失信名單制度中公開法定代表人信息的是與非

秦昕

摘 要：失信名單制度中一并公開法定代表人信息既有明確的法律依據(jù)，又是權(quán)利平衡理念的體現(xiàn)，而實(shí)際操作層面公開法定代表人信息，過于隨意性造成的亂象使該做法遭受質(zhì)疑，尤其是公開法定代表人信息后伴隨產(chǎn)生的權(quán)益受限問題。對(duì)不在失信被執(zhí)行人范圍內(nèi)的法定代表人的權(quán)益進(jìn)行限制，雖有最高院的司法解釋作為依據(jù)，但其權(quán)益限制的內(nèi)容明顯超出司法解釋所能涵蓋的范疇，也使得在具體適用時(shí)難以全面鋪開。本文擬通過嚴(yán)格限制公開法定代表人信息、合理限縮權(quán)益限制范圍、提高法律位階等途徑解決失信名單制度中涉及的法定代表人問題。

關(guān)鍵詞：失信名單制度；法定代表人；權(quán)益限制

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）07-0110-03

失信名單制度，是一種通過公開被執(zhí)行人信息以形成信用威懾，從而督促被執(zhí)行人履行生效法律文書確定義務(wù)的信用懲戒機(jī)制[1]。近幾年的《人民法院年度工作報(bào)告》均指出：失信被執(zhí)行人的主動(dòng)履約率明顯得以提升，甚至包括不少長(zhǎng)期規(guī)避執(zhí)行的“老賴”亦主動(dòng)履行了生效法律文書確定的義務(wù)。在執(zhí)行工作取得進(jìn)展的同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)注意到，作為一項(xiàng)新建立起來的制度，不僅存在自生性不足，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)時(shí)更顯疲態(tài)，這就需要我們?cè)趯?shí)踐的基礎(chǔ)上對(duì)該制度不斷加以革新、完善。

公開被執(zhí)行人相關(guān)信息，是失信名單制度的題中應(yīng)有之義，既是該制度依托的主要方式，更是促使被執(zhí)行人主動(dòng)履行義務(wù)的重要手段。但在公開信息的內(nèi)容方面，尤其是公開法定代表人的身份信息，不僅面臨合法性合理性的質(zhì)疑，其司法適用中的隨意性更是無從解釋。

一、“是”：公開法定代表人信息的法律基礎(chǔ)

《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》）第6條明確規(guī)定，對(duì)于作為失信被執(zhí)行人的法人或者其他組織，應(yīng)當(dāng)記載和公布的失信被執(zhí)行人名單信息包括名稱、統(tǒng)一社會(huì)信用代碼或組織機(jī)構(gòu)代碼、法定代表人或負(fù)責(zé)人姓名[2]，這就成為失信名單制度中一并公開法定代表人信息的重要法律依據(jù)。

被執(zhí)行人，通常是指負(fù)有履行生效法律文書確定義務(wù)卻拒不履行的案件當(dāng)事人，而法定代表人或負(fù)責(zé)人既非案件當(dāng)事人，也非被執(zhí)行人，更不可能成為失信被執(zhí)行人，如此一來，公開法定代表人或負(fù)責(zé)人信息的法理基礎(chǔ)就耐人尋味。很明顯，與作為失信被執(zhí)行人的自然人不同，法定代表人或負(fù)責(zé)人本身并非失信被執(zhí)行人，這也是二者在公開信息的具體內(nèi)容上有所區(qū)別的根源。根據(jù)《若干規(guī)定》，法定代表人或負(fù)責(zé)人公開的信息僅限于姓名，作為被執(zhí)行人的自然人則包括姓名、性別、年齡、身份證號(hào)碼等更多的個(gè)人身份信息。

除上述《若干規(guī)定》這一明確的規(guī)定性內(nèi)容外，探究一并公開法定代表人或負(fù)責(zé)人信息的法理基礎(chǔ)，似乎只能從法定代表人或負(fù)責(zé)人與法人的密切關(guān)系著手了。法定代表人依據(jù)法律或法人章程，代表法人行使職權(quán)，不能脫離法人而獨(dú)立存在。根據(jù)《公司法》《民法總則》等相關(guān)法律規(guī)范，法定代表人對(duì)外的職務(wù)行為即為法人行為，其法律后果由法人承擔(dān)[3]。生效法律文書確定的義務(wù)，法定代表人本應(yīng)代表法人積極履行，因未履行生效法律文書確定義務(wù)產(chǎn)生的法律后果，雖直接由法人承擔(dān)，但考慮到失信名單制度的設(shè)立初衷，一并公開法定代表人信息以使該后果對(duì)產(chǎn)生影響并不為過。

依據(jù)《若干規(guī)定》公開的信息，是生效法律文書確定的內(nèi)容，亦符合公開生效判決的規(guī)定，從法律規(guī)定和實(shí)踐操作層面并無不妥[4]。法定代表人身份信息既屬于《若干規(guī)定》公開的內(nèi)容，也是公開宣判的生效法律文書上確定的內(nèi)容，加之其與法人存在的天然密切關(guān)系，公開法定代表人身份信息具備相當(dāng)?shù)姆苫A(chǔ)。部分學(xué)者之所以對(duì)一并公開法定代表人信息產(chǎn)生懷疑，就在于法院在不特定范圍內(nèi)公開個(gè)人信息構(gòu)成對(duì)公民個(gè)人信息權(quán)等隱私權(quán)的侵犯[5]。實(shí)質(zhì)上，公開法定代表身份信息作為一種由法院主導(dǎo)的信用懲戒措施，通過利益選擇機(jī)制，促使當(dāng)事人在失信違法與個(gè)人權(quán)益保護(hù)方面進(jìn)行抉擇[6]。應(yīng)當(dāng)說，與所有帶有懲罰性質(zhì)的法律手段相同，公開法定代表人信息本身就內(nèi)含了保障當(dāng)事人權(quán)利平衡的理念，即當(dāng)事人在選擇了失信違法的同時(shí)，法律就默認(rèn)放棄了對(duì)其個(gè)人信息權(quán)的保護(hù)。同時(shí)，由于信用懲戒主要是作為一種民事執(zhí)行威懾手段，因此，信用懲戒措施的效果也往往體現(xiàn)為對(duì)民事權(quán)利的限制，這也正是權(quán)利平衡理念的體現(xiàn)。

二、“非”：公布法定代表人信息的現(xiàn)實(shí)狀況

《人民法院年度工作報(bào)告》顯示，失信名單制度自施行以來，每年各級(jí)法院公開發(fā)布的失信被執(zhí)行人名單信息的數(shù)量呈不斷上升態(tài)勢(shì)，從2014年的89.4萬例，到2015年110萬例，到2016年爆破式增長(zhǎng)的338.5萬例[7]。其中，法人或其他組織占比約為13.2%，因而被一并公開的法定代表人信息的數(shù)量也蔚為可觀。以地方各級(jí)人民政府納入失信被執(zhí)行人名單的情況為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2017年8月1日，各級(jí)法院當(dāng)前公布的人民政府失信信息有319例，其中289例包含了法定代表人或負(fù)責(zé)人信息，尚有30例要么在法定代表人一欄直接寫“無”或“暫無”，要么直接省略法定代表人這一項(xiàng)。由此，即使是“人民政府”這一較為特殊的失信主體，也有超九成的法定代表人信息被公布，不難預(yù)見，公司、企業(yè)等其他組織中法定代表人信息被公開的比例只會(huì)更高。

按照《若干規(guī)定》的要求，公開法定代表人或負(fù)責(zé)人信息是失信名單制度的當(dāng)然要求，司法實(shí)踐中各級(jí)法院本應(yīng)無一例外地公布法定代表人或負(fù)責(zé)人信息，卻依然出現(xiàn)了10%左右的例外情況，其原因我們暫時(shí)無從考證。但通過進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，各級(jí)法院在決定是否公布法定代表人或負(fù)責(zé)人信息具有一定的隨意性，并無任何規(guī)律可循。

其一，未公布法定代表人或負(fù)責(zé)人信息的30例失信信息，分別由18家法院做出，既包括基層法院也包括中級(jí)人民法院，地域分布遍及廣東、山東、江蘇、內(nèi)蒙古等10個(gè)省份。由此可見，不將法定代表人或負(fù)責(zé)人信息一并公布，既非某一地區(qū)或某一法院的習(xí)慣性做法，也非某一地區(qū)具體政策要求使然。

其二，即使同一法院，在公布失信被執(zhí)行人名單信息時(shí)亦具有不確定性，具體表現(xiàn)為：對(duì)此法人一并公布法定代表人或負(fù)責(zé)人信息，對(duì)彼法人卻選擇不公布，甚至對(duì)于同一法人多次被納入失信被執(zhí)行人名單的，此時(shí)一并公布法定代表人或負(fù)責(zé)人信息，彼時(shí)卻又選擇性地不公布，該種現(xiàn)象著實(shí)令人費(fèi)解。

其三，在具體公開的信息內(nèi)容上，絕大部分法院只公布了法定代表人或負(fù)責(zé)人的姓名，卻依然有極少數(shù)法院在公布法定代表人姓名的同時(shí)，一并公布了法定代表人的個(gè)人身份證號(hào)碼等其他身份信息，這不僅與《若干規(guī)定》明確限定“姓名”這一范圍相悖，更涉及公民個(gè)人信息和權(quán)益的保護(hù)問題。

盡管公布法定代表人或負(fù)責(zé)人信息具有相當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)，但在具體執(zhí)行層面的亂象，促使我們不得不沉下來思索該制度的最終出路，尤其是公開法定代表人或負(fù)責(zé)人信息后伴隨的個(gè)人權(quán)益受限問題。

三、“是與非”：限制法定代表人權(quán)利的邏輯與出路

如前所述，法定代表人并非失信被執(zhí)行人，一并公開其信息以信用懲戒主要基于其職務(wù)行為與法人密不可分之法律邏輯，然是否應(yīng)及于對(duì)其權(quán)益進(jìn)行限制，或者說對(duì)法定代表人權(quán)益進(jìn)行限制的法理基礎(chǔ)，以及能在多大程度上對(duì)其權(quán)益進(jìn)行限制，就是接下來需要研究解決的問題。

（一）限制法定代表人權(quán)益的法律依據(jù)

失信名單制度被賦予信用懲戒功能之前，我國就已有限制失信法人及其法定代表人高消費(fèi)等權(quán)益的相關(guān)規(guī)定，隨著失信名單制度在我國的全面鋪開，限制被執(zhí)行人相關(guān)權(quán)益的規(guī)定也日趨成熟，最高院在原有基礎(chǔ)上出臺(tái)《關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)及有關(guān)消費(fèi)的若干規(guī)定》對(duì)失信法人及其法定代表人權(quán)益限制進(jìn)行了完善。就法人權(quán)益限制而言，并沒有實(shí)質(zhì)任何內(nèi)容的變更，表面看來主要是針對(duì)新形勢(shì)新情況增加列舉了“乘坐G字頭動(dòng)車組列車全部座位、其他動(dòng)車組列車一等以上座位”等非生活和工作必需的消費(fèi)行為，而真正算得上變化的，在前后兩個(gè)司法解釋的名稱表述上即有體現(xiàn)，從“高消費(fèi)限制”到“非生活和工作必需的消費(fèi)限制”，不僅用語更加規(guī)范，更體現(xiàn)了權(quán)益限制范圍的合理延展。

與此不同，對(duì)法定代表人權(quán)益限制的調(diào)整則較為突出：從“禁止以本單位財(cái)產(chǎn)實(shí)施高消費(fèi)行為”到“不得實(shí)施限制消費(fèi)措施”，明顯增強(qiáng)了對(duì)法定代表人權(quán)益的限制力度。雖然后者緊接著指出法定代表人“因私消費(fèi)以個(gè)人財(cái)產(chǎn)實(shí)施限制消費(fèi)措施的，可以向執(zhí)行法院提出申請(qǐng)”，但這仍然加重了對(duì)法定代表人的限制，與前者仍有差距。一方面，從規(guī)范性文件的用語習(xí)慣來看，諸如后者這種“先全部禁止、而后放寬某種例外性情形”的表述，本身就帶有某種傾向性，即原則上禁止法定代表人以任何方式實(shí)施上述限制消費(fèi)措施，僅在滿足一定條件時(shí)才有可能作為例外被允許實(shí)施。另一方面，從具體內(nèi)容來看，法定代表只有在同時(shí)具備“因私消費(fèi)+個(gè)人財(cái)產(chǎn)”條件時(shí)，才能實(shí)施上述限制消費(fèi)措施，換言之，即使法定代表人愿意以“個(gè)人財(cái)產(chǎn)”進(jìn)行“因公消費(fèi)”，也不得實(shí)施上述限制消費(fèi)措施，明顯較“禁止以本單位財(cái)產(chǎn)實(shí)施高消費(fèi)行為”嚴(yán)格苛刻。如此一來，我們?cè)谑崂韺?duì)法定代表人權(quán)益進(jìn)行限制的法律根據(jù)時(shí)，不得不進(jìn)一步思量對(duì)其權(quán)益限制如此之深的法理邏輯。

（二）限制法定代表人權(quán)益的法理邏輯

我國最初確立失信名單制度源于2007年《民事訴訟法》的修改，該次修法為失信名單制度作為一種民事執(zhí)行制度提供了法律依據(jù)[8]。但《民事訴訟法》對(duì)失信名單制度的原則性規(guī)定，并沒有為公開不在失信被執(zhí)行人范圍內(nèi)的法定代表人信息，乃至限制法定代表人權(quán)益提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)。其后最高院通過多種形式對(duì)失信被執(zhí)行人名單制度進(jìn)行細(xì)化，而這不僅面臨規(guī)范性文件的階層效力問題，在具體操作過程中更遭遇適用范圍的質(zhì)疑。

從理論上而言，最高院的司法解釋是對(duì)現(xiàn)行有效的規(guī)范法律文件在具體運(yùn)用過程中的如何理解和適用做出的具有一定權(quán)威性的解釋，既不能超出規(guī)范性文件本身的語義范圍做出新的規(guī)定，其效力也僅限于法院系統(tǒng)內(nèi)部，用于指導(dǎo)各級(jí)法院在審理案件過程中遇到的疑難問題[9]。公開信息后伴隨的是被采取限制消費(fèi)措施，而限制消費(fèi)措施的內(nèi)容卻關(guān)涉?zhèn)€人的基本權(quán)益。即：一方面不僅及于法定代表人的職務(wù)行為，還涉及個(gè)人生活需要；另一方面不僅及于法定代表人個(gè)人，還涉及其子女和家庭。從規(guī)范性文件的效力考察，司法解釋的內(nèi)容限于已有制度的具體運(yùn)用問題，不能創(chuàng)設(shè)新的制度，更不能規(guī)定涉及基本人權(quán)的內(nèi)容，故而以司法解釋的形式對(duì)法定代表人及其家庭成員的權(quán)益進(jìn)行限制的妥當(dāng)性問題，值得深思。

從限制法定代表人權(quán)益的實(shí)際效果來看，失信名單制度的實(shí)施遠(yuǎn)超出法院系統(tǒng)，通常需要銀行業(yè)、民用航空局、鐵路總公司等其他部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作。很顯然，從法律規(guī)范層面而言，依據(jù)“自說自話”的司法解釋，最高院是難以操控這樣一些行業(yè)巨頭“為己所用”的。實(shí)踐中，最高院往往通過與銀行業(yè)、民用航空局、鐵路總公司等其他部門專門簽訂備忘錄的形式，共享失信信息，聯(lián)合實(shí)施信用懲戒[10]，這也正是補(bǔ)足司法解釋適用范圍受限的實(shí)踐舉措。換言之，在與最高院簽署備忘錄的部門之外，失信被執(zhí)行人名單制度的實(shí)施將難以落到實(shí)處。

（三）法定代表人權(quán)益限制的路徑探究

公開法定代表人信息伴隨著權(quán)益限制，權(quán)利平衡理念使其具備一定的法理基礎(chǔ)，但法定代表人畢竟不屬于失信被執(zhí)行人，在其公開信息范圍、權(quán)利限制范圍等方面都應(yīng)有所區(qū)別。

1.嚴(yán)格公開法定代表人信息的范圍

雖《若干規(guī)定》明確公開信息的內(nèi)容包括法定代表人姓名，但實(shí)踐中的做法并不統(tǒng)一，各級(jí)法院在決定是否一并公開法定代表人信息時(shí)具有一定的隨意性，尤其當(dāng)失信被執(zhí)行人是政府部門時(shí)。筆者通過走訪法院執(zhí)行部門的工作人員得知，對(duì)于一般的失信被執(zhí)行人，考慮到法定代表人與法人之間的密切關(guān)系，將其信息一并公開切實(shí)有利于督促執(zhí)行，往往對(duì)其信息一律予以公開；而對(duì)于政府部門的失信，考慮到法定代表人“為公”的性質(zhì)，對(duì)其法定代表人信息盡量不公開。另外，在《若干規(guī)定》明確將法定代表人公開信息的范圍限于姓名，但各級(jí)法院在公開法定代表人信息時(shí)涵蓋法定代表人身份證號(hào)碼、戶籍地等其他信息的情形也時(shí)有發(fā)生，有的法院甚至采取了公開法定代表人個(gè)人照片等創(chuàng)新措施以提高執(zhí)行率。

失信名單制度本身就是一種創(chuàng)新性的執(zhí)行措施，最高院亦鼓勵(lì)地方法院采取多種新型方式促進(jìn)執(zhí)行，但這均應(yīng)以法律規(guī)定為限。既然最高院將法定代表人信息公開的內(nèi)容限于姓名，正是考慮到其與作為失信被執(zhí)行人的自然人之間的不同，故而各級(jí)法院在公開法定代表人信息時(shí)不應(yīng)做任何擴(kuò)大，堅(jiān)決杜絕一并公開其身份證號(hào)碼、戶籍地、照片等其他信息的情形。其次，在是否公開法定代表人信息這一問題上，應(yīng)統(tǒng)一實(shí)踐中的做法，如：原則上應(yīng)當(dāng)公開法定代表人姓名，但允許在符合一定條件時(shí)經(jīng)本人申請(qǐng)、法院批準(zhǔn)等程序可以不公開法定代表人姓名。

2.合理限縮法定代表人權(quán)益限制的范圍

從最高院目前采取的限制消費(fèi)措施來看，當(dāng)失信被執(zhí)行人為單位時(shí)，主要是通過對(duì)單位的法定代表人或主要負(fù)責(zé)人的權(quán)益進(jìn)行限制來實(shí)現(xiàn)的，能夠?qū)嶋H對(duì)單位本身生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的并不多，諸如乘坐交通工具、星級(jí)賓館住宿、子女就讀私立學(xué)校等限制措施只能對(duì)其法定代表人或主要負(fù)責(zé)人發(fā)揮效用。法定代表人可以說是因單位失信“連坐”而權(quán)益受限的，考慮到其職務(wù)行為與單位行為的密切關(guān)聯(lián)，其對(duì)單位失信行為有難以推卸之責(zé)任，對(duì)其與履職相關(guān)的行為采取限制措施本無可厚非。

但從具體限制措施來看，不僅涵蓋了與職務(wù)行為毫無關(guān)聯(lián)的旅游、度假等，還包括了因私乘車、購房行為等，甚至還波及子女就學(xué)權(quán)益，明顯超越了將本不屬于失信被執(zhí)行人的法定代表人一并進(jìn)行權(quán)益限制的設(shè)計(jì)初衷和目的，是對(duì)其權(quán)益的不合理限制，應(yīng)當(dāng)予以必要的限縮。對(duì)于明顯與職務(wù)行為無關(guān)的限制措施，諸如子女就讀高收費(fèi)私立學(xué)校等應(yīng)當(dāng)直接取消；對(duì)于確系因私消費(fèi)的乘坐交通工具、購買住房等，簡(jiǎn)化審批程序，原則上予以放開。

3.提高規(guī)范失信名單制度的法律位階

失信被執(zhí)行人名單制度緣起《民事訴訟法》，但其過于原則籠統(tǒng)的規(guī)定并沒有為法定代表人權(quán)益限制提供強(qiáng)有力的法律支撐，這也使得最高院的限制消費(fèi)措施飽受法律層面的質(zhì)疑，更使其在具體落實(shí)過程中有賴與其他部門另行簽訂的合作備忘錄。考慮到失信名單制度作為社會(huì)誠信體系建設(shè)的重要一環(huán)，限制消費(fèi)措施確實(shí)能對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，故應(yīng)從整體上提升失信名單制度的法律地位。既可以在《民事訴訟法》中以專節(jié)的形式設(shè)置該制度，對(duì)其基本內(nèi)容做出總體上設(shè)計(jì)，輔之以司法解釋，也可以通過多部門聯(lián)合發(fā)文出臺(tái)制定統(tǒng)一規(guī)范的失信被執(zhí)行人名單制度法律規(guī)范，以保障該制度的實(shí)施。

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