關(guān)于監(jiān)察體制改革的幾點(diǎn)思考

王影

摘 要：黨的十九大報告提出要深化監(jiān)察體制改革，設(shè)立國家、省、市、縣監(jiān)察委員會。但現(xiàn)有的監(jiān)察體制能否保證監(jiān)察舉措的順利推行還很難說，尤其在全面推進(jìn)依法治國的當(dāng)下，如何保證在法治軌道下推進(jìn)改革，也并非易事。我國現(xiàn)行監(jiān)察體制存在監(jiān)察資源分散、監(jiān)察權(quán)力缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性等諸多不足，已嚴(yán)重不適應(yīng)時代的發(fā)展，從我國現(xiàn)行監(jiān)察體制不適應(yīng)時代發(fā)展的表現(xiàn)，實(shí)行監(jiān)察體制改革的必要性以及對于推進(jìn)監(jiān)察體制改革的幾點(diǎn)建議等三部分展開論述，以實(shí)現(xiàn)整合監(jiān)察資源，樹立監(jiān)察權(quán)威，監(jiān)察全民參與目的。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制改革；問題；法治思維

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）07-0054-03

我國的監(jiān)察體制最早可以追溯到戰(zhàn)國時期，經(jīng)過兩千多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了相對完整的體系。新中國成立后，監(jiān)察體制不斷更新完善，至今已經(jīng)相對成熟。然而，隨著反腐工作向縱深推進(jìn)，全面深化改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)和攻堅期，現(xiàn)今的監(jiān)察制度已經(jīng)不能完全適應(yīng)改革發(fā)展的需要，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

一、我國現(xiàn)行監(jiān)察體制不適應(yīng)時代發(fā)展的表現(xiàn)

（一）監(jiān)察資源分散，不能發(fā)揮應(yīng)有的成效

我國現(xiàn)行的監(jiān)察制度主要是行政監(jiān)察?！缎姓O(jiān)察法》第二條規(guī)定，我國現(xiàn)行監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，其監(jiān)察對象是國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。這一法律規(guī)定只把行政工作人員作為監(jiān)察對象，而人數(shù)眾多的立法和司法工作人員便成了“自由身”，成為監(jiān)察盲區(qū)。司法腐敗是最大的腐敗，而導(dǎo)致司法腐敗很大一部分原因是司法工作人員缺乏有效的監(jiān)督。雖然人大、檢察機(jī)關(guān)也發(fā)揮著監(jiān)察作用，但由于它們隸屬于不同的國家機(jī)關(guān)，和行政監(jiān)察很難互通互聯(lián)，導(dǎo)致監(jiān)察資源分散、監(jiān)察職能的作用不能有效發(fā)揮。行政監(jiān)察在行政領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了全面監(jiān)察，但僅局限于行政領(lǐng)域。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)察側(cè)重于貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪的查處。人大對于行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)都享有監(jiān)督權(quán)。各監(jiān)察機(jī)關(guān)表面上看權(quán)責(zé)明確，位階高低有序，但是在實(shí)際監(jiān)督運(yùn)行過程中，往往都是從各自角度出發(fā)，各自為政，無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督合力，其監(jiān)督效果差強(qiáng)人意。

（二）監(jiān)察權(quán)力隸屬于行政權(quán)力，不能實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性和權(quán)威性

監(jiān)察權(quán)力在我國現(xiàn)行《憲法》修改前，涉及篇幅較少，只在第八十九條和第一百零七條有所體現(xiàn)，即使在這較少的篇幅中，也沒有提及監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性，這就致使監(jiān)察權(quán)的地位和權(quán)威與它的職能不協(xié)調(diào)、不匹配。另外，根據(jù)修改前的憲法規(guī)定可知，監(jiān)察權(quán)隸屬于國務(wù)院和地方政府職權(quán)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)于行政機(jī)關(guān)，并對本級政府和上一級監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。然而，其監(jiān)察對象卻是國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，甚至監(jiān)察人員本身就是國家工作人員，很大程度上與被監(jiān)察對象發(fā)生重合，監(jiān)察人員的人財物也都受到行政機(jī)關(guān)的制約，其獨(dú)立性是沒有保障的，其權(quán)威性當(dāng)然會受到質(zhì)疑。換言之，監(jiān)督者又是被監(jiān)督者[1]，這種情形下，監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督功效很難發(fā)揮出來。監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性受質(zhì)疑、監(jiān)察功效難發(fā)揮，監(jiān)察權(quán)威當(dāng)然無法樹立。

（三）監(jiān)察體制的頂層設(shè)計，不能實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會和社會、公民在反腐語境中的有效互動

黨的十八大以來，我們黨對腐敗下重拳出擊，下猛藥治疴，如此規(guī)模的反腐僅靠監(jiān)察委員會是難以完成的，需要全社會和廣大民眾的共同參與[2]。但改革前的監(jiān)察體制是不能實(shí)現(xiàn)全民參與的。改革前的監(jiān)察體制表現(xiàn)為人大、行政、檢察監(jiān)督“三位一體”的配置格局[1]。這種配置格局只有國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的參與，國家監(jiān)察委員會也都是由國家工作人員組成，他們在已有的體制下進(jìn)行監(jiān)察，卻忽視了與社會、公民進(jìn)行互動，也無法調(diào)動和發(fā)揮社會組織和公民個人在監(jiān)察腐敗中的作用，監(jiān)察反腐的合力在全社會范圍內(nèi)沒有形成。

二、實(shí)行監(jiān)察體制改革的必要性

黨的十九大報告提出要深化國家監(jiān)察體制改革，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，彰顯了我黨大力加強(qiáng)自身建設(shè)，有效預(yù)防腐敗，建設(shè)廉潔政治的決心和意志。實(shí)行國家監(jiān)察體制改革無論是從強(qiáng)力反腐層面，還是從厲行法治層面，以及實(shí)現(xiàn)監(jiān)察獨(dú)立層面來講，都是十分必要的。

（一）實(shí)行監(jiān)察體制改革是加強(qiáng)黨對反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的必然要求

反腐一直是我黨下重拳出擊，施重力整治的領(lǐng)域。自黨的十八大以來，我黨反腐取得的成績有目共睹。但是我們不能僅看到反腐取得的巨大成績，更要清醒地認(rèn)識到反腐是一場輸不起的斗爭，“不敢腐不能腐不想腐”防線還沒有形成，反腐還有很長的路要走。在我黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過制度體系的建立，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，實(shí)行全面從嚴(yán)治黨，才能實(shí)現(xiàn)政治清明、國家長治久安。《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下稱《條例》）就是為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨而制定?！稐l例》明確規(guī)定：“各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督?！彪S后，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在三省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國推開積累經(jīng)驗(yàn)。黨的十九大，提出要深化國家監(jiān)察體制改革、組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，是加強(qiáng)黨對反腐敗統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的必然要求。

（二）實(shí)行監(jiān)察體制改革是奉行法治，推進(jìn)全面依法治國的客觀要求

以依法治國為主題召開的黨的十八屆四中全會，強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。習(xí)近平總書記曾說過，奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)，奉法者弱則國弱。我們黨經(jīng)過長期探索實(shí)踐，完備的法律規(guī)范體系已經(jīng)形成，而法治實(shí)施體系、監(jiān)督體系、保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系還存在不同程度的欠缺。就法治監(jiān)督體系來講，政府內(nèi)部有行政監(jiān)察和審計，外部有人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等形式，除此之外，檢察院還有專門的反貪污、反瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等力量，但這些反腐敗的資源和力量十分分散，很難發(fā)揮作用[3]。此次實(shí)行監(jiān)察體制改革，有助于聚合分散的監(jiān)察力量，構(gòu)建權(quán)威高效，有機(jī)統(tǒng)一的監(jiān)察體制，為形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系打下堅實(shí)的基礎(chǔ)，也是我國推行全面依法治國的客觀要求。

（三）實(shí)行監(jiān)察體制改革是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察獨(dú)立，樹立國家監(jiān)察權(quán)威的重大舉措

我國的監(jiān)察體制，最早可以追溯到周朝。此后，歷朝歷代都有所體現(xiàn)。如秦漢的御史臺、魏晉的御史中丞、唐朝言諫監(jiān)察、明清的都察院制度。這些監(jiān)察權(quán)名義上是監(jiān)察百官，實(shí)際上都為皇權(quán)服務(wù)，是統(tǒng)治階級維護(hù)統(tǒng)治的一種手段，受制于皇權(quán)，不能實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，其權(quán)威性也受到質(zhì)疑。新中國成立以后，我國的監(jiān)察制度在不斷完善。就改革前的監(jiān)察權(quán)來看，它隸屬于行政權(quán)，職能的發(fā)揮受到行政權(quán)的制約，不完全獨(dú)立，權(quán)威性當(dāng)然會受到質(zhì)疑。黨的十九大報告明確提出監(jiān)察全覆蓋，實(shí)行監(jiān)察體制改革、中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》）、全國人大常委會審議通過《關(guān)于北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《決定》），旨在從體制、制度建設(shè)上推進(jìn)監(jiān)察體制改革，是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察獨(dú)立，樹立國家監(jiān)察權(quán)威的重大舉措。

三、深入推進(jìn)監(jiān)察體制改革的幾點(diǎn)思考

實(shí)行監(jiān)察體制改革是時代發(fā)展的要求，是我國實(shí)行制度反腐的應(yīng)有之義，也是我國推進(jìn)依法治國的必經(jīng)之路。如何深入推進(jìn)監(jiān)察體制改革，筆者有以下幾點(diǎn)思考。

（一）依法制定監(jiān)察法，整合監(jiān)察資源

法治思維要求依法辦事。此次監(jiān)察體制改革，明確提出要依法制定國家監(jiān)察法，是國家在推進(jìn)監(jiān)察體制改革時依法辦事的體現(xiàn)，也是我國建設(shè)法治國家、實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和法治化的應(yīng)有之義。依法制定監(jiān)察法是解決監(jiān)察資源分散的前提。憲法修正案的出臺和監(jiān)察法（草案）的通過，正是我國運(yùn)用法治思維推進(jìn)監(jiān)察體制改革的具體體現(xiàn)。依法制定監(jiān)察法，要做到科學(xué)民主合法。一是科學(xué)立法。監(jiān)察體制改革在北京、山西、浙江進(jìn)行試點(diǎn)，之所以在這三個地方進(jìn)行試點(diǎn)是有科學(xué)考量的。北京是我國的政治中心，在反腐和廉政建設(shè)上承擔(dān)著重大責(zé)任。山西曾經(jīng)出現(xiàn)塌方式腐敗，是重建政治生態(tài)的重鎮(zhèn)。浙江是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一線地區(qū)，遏制權(quán)力尋租、權(quán)錢交易的難度大、風(fēng)險高。這三個地區(qū)各具代表性，試點(diǎn)后形成和積累的經(jīng)驗(yàn)，可為制定修改監(jiān)察法積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也是立法科學(xué)性的體現(xiàn)。二是民主立法。監(jiān)察法草案在出臺之前，先行在網(wǎng)上發(fā)布，并向全社會征求意見。社會各界的專家、學(xué)者等都可登錄全國人大的官網(wǎng)，提出意見和建議，立法的民主性正在發(fā)揮。三是依法立法。每一部法律的出臺都是由全國人大審議通過的，都要經(jīng)過提出法律草案、上會表決、頒布施行等程序，監(jiān)察法的制定也不例外。

由于我國現(xiàn)行的監(jiān)察資源比較分散，這就需要建立集中、高效、權(quán)威、統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)關(guān)。此次監(jiān)察體制改革，提出要成立統(tǒng)一的監(jiān)察委員會，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，就是成立集中、高效、權(quán)威、統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)關(guān)。我國憲法修正案的出臺，保持了監(jiān)察委員會的正統(tǒng)性，使監(jiān)察權(quán)平行于審判權(quán)和司法權(quán)，改“一府兩院”為“一府一委兩院”，使得改革符合法制思維的要求。

（二）依法推進(jìn)專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)立，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察獨(dú)立和權(quán)威

要實(shí)現(xiàn)監(jiān)察獨(dú)立，樹立權(quán)威，最首要的一點(diǎn)就是擺脫行政權(quán)的制約和控制。此次改革，提出要設(shè)立監(jiān)察委員會，是監(jiān)察權(quán)擺脫行政權(quán)制約的第一步。首先，修改憲法和相關(guān)法律。監(jiān)察委員會的成立需要從憲法層面確立它的合法性?，F(xiàn)如今，憲法修正案的出臺，使得監(jiān)察委員會具備了合憲性。其次，要處理好監(jiān)察委員會和紀(jì)委的關(guān)系。監(jiān)察體制改革實(shí)行合署辦公，但如果紀(jì)委和監(jiān)察委員會的職責(zé)界限不清晰，往往會被誤認(rèn)為“一套人馬，兩套牌子”[4]，其獨(dú)立性和權(quán)威性當(dāng)然會受到質(zhì)疑，因此要在具體實(shí)施方案中明確他們的職責(zé)權(quán)限，形成制度規(guī)范，必要情況下用法律法規(guī)固定下來。再次，要處理好監(jiān)察委員會和人大的關(guān)系。在基本的監(jiān)督問題上，由于監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生，并受人大監(jiān)督，所以不僅要防范人大的監(jiān)督是否會影響到監(jiān)察權(quán)行使的獨(dú)立性，而且還要防范同樣作為監(jiān)察對象的人大及其常委會的工作人員是否會超越職權(quán)。一旦處理不好，監(jiān)察的職能便不能發(fā)揮，監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性和權(quán)威性更無從談起。人大依法行使自己的職權(quán)，不越權(quán)干涉監(jiān)察權(quán)，需要法律法規(guī)對二者的監(jiān)督范圍進(jìn)行明確規(guī)定。

（三）依法完善監(jiān)督體系的頂層設(shè)計，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察的全民參與

我國現(xiàn)有的監(jiān)察體制的頂層設(shè)計是人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督“三位一體”的監(jiān)督權(quán)配置格局，缺乏社會組織和普通民眾的參與。我國人口基數(shù)大，公職人員數(shù)量龐大，僅靠現(xiàn)行的監(jiān)督體系，是無法實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的反腐的。因此，在當(dāng)下高壓的反腐態(tài)勢下，我們要充分利用人口優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會與社會組織和公民的有效互動，達(dá)到全民反腐。這就需要對監(jiān)督體系的頂層設(shè)計進(jìn)行完善。一是將信訪功能賦予監(jiān)察權(quán)。信訪制度是我國的一個特色制度，是依靠社會、人民群眾開展反腐工作的基本途徑。很多腐敗案件是由民眾的上訪得以發(fā)現(xiàn)的。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也將信訪舉報作為獲取線索的主要來源。將信訪功能納入監(jiān)察權(quán)，需要從頂層設(shè)計上進(jìn)行，從制度頂端進(jìn)行規(guī)定，這符合法治思維中的程序正義的要求。二是強(qiáng)化社會監(jiān)督。自媒體的崛起帶來全方位、無死角的社會監(jiān)督。此次改革實(shí)行監(jiān)察全覆蓋，監(jiān)察法草案的征求意見稿以及二審稿的審議，無不體現(xiàn)對于社會監(jiān)督的重視，也是權(quán)責(zé)一致的要求，有助于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察的全民參與。

（四）保護(hù)監(jiān)察對象的合法權(quán)利

我國法律規(guī)定，公民的合法權(quán)利受法律保護(hù)，權(quán)利受損時有權(quán)獲得救濟(jì)。此次實(shí)行監(jiān)察體制改革，在保證監(jiān)察權(quán)獨(dú)立性、權(quán)威性的同時，還要注重保護(hù)監(jiān)察對象的合法權(quán)利。《方案》提出“監(jiān)察委員會調(diào)查職務(wù)犯罪行為后，對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴”，也就意味著在程序上，監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)與檢察院的審查起訴權(quán)能銜接起來。監(jiān)察委員會作為司法機(jī)關(guān)介入刑事司法程序，監(jiān)察對象也相應(yīng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉缸锵右扇?，這就涉及犯罪嫌疑人合法權(quán)利保護(hù)的問題。我國刑訴法第33條規(guī)定，犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托辯護(hù)人；在偵查期間，只能委托律師作為辯護(hù)人。這就有兩個問題值得探討，一是被監(jiān)察對象從什么時候起可以聘請律師作為辯護(hù)人呢？二是在權(quán)利受損時如何對監(jiān)察對象的合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)？對于第一個問題，筆者認(rèn)為在被監(jiān)察對象接受監(jiān)委會調(diào)查時就允許律師介入，不僅能最大限度地保護(hù)被監(jiān)察對象的權(quán)益，而且符合法治思維的要求。對于第二個問題，筆者認(rèn)為應(yīng)從增加監(jiān)察體制權(quán)益救濟(jì)機(jī)制設(shè)計的角度，來保證被監(jiān)察對象在權(quán)益受損時有救濟(jì)的途徑。修改相關(guān)法律、出臺相關(guān)司法解釋將其納入國家賠償?shù)姆秶际遣诲e的選擇。一來符合運(yùn)用法治思維推進(jìn)依法治國的要求，二來體現(xiàn)我國對于人權(quán)的保護(hù)。監(jiān)察改革任重道遠(yuǎn)，我們要砥礪前行。

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