探索存量盤活 拓展增收途徑助推鄉(xiāng)村振興
——諸暨市農(nóng)村存量建設(shè)用地盤活利用實踐及思考

□ 諸暨市人民政府

為進(jìn)一步加強農(nóng)村存量建設(shè)用地的盤活利用，拓展農(nóng)村農(nóng)民增收渠道，美化農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，近年來諸暨市通過探索和實踐“地票”政策，推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工作，取得了一定成效，現(xiàn)將有關(guān)情況匯報如下。

一、工作背景

（一）根據(jù)客觀實際

改革開放以來，諸暨的經(jīng)濟社會發(fā)展經(jīng)歷了一段高速發(fā)展以后，逐步暴露出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡，居民增收來源單一，城鎮(zhèn)吸引力不強，鄉(xiāng)村居住環(huán)境不美，建設(shè)用地規(guī)模偏大等問題，如何共享發(fā)展成果，增加農(nóng)民收入，優(yōu)化生活環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展到了必須探索研究的時候。

（二）遵循上級要求

2016年年初，浙江省政府經(jīng)過詳實的調(diào)查研究后，把諸暨市確定為供給側(cè)改革中房地產(chǎn)去庫存的試點縣（市），要求在進(jìn)一步把控房地產(chǎn)市場供地節(jié)奏、優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)、拓展去化渠道等工作的基礎(chǔ)上，積極探索實施以地?fù)Q房的“地票”政策。

（三）具體工作需要

諸暨市從2011年開始實施農(nóng)村宅基地進(jìn)城置換工作以來，進(jìn)展順利，社會反響良好。目前，政府一期投資建造的1400余套安置房源已全部置換完畢。按照工作計劃，應(yīng)盡快推進(jìn)置換房屋建設(shè)工作，但考慮到置換房屋的建設(shè)資金、后續(xù)物業(yè)管理等方面工作，經(jīng)反復(fù)考慮，諸暨市認(rèn)為采取貨幣化安置，讓置換群眾有自主選擇權(quán)利，獲得更好的生活環(huán)境更加符合群眾的實際需求，而且還可以促進(jìn)房地產(chǎn)市場存量的去化。

二、主要做法

地票政策的本質(zhì)是對諸暨市宅基地進(jìn)城置換政策的延伸和拓展，主要是利用農(nóng)村土地綜合整治項目平臺，在土地權(quán)利人自愿并保證其“三個不變”（原村待遇及農(nóng)民身份保持不變、土地承包權(quán)和集體資產(chǎn)分配權(quán)不變、計劃生育權(quán)不變）和“三個同享”（同等享受養(yǎng)老保險保險、基本醫(yī)療保險、子女就近入學(xué)等權(quán)利）的前提下，對其擁有的閑置宅基地或存量閑置利用建設(shè)用地實施復(fù)墾并驗收后，對相關(guān)權(quán)利人核發(fā)明確了一定權(quán)利義務(wù)的憑證，即“地票”。

（一）實施條件

具體四個方面：（1）第二次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查及變更成果地類為建設(shè)用地；（2）地塊單體面積大于等于400平方米（與農(nóng)用地相連的面積可適當(dāng)放寬），利用宅基地實施復(fù)墾的，地上合法確權(quán)建筑占地面積須大于50平方米；（3）地塊具備復(fù)墾為耕地的條件；（4）權(quán)屬清晰無爭議。

（二）核發(fā)規(guī)則

具體分兩種類型：（1）利用自有宅基地申請實施地票的，地票的權(quán)利人和面積都以土地權(quán)屬證書記載為準(zhǔn)；（2）利用非宅基地申請實施地票的，地票權(quán)利人可以明確為土地權(quán)屬證書確定的權(quán)利人，也可以確定為經(jīng)村民代表會議討論同意并經(jīng)公示無異議的單位和個人，地票的面積按照實際復(fù)墾面積的45%核定。

（三）使用規(guī)則

地票的權(quán)利人可以按照以下四種方式使用地票。（1）流通交易。允許地票在市域范圍內(nèi)的所有單位和個人之間相互流通交易，政府負(fù)責(zé)搭建交易信息發(fā)布平臺，辦理交易手續(xù)（不收費用）。（2）抵扣商品房購房款。利用宅基地核發(fā)的地票，允許在符合要求的商品房屋開發(fā)樓盤中購買商品房屋時抵扣相應(yīng)額度的購房款項，抵扣標(biāo)準(zhǔn)為3800元／平方米。權(quán)利人和開發(fā)商商定價格后，把地票交付開發(fā)商即可，抵扣部分費用由開發(fā)商向政府結(jié)算。（3）置換年度建房指標(biāo)。允許符合要求的權(quán)利人（僅限于農(nóng)民）向政府申請置換年度建房指標(biāo)，并按照規(guī)定辦理審批手續(xù)后實施建房（仍須執(zhí)行“一戶一宅”和“限額用地”政策）。（4）作為抵押物，向銀行等金融機構(gòu)申請辦理貸款。

三、取得成效

2016年年底，諸暨市通過積極謀劃，全面調(diào)研，大膽探索，反復(fù)論證后研究出臺了《關(guān)于建立諸暨市農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化盤活機制的意見（試行）》。2017年3月份，又?jǐn)M定了具體操作細(xì)則，明確工作程序和各個流程的辦理要求，同時制作了相應(yīng)的表式表格，明確了填報規(guī)范要求，基本實現(xiàn)了規(guī)范化操作的要求。

2016年3月31日，諸暨市正式核發(fā)了第一張地票。到目前為止，全市共計核發(fā)地票71張，地票面積8097.55平方米，共計盤活存量建設(shè)用地面積21993.79平方米，可抵扣商品房款3077萬元，階段性成效初步顯現(xiàn)。

通過實施“地票”政策，不僅有效盤活了農(nóng)村存量閑置土地和房產(chǎn)，進(jìn)一步提高了農(nóng)村農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，還全面盤活了農(nóng)村存量建設(shè)用地，拓展了城鄉(xiāng)發(fā)展空間。

通過實施“地票”的相互交易，充分利用了市場經(jīng)濟的杠桿作用，推動了民間資本參與農(nóng)村存量建設(shè)用地的市場化盤活；同時，通過“地票”置換用地指標(biāo)，化解了有資金、急需建房的住房困難群眾和改善型農(nóng)戶的指標(biāo)問題，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)工作。

通過“地票”抵扣商品房屋購買款項，激發(fā)了廣大農(nóng)村群眾改善性住房需求，有效促進(jìn)了房地產(chǎn)市場的去庫存化，有效推動城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。

四、存在問題及繼續(xù)深化完善的措施

（一）存在問題

諸暨市地票政策實施至今，雖然取得了階段性成效，但是也發(fā)現(xiàn)了很多具體問題，主要有以下三個方面。一是權(quán)屬認(rèn)定難。特別是老舊宅基地申請實施地票的時候，由于農(nóng)村宅基地初始登記年代比較久遠(yuǎn)，當(dāng)時群眾確權(quán)意識不強，發(fā)證也不是十分規(guī)范，導(dǎo)致存在一定的權(quán)屬糾紛和證地不一致的情況，給工作推進(jìn)帶來困難。二是由于地票資金總額不大，而且要分期兌現(xiàn)（簽訂合同支付40%，房屋交付支付60%），部分房企考慮到資金的回收率，特別是在目前房地產(chǎn)形勢好的情況下，積極性不是很高，個別房企還存在歧視政策。三是實施周期偏長。根據(jù)諸暨市地票核發(fā)規(guī)則，地票從申請到核發(fā)要經(jīng)過6個環(huán)節(jié)，特別是其中的復(fù)墾驗收環(huán)節(jié)需要一定的時間，導(dǎo)致整個地票核發(fā)周期偏長。

（二）深化完善措施

針對上述問題，今年年初諸暨市積極組織國土、建設(shè)、財政等相關(guān)部門，深入一線調(diào)查，尋求破解之法，繼續(xù)深化完善，爭取走出一條既適合諸暨實際，又可以提供面上借鑒的農(nóng)村存量建設(shè)用地盤活利用之路。

1.全力推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作，厘清農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系，切實維護農(nóng)村農(nóng)民權(quán)益。

2.合理探索政府收儲、政府置換等地票使用渠道，合理放寬實施申請條件，全面優(yōu)化工作流程，提高工作效率，提高廣大農(nóng)民群眾積極性，同時進(jìn)一步規(guī)范和完善地票使用規(guī)則，強化政策保障和剛性執(zhí)行。

3.積極和農(nóng)村閑置房屋激活利用、農(nóng)村危舊房治理改造等相關(guān)重點工作融合實施，破除政策壁壘，確保各項工作合力推進(jìn)。