社保嚴(yán)征管：費率能降多少

馬光榮

為了給企業(yè)更大的定心丸，建議步驟上先部分降低社保費率，再逐步加強征管。

按照《國稅地稅征管體制改革方案》規(guī)定，從明年起社會保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，輿論普遍預(yù)期社保征管將大大嚴(yán)格，一些地方近期還出現(xiàn)了稅務(wù)部門追繳企業(yè)欠繳社保費的案例。

但國務(wù)院常務(wù)會議很快給出定心丸，強調(diào)在社保征收機構(gòu)改革到位前，要保持現(xiàn)有征收政策不變，同時研究適當(dāng)降低社保費率。

社保費的征繳，之前大多數(shù)省份都是由社保部門負(fù)責(zé)，或者是社保部門核定、稅務(wù)部門代征，僅有四個省份是由稅務(wù)部門全責(zé)征收。社保費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收后，征管嚴(yán)格度將會提高，這是兩層因素疊加的作用。

相比于社保部門，稅務(wù)部門對企業(yè)財務(wù)數(shù)據(jù)、員工人數(shù)、工資等信息掌握更為深入，也有更多的征稅和稽查手段。同時，國地稅合并后，稅務(wù)部門實施以國家稅務(wù)總局垂直管理為主的體制，地方政府對稅務(wù)部門的影響力減少。因此，以往一些地方政府為了招商引資，放松對企業(yè)的社保費征管，未來這種做法將會減少。

嚴(yán)征管影響幾何

盡管我國社會保險制度要求職工強制參保，有全國統(tǒng)一的法定費率，對繳費基數(shù)也有明確規(guī)定，但長期以來，在征管層面實際操作中是比較寬松的。

首先，從社保覆蓋面上來看，盡管城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的參保率已經(jīng)從2004年的45%上升到當(dāng)前的75%，但仍然有1/4的城鎮(zhèn)職工沒有參保。第二，已參保群體中，僅有少數(shù)嚴(yán)格按照法定費率和繳費基數(shù)參保。很多企業(yè)不是按照員工實際工資來繳費，而是按照較低的基數(shù)繳費。一些地方政府還會給企業(yè)費率上的優(yōu)惠。廣東和浙江兩省，養(yǎng)老保險單位和個人合計繳費率只有20%，遠(yuǎn)低于全國標(biāo)準(zhǔn)繳費率28%。

公開數(shù)據(jù)顯示，養(yǎng)老保險參保職工的人均繳費與社會平均工資之比是17.4%，遠(yuǎn)低于全國標(biāo)準(zhǔn)法定費率28%。即使考慮到繳費基數(shù)存在社會平均工資3倍這一上限，以及靈活就業(yè)人數(shù)的繳費基數(shù)偏低等因素，法定繳費率應(yīng)在25%左右。因此，對于全國已參保職工而言，實際繳費率與法定繳費率之間存在1/3的缺口。而如果將1/4的未參保職工也納入計算，那么實際繳費額與法定繳費額相比少了近一半。

這組數(shù)據(jù)也可以解釋我國社會保險的一個現(xiàn)象，即社保法定繳費率居于全球前列，但社會保障水平卻不高。老齡化程度還沒有那么高，但一些省份卻出現(xiàn)了養(yǎng)老金發(fā)放的困難。原因就在于征管寬松，社保費征繳額占GDP比重僅有6.5%，低于OECD國家平均9%的水平。我國養(yǎng)老保險法定繳費率為28%，養(yǎng)老金替代率（養(yǎng)老金與退休前工資之比）僅有47%左右；而美國養(yǎng)老保險繳費率為12.4%，養(yǎng)老金替代率卻達(dá)到了49%。

社保嚴(yán)格征管會提高企業(yè)用工成本。經(jīng)測算，如果現(xiàn)有參保職工嚴(yán)格按照實際工資作為繳費基數(shù)，同時養(yǎng)老保險法定繳費率嚴(yán)格按照28%執(zhí)行的話，整個企業(yè)部門的繳費負(fù)擔(dān)上升50%左右，企業(yè)的用工成本會上升7.5%，企業(yè)的利潤會下降8.2%。短期之內(nèi)，因為工資有黏性，所以繳費負(fù)擔(dān)的上升主要由企業(yè)承擔(dān)；但是中長期看的話，用工成本上升導(dǎo)致部分制造業(yè)企業(yè)可能會出現(xiàn)外遷，工人工資會下降。

嚴(yán)格征管對原先社保繳納不規(guī)范的中小企業(yè)、民營企業(yè)來說，沖擊最大。在行業(yè)層面，勞動密集型的行業(yè)因為勞動力成本占比大，受到的沖擊將更大，例如紡織服裝、輕工制造業(yè)、建筑業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等。筆者的一位朋友在江蘇經(jīng)營一個制衣廠，他說如果明年社保嚴(yán)格執(zhí)行的話，像他們這樣的企業(yè)可能就要關(guān)門了。

9月6日的國務(wù)院常務(wù)會議強調(diào)，“在社保征收機構(gòu)改革到位前，各地要一律保持現(xiàn)有征收政策不變”，意味著政策上會有一個過渡期，以免對企業(yè)經(jīng)營造成太大的震蕩。但這句話也暗含著，社保嚴(yán)格征管的大方向是不變的。

為全國統(tǒng)籌鋪路

社保嚴(yán)格征管，一些輿論認(rèn)為是很多地方養(yǎng)老金發(fā)放困難，政府缺錢所以才這么做，輿論有反映也因這與近年來我國一直強調(diào)的減稅、降成本大基調(diào)相違背。實際上，社保費交由稅務(wù)部門嚴(yán)格征管，更重要的目的是有利于實現(xiàn)社保費率的全國公平統(tǒng)一，為下一步養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌鋪好路。

長期以來，我國社會保險體制的統(tǒng)籌層次很低，大多是在城市層面統(tǒng)籌，少數(shù)省份實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。這種分割的社保體制，產(chǎn)生了很多弊端，不利于勞動力跨地區(qū)流動、不利于分散基金風(fēng)險。在繳費率上的弊端，是各地區(qū)征管松緊不一，企業(yè)實際繳費負(fù)擔(dān)存在巨大差異。一些地方政府為了招商引資或地方保護，形成了若干費率洼地。

東部沿海省份由于年輕人口凈流入，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較輕，因而征管較松；老工業(yè)基地集中的省份則由于人口凈流出，同時國企退休職工數(shù)量較大，養(yǎng)老金發(fā)放困難，實際繳費率高。比如，廣東的實際繳費率僅有9%，而東北三省、內(nèi)蒙古、新疆的實際繳費率均超過了20%。

我們看到的“投資不過山海關(guān)”，部分也是受東北地區(qū)的社保高繳費率的影響。進(jìn)一步說，社保繳費率的地區(qū)間差異加大了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，甚至產(chǎn)生了“馬太效應(yīng)”。社保實際繳費率在地區(qū)間、企業(yè)間的不統(tǒng)一，阻礙了全國統(tǒng)一市場的形成，不利于要素的有效率配置。因此，統(tǒng)一各地區(qū)、各企業(yè)間的繳費率和征管力度，既有利于促進(jìn)公平，也有利于提升效率。黨的十八屆三中全會提出稅制改革應(yīng)該滿足“統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競爭的原則”，而社保費率的統(tǒng)一則應(yīng)是題中之義。

統(tǒng)一社保費率和征管力度，也是養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的需要。黨的十九大報告提出，要盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。今年則已邁出了第一步，建立養(yǎng)老保險中央調(diào)劑制度。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，意味著各地區(qū)“共吃一口灶”，因此要求各地區(qū)的費率和征管力度統(tǒng)一。

費率下調(diào)先行

盡管各地區(qū)養(yǎng)老保險收支狀況苦樂不均，但是如果把各省加總起來，近年來都是有結(jié)余的。人社部數(shù)據(jù)顯示，2017年，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金收入是4.3萬億元，基金支出是3.8萬億元，當(dāng)年結(jié)余0.5萬億元，賬上累計結(jié)余4.4萬億元。即使扣除財政對企業(yè)職工養(yǎng)老保險的補助0.46億元，繳費收入與基金支出也大抵相當(dāng)。因此，如果嚴(yán)格社保征管的話，我們實際不需要這么高的法定繳費率。

據(jù)測算，如果維持現(xiàn)有全國總征繳收入不變，當(dāng)百分百嚴(yán)格征管后，法定繳費率在現(xiàn)有基礎(chǔ)上可以降低1/3，養(yǎng)老保險繳費率可以從現(xiàn)在的28%降到20%。當(dāng)然，這取決于我們社保嚴(yán)格征管的力度有多嚴(yán)格，如果嚴(yán)格的力度打折一半，那么養(yǎng)老保險繳費率可以從28%降到24%。因此，未來社保繳費率的下調(diào)幅度，取決于社保征收力度的提升程度。

國務(wù)院常務(wù)會議提出要對降低社保費率的幅度進(jìn)行研究。為了給企業(yè)更大的定心丸，建議步驟上先部分降低社保費率，再逐步加強征管。如果是先加強征管，再降低費率的話，有些企業(yè)因難以消化用工成本而退出，再降費率已難以將其“救活”。換句話說，步驟上，應(yīng)該“先松后緊”，而不是“先緊后松”。

當(dāng)然，社保費率的降低不僅需要考慮到當(dāng)前的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，還需要考慮到，隨著人口老齡化程度加深，我們社?；鸬氖罩毫饾u加大。但是對于人口老齡化的影響，我們更應(yīng)該考慮延遲退休、全面鼓勵生育、劃轉(zhuǎn)國有資本等方式來應(yīng)對。

實際上，我們還應(yīng)考慮到，社保費率的下調(diào)，本身也有拉弗曲線的效應(yīng)，可以提升企業(yè)和職工的參保積極性。之前很多企業(yè)和職工不愿意參?；虿蝗鐚崊⒈?，一個因素是因為我們費率太高。社會保險是社會托底的重要機制，全民參保是一個努力的方向。除了降費率外，我們還應(yīng)該在社保制度當(dāng)中進(jìn)一步完善“多繳多得、長繳長得”的激勵機制，調(diào)動企業(yè)和職工的參保積極性。這樣參保人盡管繳費增加，但知道可以多領(lǐng)養(yǎng)老金，那么參保積極性也會上升。

因此，最終社保費應(yīng)該回歸到“低費率、嚴(yán)征管、寬費基”，這恰恰就是理想的稅收制度。不僅如此，“全民參保、公平參?！鼻∏∫彩抢硐氲纳绫Ｖ贫取?/p>