跨行政區(qū)域協作共建美麗中國的動因、機制構成

崔浩 張蕾

摘 要：跨行政區(qū)域協作治理保護生態(tài)環(huán)境是建設美麗中國的重要內容之一。建設美麗中國要求實現跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體利益的最優(yōu)化、實現跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境公平和生態(tài)環(huán)境安全、協作治理跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境?？缧姓^(qū)域協作共建美麗中國的機制由信息共享機制、利益共享機制、行為約束機制、政策協調和協商溝通等機制構成。

關鍵詞：跨行政區(qū)域；協作共建；美麗中國；機制

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）01-0025-03

面對環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統退化的嚴峻形勢，黨的十八大要求“把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續(xù)發(fā)展”?？缧姓^(qū)域生態(tài)環(huán)境保護是建設美麗中國的重要內容，協作治理跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問題是共建美麗中國的重要途徑，推進美麗中國建設需要建構完善的跨行政區(qū)域協作共建美麗中國機制。

一、跨行政區(qū)域協作共建美麗中國的動因

建設美麗中國是一項整體性、系統性工程，涉及范圍廣、區(qū)域大，要求各行政區(qū)域打破原有的行政界限，通過區(qū)域協作來實現生態(tài)環(huán)境治理的效益最優(yōu)化，地方政府在跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中必須從“分界而治”走向協作協同治理。

1.跨行政區(qū)域經濟協調發(fā)展的客觀需要

經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境是密切聯系的整體，經濟發(fā)展為生態(tài)環(huán)境保護提供物質基礎，可以促進社會效益和生態(tài)環(huán)境效益的實現；生態(tài)環(huán)境保護是促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展、改善社會生產生活的保證。良好的自然生態(tài)環(huán)境能夠促進經濟增長和經濟社會可持續(xù)發(fā)展。中國經濟的高速發(fā)展面臨著資源環(huán)境壓力和生態(tài)安全壓力的加大，依靠大量消耗資源支撐的經濟增長，不僅使資源供需矛盾更加突出，也制約了經濟增長質量和經濟效益的進一步提高。改革開放以來的很長一段時期，中國經濟增長呈現典型的“高投入、高耗能、高污染和低效率”的粗放型特征，高速經濟增長消耗了大量的能源資源并導致嚴重的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，資源的支撐力和環(huán)境的承載力受到極大的威脅與挑戰(zhàn)。建設美麗中國，保護生態(tài)環(huán)境、建立資源節(jié)約型與環(huán)境友好型生產方式，實現人與自然、人與環(huán)境的和諧發(fā)展，是我國經濟社會發(fā)展的必然選擇。

目前，我國跨行政區(qū)域的經濟合作日益緊密、經濟交往日益頻繁，同時，經濟地理變遷面臨著歷史上最大的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)。區(qū)域經濟關聯的增強使得跨界污染問題加重，跨行政區(qū)環(huán)境污染影響凸顯，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境壓力成為區(qū)域經濟發(fā)展面臨的共同瓶頸。因此，加強區(qū)域經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的合作，要求重新審視經濟利益與生態(tài)環(huán)境利益的沖突，在區(qū)域經濟合作基礎上開展生態(tài)環(huán)境協作治理保護，實現環(huán)境信息的交流共享。在跨行政區(qū)域經濟合作中納入環(huán)境合作內容，使區(qū)域經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護合作相互銜接，促進不同地區(qū)間的協同發(fā)展。

2.跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體利益最優(yōu)化的現實需要

生態(tài)環(huán)境具有整體性強、關聯度高的特點，行政區(qū)域的劃分無法分割生態(tài)環(huán)境的整體性。由于生態(tài)環(huán)境資源效益的外溢性使地方政府很難自覺走向協作保護，一個理性“經濟人”只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外就有可能產生搭便車行為。沒有明確界定產權的跨區(qū)域自然環(huán)境作為公共資源，相關地區(qū)的政府都會對這些公共資源進行爭奪，區(qū)域內的企業(yè)、社會公眾都有權使用，但過度使用的后果卻由社會集體承擔。

環(huán)境問題的實質是私人生產的外部成本由社會承擔其結果，區(qū)域內的環(huán)境問題是經濟利益極端化的結果，是經濟利益與環(huán)境利益沖突的直接體現，是經濟利益與環(huán)境利益的平衡失當。從跨區(qū)域來看，由于環(huán)境污染和環(huán)境破壞產生的危害后果具有遲滯性，環(huán)境污染物具有遷移、累積、長期性等特點使環(huán)境污染影響具有時空差，相鄰區(qū)域的自然環(huán)境資源的開發(fā)利用權利與保護義務的分配很少考慮自然環(huán)境的跨區(qū)域價值，從而導致環(huán)境資源使用者為尋求利用環(huán)境資源的利益最大化往往忽視跨區(qū)域整體環(huán)境利益，導致跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境的“公地悲劇”。因此，建設美麗中國要求樹立跨行政區(qū)域的整體性生態(tài)環(huán)境效益理念，既重視生態(tài)環(huán)境的區(qū)域內使用價值和經濟效益，重視其內在價值和環(huán)境效益，也要重視區(qū)域內與區(qū)域外的經濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統一，實現跨行政區(qū)域的整體效益的最大和最優(yōu)。既要考慮經濟活動的內部效益，也要考慮經濟活動的外部效益，擴大經濟活動對生態(tài)環(huán)境保護的正外部效益、減少負外部效益。

3.實現跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境公平的需要

環(huán)境公平是“不同人群之間有關環(huán)境風險的分配以及對這些分配的政策反應”[1]，強調環(huán)境法律和環(huán)境政策在實體內容上對環(huán)境權益分配的平等，以及實踐中的環(huán)境使用權利與環(huán)境保護義務的對等，它體現在環(huán)境利益與環(huán)境負擔應當公平地分配，做到“誰污染誰治理”，公平保護公眾環(huán)境利益，讓公眾能均享環(huán)境保護成果；體現在環(huán)境利用保護中的權利與義務一致，做到“誰受益誰買單”，社會公眾能平等享有環(huán)境權利并承擔一定的環(huán)境義務；體現在環(huán)境經濟效益與社會效益、環(huán)境責任的統一，做到“誰使用誰付費”，使環(huán)境價值真正體現公正性。

跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境公平是我國國內一定區(qū)域和空間范圍的環(huán)境公平，強調我國國內當代人之間在自然環(huán)境權益分配上的公平，解決的是我國國內跨行政區(qū)域環(huán)境不公現象引起的環(huán)境惡化、生態(tài)危機問題。當下，由于我國不同區(qū)域、不同地區(qū)的經濟社會發(fā)展不平衡，不同地區(qū)、不同群體之間有著不同的環(huán)境利益需求。在一些地區(qū)環(huán)境利益是一項緊迫的需求，而在另一些地區(qū)經濟利益則可能是一項緊迫的需求。因此，“要求在環(huán)境利益上的絕對公平，可能會違背民主原則和緊迫性需求優(yōu)先原則”[2]?？缧姓^(qū)域生態(tài)環(huán)境公平要求在環(huán)境保護的制度安排和政策設計上要體現不同區(qū)域的經濟利益與環(huán)境利益的公平、環(huán)境利益與環(huán)境責任的公平、環(huán)境保護成果的公平分享；同時，要防止各種跨區(qū)域“污染轉移”，防止“與鄰為壑”式的經濟行為，防止將環(huán)境污染后果轉嫁給相鄰地區(qū)或河流湖泊下游地區(qū)，防止將城市污染轉移到農村地區(qū)。

4.實現跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全的需要

“環(huán)境安全從本質上看是一種狀態(tài)，是人們持續(xù)穩(wěn)定地利用生態(tài)環(huán)境的同時，又使人類發(fā)展賴以依存的生態(tài)環(huán)境基礎不遭受毀滅性破壞的狀態(tài)?！盵3]人類不正當地處理與自然環(huán)境之間的關系而引起的生態(tài)環(huán)境失衡是影響環(huán)境安全的主要原因。環(huán)境安全問題的存在是自工業(yè)文明至今人類征服自然活動非理性擴張和惡性膨脹的結果。環(huán)境安全在整個國家安全體系中處于舉足輕重的地位，社會安全、政治安全和軍事安全是國家安全的核心，它們都建立在經濟安全和環(huán)境安全的基礎上，“與其他安全問題相比，環(huán)境安全不僅具有整體性、不可逆性、長期性和全球性特點，而且更具有人類社會與自然界互為依托生存的意義。”[3]

環(huán)境安全是人類利益的依靠，同時人類利益的膨脹存在破壞環(huán)境安全的可能性，保護環(huán)境安全與人類的自然環(huán)境利益需求之間一直處于矛盾的狀態(tài)。保持生態(tài)環(huán)境處于良好狀態(tài)、防止生態(tài)環(huán)境質量惡化和自然資源的減少、提升可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境支撐能力，是全人類的共同任務。生態(tài)系統的整體性使得任何局部性環(huán)境破壞都有可能引發(fā)全局性的災難，甚至危及整個國家和民族的存亡。一些小范圍、局部性的環(huán)境問題如果不能及時解決就有可能逐漸蔓延擴大成為大范圍、跨區(qū)域甚至全國性的環(huán)境問題，如大氣環(huán)境污染問題。全球性環(huán)境安全問題使世界各國基于廣泛的共同利益而一起應對，對溫室效應、臭氧層破壞、全球氣候變化等問題需要全球共同治理。在一國之內，一個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境災難有可能會危及相鄰地區(qū)，生態(tài)危機的成本具有外溢性，在生態(tài)環(huán)境安全上不同行政區(qū)域的利益休戚相關。因此，共同治理環(huán)境污染、確?？缧姓^(qū)域的生態(tài)環(huán)境安全是確保經濟安全、社會安全乃至國家安全的重要基礎。

二、跨行政區(qū)域協作共建美麗中國的機制構成

跨行政區(qū)域協作共建美麗中國機制是不同行政區(qū)域的政府、企業(yè)、社會團體和公眾共同參與生態(tài)環(huán)境保護，在共同治理跨行政區(qū)域大氣污染、水污染、生活環(huán)境污染的過程中形成的合作、協調和共享機制。跨行政區(qū)域協作共建美麗中國機制的主導者是政府，企業(yè)、社會團體和公眾是重要的參與者?？缧姓^(qū)域協作共建美麗中國的機制以解決跨行政區(qū)域政府間的環(huán)境信息不對稱、環(huán)境利益差異、合作動力不足和約束非合作行為為目的，包括在跨行政區(qū)域間建成環(huán)境信息共享機制、環(huán)境利益共享機制、環(huán)境行為約束機制、環(huán)境政策協調機制和協商溝通機制等。

信息共享機制。在共建美麗中國的過程中，跨行政區(qū)域協作關系的形成和鞏固需要不同地區(qū)之間在生態(tài)環(huán)境信息上進行共享，最重要的是生態(tài)環(huán)境保護決策與規(guī)劃信息的共享，在此基礎上各區(qū)域才有可能在協商的基礎上形成相互支持、相互配合的生態(tài)環(huán)境保護政策，各地區(qū)之間的政策內容才能避免自利，政策執(zhí)行才能避免沖突。區(qū)域之間生態(tài)環(huán)境信息對稱有利于各區(qū)域合作主體進行科學決策，有利于實現本區(qū)域內的生態(tài)環(huán)境資源配置達到最佳狀態(tài)。跨行政區(qū)域之間的政府環(huán)境信息應充分公開，以增加跨區(qū)域合作共建的可預測性，最大限度地減少由于信息封閉而導致的合作風險。因此，跨行政區(qū)域政府間協作共建美麗中國機制的建立，首先要建立跨行政區(qū)域地方政府之間的信息共享機制，通過各種信息渠道定期將本地區(qū)的相關生態(tài)環(huán)境信息予以發(fā)布，實現跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境信息共享。這樣既可以有效遏制生態(tài)環(huán)境建設中的地方保護主義，避免跨區(qū)域跨流域生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件的發(fā)生，又可以打破跨行政區(qū)域合作的壁壘，實現不同行政區(qū)域真正協作共建美麗中國。

利益共享機制。在經濟領域利益共享機制是由勞動、資本、技術等要素的合理流動以及區(qū)域合作兩個方面構成的，它包括兩層含義：一是指國家通過政策調整，使同一產業(yè)的差別利益在不同地區(qū)之間實現合理分配，盡可能照顧不同地區(qū)經濟利益；二是通過調整政策，使不同產業(yè)的利益在不同地區(qū)實現合理分享。與經濟領域利益共享機制不同，生態(tài)環(huán)境領域的“利益共享機制”具有以下特點：第一，需要中央政府生態(tài)環(huán)境政策的指導，需要協調國家生態(tài)環(huán)境政策與區(qū)域間生態(tài)環(huán)境政策之間的關系；第二，強調地區(qū)之間在生態(tài)環(huán)境保護、合作治理的基礎上實現生態(tài)環(huán)境利益的區(qū)域共享，打破地區(qū)之間分割治理或“與鄰為壑”式的治理，形成統一、開放的跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護治理體系；第三，實現生態(tài)環(huán)境利益共享的形式多種多樣，既可以生態(tài)補償機制實現一個地區(qū)的生態(tài)環(huán)境比較優(yōu)勢，也可以通過優(yōu)化生態(tài)環(huán)境結構布局、突顯一個地區(qū)的生態(tài)環(huán)境產業(yè)優(yōu)勢實現其生態(tài)環(huán)境經濟效益和社會效益；第四，生態(tài)環(huán)境領域的“利益共享機制”強調區(qū)域之間在市場關系基礎上形成協調合作關系，在平等、互利和協作的基礎上共同保護跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。

行為約束機制。為了防止跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協作治理中的投機行為，保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境協作共建關系的健康發(fā)展，需要建構跨行政區(qū)域環(huán)境合作行為的約束機制。在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協作共建章程中明確共建各方的權利、責任、義務，設定對共建不作為行為的責戒條款，包括跨區(qū)域協作共建各方在環(huán)境合作過程中應遵守的規(guī)則、違反跨區(qū)域協作條款應承擔的責任、對違反跨區(qū)域協作共建規(guī)則所造成的生態(tài)環(huán)境危害以及其他損失應做的經濟賠償規(guī)定；建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境協作解決沖突的協調協商機制，解決跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協作共建中的矛盾和沖突。中央政府通過相關政策和法規(guī)對跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協作共建關系進行規(guī)范，對跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協作中的非規(guī)范行為做出懲罰性制度安排。中央政府是跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協作政策的制定者和生態(tài)環(huán)境利益的協調者，用政策手段對跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協作治理給予鼓勵和支持，設立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護基金，對跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境產業(yè)給予政策支持。建立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護與建設開發(fā)的專家咨詢評估機構，完善公眾參與的評價制度，對重大生態(tài)環(huán)境項目進行公開公示評議。

政策協調機制。政策協調是形成跨行政區(qū)域協作共建美麗中國的重要基礎，以跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境政策的制定和實施為依托，建立跨行政區(qū)域間的橫向合作共建關系。在涉及跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境發(fā)展總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保產業(yè)布局、生態(tài)功能區(qū)建設、生態(tài)環(huán)境公共物品與服務提供等方面的政策制定之前，都要在跨行政區(qū)域之間實現決策信息共享，建立區(qū)域間聯合調研與論證制度，廣泛征求專家和社會公眾意見，保證政策公平和決策科學化。在生態(tài)環(huán)境政策實施過程中，區(qū)域之間地方政府應該加強執(zhí)行合作，減少政策執(zhí)行阻力，及時反饋政策實施和執(zhí)行中的各種問題，為完善和改進后續(xù)政策提供科學依據。以政策協調發(fā)展特色優(yōu)勢生態(tài)環(huán)境產業(yè)、實現產業(yè)的整體升級發(fā)展，為建設美麗中國提供良好政策導向。

溝通協商機制。在跨行政區(qū)域協作共建美麗中國過程中，各行政區(qū)域的財政實力、戰(zhàn)略定位、發(fā)展速度與潛力、自然生態(tài)環(huán)境等都不相同，但為了實現跨行政區(qū)域協作共建的可持續(xù)性與高效性，必須建立跨行政區(qū)域之間平等互動的溝通協商機制，形成能夠反映各方利益、愿望和訴求，暢通和拓寬各方利益表達渠道，兼顧各方正當利益，維護區(qū)域發(fā)展利益的可持續(xù)發(fā)展運行機制。在各參與方相互尊重的前提下，共同協商解決和應對跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境發(fā)展面臨的重大問題，實現跨行政區(qū)域決策的科學化與民主化，推動跨行政區(qū)域政府合作的良性發(fā)展。

參考文獻：

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