論國家監(jiān)察委員會的偵查權(quán)及其限制

田豐

摘 要：國家監(jiān)察體制改革正在進(jìn)行，中國的反腐已從“個(gè)案震懾”進(jìn)入“新常態(tài)機(jī)制”。多年來，盡管中國政府的反腐力度逐年加強(qiáng)，也取得了相當(dāng)不俗的成就，但由于權(quán)力體制的特殊性及職務(wù)犯罪的復(fù)雜性，時(shí)下的反腐體制還有一定程度的不足。監(jiān)察體制改革的一大核心便是將檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移至國家監(jiān)察委員會，改革所涉內(nèi)容大體反映了理論界及實(shí)務(wù)界對職務(wù)犯罪偵查改革的思考和認(rèn)識。但也應(yīng)看到，此次改革所涉足的核心內(nèi)容并非全無爭議，一些基礎(chǔ)性的理論問題還有待探討。本文主要探討國家監(jiān)察體制改革前后職務(wù)犯罪偵查權(quán)的變動，尤其是新形勢下國家監(jiān)察委員會偵查權(quán)的相關(guān)限制。

關(guān)鍵詞：國家檢查委員會，偵查權(quán)，監(jiān)督與制約

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）01-0133-03

新成立的監(jiān)察委員會并非原國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)職能的簡單調(diào)整，而是一個(gè)整合了諸多部門職能的全新國家機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)“位之高”“權(quán)之重”令人驚嘆，體現(xiàn)了國家重拳反腐，堅(jiān)決維系廉潔執(zhí)政的政治氛圍的決心。那么改革給檢察機(jī)關(guān)的職能與地位究竟會帶來什么樣的影響，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對，是本文研究的核心價(jià)值所在。

一、傳統(tǒng)職務(wù)犯罪偵查權(quán)及其歸屬問題

檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)是整個(gè)偵查權(quán)的重要組成部分，是人民檢察院依照法律實(shí)現(xiàn)其司法職能的重要手段，其能否正確實(shí)施，是影響一個(gè)國家法治化的重要標(biāo)準(zhǔn)。若要對職務(wù)犯罪偵查的監(jiān)督與制約進(jìn)行深層次的探索，就必須了解什么是職務(wù)犯罪，以及職務(wù)犯罪偵查權(quán)等相關(guān)概念。

所謂職務(wù)犯罪就是指國家工作人員利用職務(wù)之便進(jìn)行非法活動，或者濫用職權(quán)、玩忽職守、破壞國家管理活動，依照刑法應(yīng)受刑法處罰的行為總稱。偵查，是伴隨著犯罪產(chǎn)生，旨在收集證據(jù)、查清犯罪事實(shí)、確定并查獲犯罪嫌疑人的一種活動。根據(jù)刑事訴訟法第82條第1款規(guī)定“偵查是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律進(jìn)行的專門調(diào)查工作和有關(guān)強(qiáng)制性措施?！甭殑?wù)犯罪的偵查權(quán)不同于公安機(jī)關(guān)偵查權(quán)，它是一種對國家權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督的行為，是以權(quán)力制約權(quán)力和以法治權(quán)的體現(xiàn)，并帶有監(jiān)督執(zhí)法和司法彈劾的性質(zhì)。職務(wù)犯罪偵查權(quán)是國家的一項(xiàng)重要職能，根據(jù)我國法律規(guī)定由人民檢察院行使，是人民檢察院發(fā)揮其法律監(jiān)督職能的重要手段。所以，職務(wù)犯罪偵查權(quán)可以定義為人民檢察院對自己受理的案件，依照法律進(jìn)行的專門調(diào)查工作和有關(guān)的強(qiáng)制性措施的職權(quán)。

在目前我國的司法改革中，國家監(jiān)察委員會成立之前，職務(wù)犯罪偵查權(quán)的歸屬成為學(xué)界和司法界的關(guān)注熱點(diǎn)問題。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，職務(wù)犯罪偵查只能由其法定機(jī)關(guān)人民檢察院行使，其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都無權(quán)行使和非法干涉。同時(shí)，人民檢察院內(nèi)部的個(gè)人，也只有在接受單位的指派時(shí)可以行使偵查職責(zé)。為什么只能由人民檢察院行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)，這是因?yàn)樵谖覈扇嗣駲z察院行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)是由檢察機(jī)關(guān)作為我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位所決定的，職務(wù)犯罪偵查權(quán)是行使法律監(jiān)督權(quán)的必要手段和有力保障。由人民檢察院行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)，是人民代表大會制度下完善國家權(quán)力運(yùn)行機(jī)制必要的措施，強(qiáng)化對行政執(zhí)法權(quán)和審判權(quán)監(jiān)督制約的重要內(nèi)容由人民檢察院行使。職務(wù)犯罪偵查權(quán)是建設(shè)社會主義法治國家、實(shí)現(xiàn)反腐敗斗爭法治化的客觀需要。

傳統(tǒng)意義上的職務(wù)偵查權(quán)對于時(shí)下的重拳反腐有極其重要的實(shí)踐意義，也取得了不俗的成績。但也應(yīng)看到，多頭反腐存在一些弊端，已在許多重要案件中顯現(xiàn)，并引發(fā)了一些較為棘手的問題，故無論是基于強(qiáng)化反腐力量、建構(gòu)立體式反腐體系，還是立足遵守國際條約、保障基本人權(quán)，以國家監(jiān)察委員會為核心的反腐體系深化改革均有其重要的意義。

二、國家監(jiān)察委員會行使的偵查權(quán)及其特點(diǎn)

自20世紀(jì)80年代以來，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)制在國家治理中發(fā)揮了不可替代的作用，保障了改革的順利進(jìn)行。但是，隨著法治戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，以紀(jì)檢監(jiān)察為代表的中國式權(quán)力監(jiān)督機(jī)制出現(xiàn)了諸多困境和問題，已經(jīng)無法適應(yīng)社會發(fā)展和政治改革的需求。監(jiān)察委員會的出現(xiàn)，意味著中國紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督模式法治化轉(zhuǎn)型的正式啟動。國家監(jiān)察委員行使的權(quán)利問題也是備受爭議?！稕Q定》明確規(guī)定，監(jiān)察委員會擁有“監(jiān)督、調(diào)查、處置”三項(xiàng)職權(quán)，其中的“調(diào)查”，既包含針對違反黨紀(jì)和行政法規(guī)的一般調(diào)查，也包含針對腐敗犯罪的特殊調(diào)查，后者即職務(wù)犯罪偵查權(quán)。

國家監(jiān)察委員會偵查權(quán)的構(gòu)造，除了根據(jù)《決定》的明確規(guī)定，《國家監(jiān)察法》也可以確定，具體而言：第一，偵查主體。監(jiān)察委員會是由先前紀(jì)律檢查委員會、人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合而成的。第二，偵查范圍。調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為。第三，偵查行為。監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。需要注意的是，在全面依法治國和實(shí)施法治反腐敗戰(zhàn)略要求下，現(xiàn)有的“雙規(guī)”“兩指”面臨諸多合法性詰難，必須對它們進(jìn)行法治化改造，這是法治反腐的內(nèi)在要求?！秶冶O(jiān)察法》可以參考公安機(jī)關(guān)采取的“留置”措施對“雙規(guī)”和“兩指”進(jìn)行嚴(yán)格的限制和規(guī)范，從權(quán)限、時(shí)限、程序、規(guī)則等予以限制和保障，形成嚴(yán)密的規(guī)則體系，將其納入法制軌道。

與傳統(tǒng)的體制相比，改革后監(jiān)察委員會所主導(dǎo)的新職務(wù)犯罪偵查體制呈現(xiàn)出非常鮮明的特點(diǎn)，也蘊(yùn)含了“有效打擊職務(wù)犯罪”與“保障被告基本人權(quán)”的目標(biāo)設(shè)定。具體而論：一是確立了更為立體式的腐敗治理模式。對腐敗違法行為，監(jiān)察委員會可以行使調(diào)查權(quán)、處分權(quán)；對腐敗犯罪行為，監(jiān)察委員會可以行使偵查權(quán)。二是一改以往“多頭反腐”的局面，提高了職務(wù)犯罪偵查主體的地位，確保反腐朝縱深方向發(fā)展。監(jiān)察委員會整合了檢察機(jī)關(guān)及紀(jì)檢監(jiān)察部門反腐偵查資源，充分利用其各自的優(yōu)勢形成打擊腐敗犯罪的長效機(jī)制與合力。三是對“法外”的黨紀(jì)偵查手段及強(qiáng)制措施進(jìn)行了“合法化”重塑，回應(yīng)國際社會及國內(nèi)各界的質(zhì)疑和批評。尤其是長期以來飽受合法性質(zhì)疑的“雙規(guī)”“兩指”等黨內(nèi)調(diào)查手段，通過此次改革迎來了合法化的契機(jī)。四是保留并拓展了原有的偵查手段及強(qiáng)制措施，以更有效地應(yīng)對時(shí)下日趨隱蔽化、智能化、集團(tuán)化的腐敗現(xiàn)象。多維的職權(quán)配置有利于保持信息溝通并及時(shí)移送案件線索，減少了中間環(huán)節(jié)的信息減損及誤差。

但監(jiān)察委員會偵查權(quán)的擴(kuò)張也引發(fā)了一定的擔(dān)憂，有些是以往反腐體制的舊問題仍未得到徹底解決，有些則是改革后可能出現(xiàn)的新問題。尤其是改革后的新反腐體制，檢察權(quán)和審判權(quán)恐怕無法對職務(wù)犯罪偵查權(quán)形成有效的制約。這些擔(dān)憂與問題有待我們進(jìn)一步探討。

三、監(jiān)察委員會偵查權(quán)的監(jiān)督與制約機(jī)制

監(jiān)察委員會“位高”，與“一府兩院”法律地位平行，而且“權(quán)重”，集中統(tǒng)一行使國家監(jiān)察職權(quán)、全面覆蓋行使公權(quán)力的公職人員，如何破解“最后的監(jiān)督者”難題？即誰來監(jiān)督作為監(jiān)督者的監(jiān)察委員會行使偵查權(quán)？必須建構(gòu)起一套具有實(shí)效性的、法治化的監(jiān)督制約機(jī)制，規(guī)范偵查權(quán)的行使，確保偵查權(quán)在法律軌道上運(yùn)行，防止偵查權(quán)自身成為權(quán)力的脫韁野馬。具體而言，對偵查權(quán)的監(jiān)督制約主要有三個(gè)方面。

（一）確保對監(jiān)察委員會的監(jiān)督

首先，落實(shí)各級人大及其常委會的監(jiān)督職責(zé)。根據(jù)《決定》，目前在試點(diǎn)地區(qū)北京市、山西省、浙江省都產(chǎn)生了首個(gè)當(dāng)選省級監(jiān)察委員會主任。監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生，監(jiān)察委員會副主任、委員，由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任命，監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。當(dāng)前的體制下，為了實(shí)現(xiàn)人大對監(jiān)察委的監(jiān)督，有學(xué)者建議在層級較高的各級人民代表大會內(nèi)增設(shè)對應(yīng)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，對口加強(qiáng)對監(jiān)察委員會監(jiān)察工作的監(jiān)督。設(shè)在相應(yīng)級別人大常委會的機(jī)構(gòu)屬于專門委員會，可稱為“監(jiān)察監(jiān)督委員會”。

其次，銜接司法監(jiān)督。現(xiàn)代法治社會，公權(quán)力行使須接受司法審查，這是一個(gè)基本原則。對于監(jiān)察委員會的司法監(jiān)督，一來自檢察院，二來自法院。可以參考刑事訴訟制度中的批準(zhǔn)逮捕機(jī)制，由檢察院對監(jiān)察委員會適用留置措施進(jìn)行必要的審批和監(jiān)控。除了檢察院的監(jiān)督外，人民法院審理貪腐瀆職案件，也要對監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查過程及調(diào)查結(jié)果進(jìn)行司法審查，法院裁判被告人罪名不成立，監(jiān)察機(jī)關(guān)可能要承擔(dān)相應(yīng)的國家賠償責(zé)任，若其工作人員在辦案中存在違法行為，也會被追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

再次，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督。建議在現(xiàn)有程序上完善內(nèi)部監(jiān)察部門的工作流程。可以設(shè)計(jì)隨機(jī)監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合的制度，建立完善內(nèi)部監(jiān)督部門依程序隨時(shí)隨機(jī)對紀(jì)檢人員的監(jiān)督程序。并設(shè)計(jì)專項(xiàng)監(jiān)督，比如對一些重大事項(xiàng)和重要人物啟動的監(jiān)察程序，可以依申請對相關(guān)責(zé)任人予以全方位審查，目的一是避免受到干擾，防止像袁衛(wèi)華與黃興國之間利益勾連，影響案件查處。二是更容易把案件辦成鐵案，防止未來由于涉案人員利害關(guān)系影響案件質(zhì)量。

（二）明確監(jiān)察委員會偵查權(quán)的合法性設(shè)定

合法性原則是指強(qiáng)制偵查必須有明確的法律依據(jù)，符合法律規(guī)定的實(shí)體要件和程序要件，它是刑事程序法定原則在偵查階段的具體應(yīng)用，反映了法治原則對偵查程序的基本要求。如前所述，《決定》規(guī)定，“監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施”，同時(shí)在試點(diǎn)省市暫時(shí)中止了“《中華人民共和國刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第2編第2章第11節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定”?？梢钥吹?，一些極具強(qiáng)制性、可能限制、剝奪或損害公民個(gè)人自由及財(cái)產(chǎn)的偵查行為及強(qiáng)制措施均未設(shè)明確的法定要件?！按蜩F還需自身硬”。監(jiān)督機(jī)構(gòu)身份的合法性和地位的獨(dú)立性，將直接影響其監(jiān)督工作的開展，因而，首先需要明確監(jiān)察委員會偵查權(quán)的合法性，通過制度設(shè)計(jì)，打造一個(gè)身份獨(dú)立、地位權(quán)威的監(jiān)察機(jī)構(gòu)從而行使偵查權(quán)。“監(jiān)察體制改革欲以解決之困境，可歸納為如何整合資源、獨(dú)立監(jiān)察、擴(kuò)大覆面、法紀(jì)銜接，最終健全國家監(jiān)督組織，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系，取得監(jiān)察良效。這也是探索適合國情的監(jiān)察制度的核心和關(guān)鍵?！碑?dāng)然，因改革時(shí)間緊促，許多配套機(jī)制尚不成熟，進(jìn)一步的改革方案也還在醞釀之中。

（三）確立中立的司法審查制度

鑒于偵查行為對個(gè)人權(quán)利的嚴(yán)重干涉性，各國往往由中立的法官來批準(zhǔn)是否采取偵查行為，這是現(xiàn)代法治國家的一項(xiàng)重要原則，也為國際刑事司法所確認(rèn)。職務(wù)犯罪偵查權(quán)作為國家對職務(wù)犯罪進(jìn)行追訴的權(quán)力，表現(xiàn)一種主動性的權(quán)力。這種情況和其他國家權(quán)力一樣，總是呈現(xiàn)出一種天然的容易被濫用的趨勢，應(yīng)把職務(wù)犯罪偵查程序納入訴訟形態(tài)。即由中立的司法機(jī)構(gòu)對各種偵查活動進(jìn)行審查和制約?！爸辛⒌乃痉C(jī)構(gòu)與偵查機(jī)構(gòu)和犯罪嫌疑人形成了控訴、辯護(hù)和裁判三方相互制衡的關(guān)系，這樣既可以有效地防止將無辜者納入刑事訴訟程序中，又可以最大限度地防止放縱犯罪，從而有利于實(shí)現(xiàn)程序正義?！备母锖蟮谋O(jiān)察委員會將獨(dú)享職務(wù)犯罪偵查權(quán)，但原有的偵查模式并未得到徹底的改變?？梢灶A(yù)期，在很長一段時(shí)間，口供依然是職務(wù)犯罪偵查的重中之重。

四、結(jié)語

我國國家監(jiān)察委員會的發(fā)展完善是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就。我們在看到其取得成績和進(jìn)步的同時(shí)，更應(yīng)清醒地認(rèn)識到，我國要完善還有漫漫長路要走。相信在理論界和實(shí)務(wù)界的共同努力之下，最終必能建立起一個(gè)具有中國特色的監(jiān)察委員會，其行使的偵查權(quán)也會逐步健全。正在開展的監(jiān)察制度改革及其法治化轉(zhuǎn)型，要關(guān)照過去與當(dāng)下，也要放眼未來，要發(fā)掘本土資源，也要借鑒異域經(jīng)驗(yàn)，要重視制度設(shè)計(jì)，更要關(guān)注制度實(shí)施。

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