調(diào)機制，明確職責分工，落實工作責任。財政部門負責油價補貼資金分配下達與監(jiān)督檢查，漁業(yè)主管部門負責油價補貼資金分配方案制定、項目實施和監(jiān)督管理等，審計、紀檢部門負責漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整工作全過程的審計和監(jiān)督。

3.不斷強化督導檢查

實踐證明，工作有沒有落實、落實好不好、落實是否到位，坐在辦公室打電話、看材料、聽匯報是遠遠不夠的，需要主管部門實地調(diào)研了解和督導檢查。要通過下基層調(diào)研、座談互動、問卷調(diào)查、專項檢查等形式，特別是應采取實地督檢或委托第三方實施檢查審計等方式，切實了解各地漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整工作實施真實情況，掌握第一手資料和工作底數(shù)，及時發(fā)現(xiàn)和解決基層存在的實際困難和問題，不斷增強工作的主動性、針對性和有效性。

（二）細化工作方案，明確工作要求

1.細化政策規(guī)定

根據(jù)財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關規(guī)定，結(jié)合江蘇省實際情況，先后制定出臺《關于印發(fā)江蘇省2015-2019年國內(nèi)漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖業(yè)油價補貼政策調(diào)整實施方案的通知》《關于做好國內(nèi)漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖業(yè)油價補貼發(fā)放管理工作的通知》《關于印發(fā)國內(nèi)漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖業(yè)油價補貼省級統(tǒng)籌資金管理辦法的通知》《關于印發(fā)江蘇省漁業(yè)類船舶報廢拆解和船型標準化管理辦法補助資金管理辦法的通知》《關于做好2016年中央財政漁業(yè)油補專項轉(zhuǎn)移支付項目實施工作的通知》《省政府辦公廳關于加強漁船管控實施海洋漁業(yè)資源總量管理的實施意見》《關于下達“十三五”期間海洋捕撈漁船“雙控”和海洋捕撈總產(chǎn)量控制指標的通知》等文件和規(guī)定。

從省級層面看，政策規(guī)定比較齊全、配套。但從市縣層面看，有的地方漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整工作做得不夠好，很多都是因為市縣級層面制度建設滯后和缺失造成的。江蘇省漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整工作涉及海洋、湖泊、長江、河蕩不同類別，漁船大小不一，漁網(wǎng)漁具千差萬別、各不相同，項目實施具體情況各異，因此，需要各地充分發(fā)揮主觀能動性，制定具體資金管理辦法和項目管理細則規(guī)定，以便于操作執(zhí)行和具體實施。

2.完善工作計劃方案

工作計劃和方案如何，往往影響工作質(zhì)量和績效。有的地方之所以漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整工作落實不夠好，很可能是工作沒有計劃性，或者計劃不夠周密，難以實施。比如，一年一度的直接發(fā)給漁民的生產(chǎn)成本性補貼，10多年來都是年初開始實施的一項規(guī)律性工作，需要漁民申報、村鎮(zhèn)審核、進行公示、逐級上報等環(huán)節(jié)，如果有個詳細的年度計劃和方案，每個階段干哪些事，由誰負責，干到什么程度，需要多長時間，都能弄清楚搞明白，工作自然就不會丟三落四，拖腿掉隊，也能夠按時順利完成。

3.建立工作臺賬

近年來，基層有人反映，認為當下工作難干，干得越多越容易出錯，搞得不好還會被追責，工作存在畏難情緒。事實上并非如此。據(jù)了解，過去工作中，有的同志工作標準不高要求不嚴，責任心不強，大而化之，大差不差，工作資料和文件不注意收集、保管和積累，工作不留痕跡，查無實據(jù)，導致幾年后被詢問時，一問三不知，或者都是大概和估計，這樣就很容易出問題、被查處。漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整工作政策性很強，涉及資金量較大，生產(chǎn)成本性補貼是發(fā)給漁民個人，有的項目實施單位是企業(yè)。因此，建立工作臺賬顯得尤為重要。如果臺賬建起來了，工作留痕，有據(jù)可查，工作過程清楚明了，手續(xù)完備，資料完整，自然就不會出大的問題。

4.加強學習培訓

漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整工作，對江蘇省各級漁業(yè)主管部門來說，都是個嶄新的工作和課題，新的政策和規(guī)定很多，需要具體負責這項工作的人員注意加強學習，不斷提高政策水平和業(yè)務能力。加之，這些年，市縣分管漁業(yè)油價補貼的工作人員變動較大，有的業(yè)務比較生疏，一時跟不上節(jié)奏。應采取以會代訓、工作座談和調(diào)研指導等形式，對市縣漁業(yè)部門主管人員進行輔導和培訓。去年初，江蘇省漁業(yè)局在南通組織市、縣200余名油價補貼工作人員進行培訓，學習國家、省級有關油價補貼政策調(diào)整的文件，進行業(yè)務系統(tǒng)操作培訓，效果良好，基層同志反響也比較好。

三、深化獎懲激勵確保工作落實

（一）完善項目資金管理的績效目標

財政資金使用如何、項目管理是否到位，設定績效評價目標和要求顯得尤為重要。過去有的項目管理和資金使用之所以出現(xiàn)這樣那樣的問題，很重要的原因是，缺少全過程的績效評價體系和目標，主觀臆斷較多，自由裁量空間較大，導致資金使用效益不夠高。比如，在市縣統(tǒng)籌資金管理方面，以保證減船任務完成和漁船“雙控”制度的落實作為績效評價主要目標。但是這個目標僅涉及沿海市縣，對于內(nèi)陸市縣缺少應有的評價目標，市縣統(tǒng)籌資金使用情況難以進行評價和判斷，這是下步需要研究解決的問題。

（二）完善項目資金管理的獎勵制度

漁業(yè)油價補貼專項設立比較多、時間集中、任務較重，推進項目實施需要下很多功夫和精力。有的地方抓得緊，項目推進就好一些，有的地方抓得不緊，項目推進就比較慢。目前的項目資金管理政策制度方面，缺少鼓勵性獎勵性的規(guī)定。比如，中央專項轉(zhuǎn)移支付項目就有9個支持方向，但是，對于項目做得快與慢、好不好缺少應有獎勵政策規(guī)定，一定程度上影響了項目實施進度和完成質(zhì)量，需要建立完善項目資金管理的獎勵性制度規(guī)定。

（三）完善項目資金管理的懲處措施

實際工作中，能否較真碰硬，使制度剛性充分顯現(xiàn)和發(fā)揮，需要采取一定的制度措施予以保證。比如，在中央專項項目實施進度慢或管理質(zhì)量差的地方，可視情況采取約談主管部門領導、下發(fā)整改通知、通報當?shù)卣?、點對點督查等形式，督促有關市縣進行整改。比如，在市縣統(tǒng)籌資金管理上，就應嚴格按照文件規(guī)定，對于沒有完成省里下達的漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)和“雙控”任務相關指標的市縣，就是要扣減下年度10%～20%的市縣統(tǒng)籌資金；對于違反資金使用范圍，將市縣統(tǒng)籌資金用于人員經(jīng)費和日常公用支出，或平衡預算、挪作他用，或減少原有財政支持漁業(yè)政策等情況，均一律扣減下年度切塊資金。

（四）優(yōu)化支持方向，推進綠色發(fā)展

1.優(yōu)化中央專項轉(zhuǎn)移支付項目管理模式

建議采取“大專項+支持方向”模式，加大一般轉(zhuǎn)移支付力度，將中央有關專項改為以因素法切塊下達到省，由各省統(tǒng)籌確定支持方向。因為從中央財政資金管理和改革方向上看，需要逐步減少專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般轉(zhuǎn)移支付比重；從專項實施和管理形式上看，專項確定以后，實施管理的主管部門主要在市縣一級，省級也只是履行監(jiān)督檢查職責；從目前中央專項轉(zhuǎn)移支付項目設立情況看，由于全國各省情況差異性較大，項目設立有的存在地域局限性（比如深水抗風浪網(wǎng)箱項目，在江蘇省受限比較大），有的受項目實施外在政策影響（比如內(nèi)陸漁港項目，環(huán)評洪評等前置條件審批難度較大）等。因此，改革和優(yōu)化中央專項支持方向勢在必行。

2.提前考慮長江流域全面禁捕所需支持資金問題

為全面貫徹落實習近平總書記“共抓大保護，不搞大開發(fā)”和長江大保護戰(zhàn)略決策，國家明確提出在長江流域水生生物保護區(qū)實現(xiàn)全面禁捕。落實這一重大決策是個系統(tǒng)工程，需要政府統(tǒng)攬，多部門協(xié)作，多渠道籌集資金，共同推進和實施。在目前經(jīng)濟下行壓力加大、財政收支壓力增大的背景下，省財政專門拿出大塊資金支持長江禁漁，可能難度較大。在國家總體方案尚未出臺之際，省級可以考慮將市縣統(tǒng)籌資金的支持方向中，加上長江禁漁這一內(nèi)容，策應國家政策調(diào)整，推進和帶動長江禁漁政策在江蘇省落地生根，取得成效。

3.適時調(diào)整市縣統(tǒng)籌資金的支持方向

通過調(diào)研指導和監(jiān)督檢查，進一步了解掌握各地市縣統(tǒng)籌資金使用管理情況，科學評估江蘇省漁業(yè)油價補貼政策調(diào)整的實際成效，會同省財政廳適時提出市縣統(tǒng)籌資金支持方向的調(diào)整意見建議，以推進漁業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，從制約漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重點領域、關鍵環(huán)節(jié)入手，按照綠色生態(tài)優(yōu)先、存量優(yōu)化調(diào)整、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的原則，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高補貼資金使用的指向性，構(gòu)建完善以綠色生態(tài)為導向的漁業(yè)補貼政策體系。從目前情況看，市縣統(tǒng)籌資金支持方向，可集中用于增加休禁漁補貼規(guī)模，建立漁業(yè)資源環(huán)境生態(tài)監(jiān)測體系，加強漁政監(jiān)管能力，推廣綠色生態(tài)健康養(yǎng)殖模式，建立養(yǎng)殖保險制度，推進一二三產(chǎn)融合發(fā)展等方面。