全域土地綜合整治：發(fā)展背景、系統(tǒng)內(nèi)涵與趨勢展望

□ 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系 夏方舟

人類社會的發(fā)展史也可以認為是土地開發(fā)、利用和改造的歷程：由最初臨時、簡單局部的微小改造，到現(xiàn)代長期、綜合、復(fù)雜的大型改造，從古代大禹治水和各代開挖運河到現(xiàn)在的全域整治、南水北調(diào)等等，土地整治逐步由零星、分散、簡單的整治活動向綜合、有序、系統(tǒng)的全面整治演化。隨著發(fā)展訴求轉(zhuǎn)變，土地整治在每個時期往往體現(xiàn)出不同的時代特征，而當(dāng)前全域土地綜合整治理念的提出，必然具備其相應(yīng)的發(fā)展背景、系統(tǒng)內(nèi)涵和重點趨勢。

一、發(fā)展背景

（一）1949-1984年 “土地規(guī)劃”概念側(cè)重

新中國成立后，土地整治在理論和實踐上都有了較大的發(fā)展，且在不同的歷史時期有著不同的內(nèi)涵重點。建國初期，我國借鑒前蘇聯(lián)的經(jīng)驗，土地整治以“土地規(guī)劃”概念為標(biāo)志，旨在通過工程技術(shù)與方法組織土地利用，側(cè)重于大面積的土地開發(fā)及結(jié)合土地改革進行權(quán)屬的調(diào)整。20世紀(jì)60年代全國農(nóng)業(yè)學(xué)大寨，土地整治轉(zhuǎn)向以農(nóng)田基本建設(shè)，以平整土地、合并田塊、興建新村、整理溝渠和道路為主要內(nèi)容。進入20世紀(jì)80年代之后，為了推進“四化”建設(shè)、促進經(jīng)濟社會發(fā)展，土地整治又傾向于作為社會經(jīng)濟發(fā)展中一項長期、重大的戰(zhàn)略規(guī)劃任務(wù)，強調(diào)規(guī)劃性、戰(zhàn)略性和地域性。

（二）1985-1996年 “土地整理”概念顯化

在這一階段，由于“市場”概念的逐步引入，農(nóng)村土地尤其是耕地被大量轉(zhuǎn)作建設(shè)用地和林、果、漁生產(chǎn)用地。“六五”期間，耕地年均減少量達48.7萬公頃，1985年耕地減少量高達100萬公頃，加劇了我國人多地少的矛盾。隨著資源的進一步消耗和局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的堪憂前景逐步引起學(xué)者們的重視。伴隨著國家土地管理局的成立、《中華人民共和國土地管理法》的正式實施和第一輪土地利用總體規(guī)劃的編制實施，學(xué)者們逐漸開始重視人地關(guān)系的正確處理，逐步摒棄單純擴大開發(fā)規(guī)模的資源利用理念，轉(zhuǎn)向促進整個區(qū)域經(jīng)濟、社會、環(huán)境可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。在此背景下，土地整治概念顯化為“土地整理”，重點是根據(jù)需要對土地利用及土地權(quán)屬關(guān)系進行調(diào)整，以充分挖掘土地利用潛力，實現(xiàn)合理利用土地，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）1997-2009年 “土地整理復(fù)墾開發(fā)”概念整合1997年，面對人均耕地減少

的嚴(yán)峻形勢，黨中央和國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，提出實行世界上最嚴(yán)格的措施管理土地和保護耕地；1998年新一輪修編的《土地管理法》提出“國家實行占用耕地補償制度”“國家鼓勵土地整理”。由此，土地整治概念在這一階段進一步整合，以“土地整理復(fù)墾開發(fā)”為標(biāo)志，高度強調(diào)耕地保護，核心在提高耕地數(shù)量、提升耕地質(zhì)量，逐步落實為具體的土地開發(fā)、整理和復(fù)墾工程，體現(xiàn)為對土地資源及其利用方式的再組織和再優(yōu)化過程，并在全國范圍內(nèi)進一步加強并全面展開。與此同時，土地整治也在注重人地關(guān)系協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上進一步發(fā)展，在保障環(huán)境資源與生態(tài)空間的同時，力求運用當(dāng)前科學(xué)技術(shù)更系統(tǒng)、更有計劃地推進治理保護和建設(shè)布局項目，其相應(yīng)工程的實施落實受到更高重視。

（四）2010-至今“土地綜合整治”概念引領(lǐng)

2010年至今，從黨的十八大報告中提出關(guān)于“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”“健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制”要求，2017年1月國務(wù)院印發(fā)《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》，到十九大報告提出“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度”，土地整治被賦予更深層次的內(nèi)涵，目標(biāo)和效益愈加多元化，更強調(diào)一體化統(tǒng)籌管理，包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，提出通過“田水路林村城”和“山水林田湖草”綜合整治提升人類生活和生產(chǎn)條件、保護人類生態(tài)空間。

在此階段，“土地綜合整治”成為土地整治主流引領(lǐng)概念，體現(xiàn)為“全域土地的綜合整治”，是分區(qū)域、跨系統(tǒng)、成體系地綜合整治，不僅包括田水路林村綜合治理，工礦等廢棄地復(fù)墾利用，城鄉(xiāng)低效利用土地再開發(fā)等傳統(tǒng)整治內(nèi)容，還包括城鄉(xiāng)用地綜合整治、陸海統(tǒng)籌整治和流域協(xié)調(diào)整治等內(nèi)涵。而“全域土地綜合整治”概念的明確提出，更明確地強調(diào)了整治的主體、客體、要素和過程，相較過往的土地整治內(nèi)涵，更關(guān)注與社會經(jīng)濟布局的結(jié)合，更強調(diào)體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境積極效應(yīng)、弱化負面影響，更具備系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性與綜合性，更關(guān)注時代訴求和現(xiàn)實需要，更以服務(wù)國家頂層戰(zhàn)略為導(dǎo)向，已然成為統(tǒng)籌推進現(xiàn)代化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的綜合平臺和重要抓手。

二、系統(tǒng)內(nèi)涵

系統(tǒng)論由20 世紀(jì)40 年代美國生物學(xué)家L.V. 貝塔朗菲首次提出，主要思想是對不同學(xué)科、不同系統(tǒng)中的共同性進行綜合研究。系統(tǒng)論將系統(tǒng)定義為“相互聯(lián)系、相互作用著的諸元素的集合或統(tǒng)一體”，是由若干要素依據(jù)一定規(guī)則以某種方式組合而成的有機體，具有某種或者某幾種特定的功能。系統(tǒng)具有整體性、層次性、復(fù)雜性等特征，其基本規(guī)律是對系統(tǒng)存在的狀態(tài)、演化形式、發(fā)展趨勢、系統(tǒng)內(nèi)外部相協(xié)調(diào)的描述。系統(tǒng)良好運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于合理的功能目標(biāo)以及與之相適應(yīng)的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與動態(tài)反饋機制。全域土地綜合整治，正是根據(jù)自然條件、社會經(jīng)濟條件和國民經(jīng)濟發(fā)展的需要對“全空間”內(nèi)有限的土地資源在“全部門”之間進行綜合配置，通過優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和土地利用分布，達到土地最合理利用目標(biāo)的“全要素”系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與“全動態(tài)”反饋機制。

由此可以發(fā)現(xiàn)，相較過去土地整治往往“頭痛治頭、腳疼治腳”，缺乏全盤化考量的弊端，全域土地綜合整治強調(diào)以協(xié)調(diào)、有序和動態(tài)的系統(tǒng)觀，核心在于“全空間”“全部門”“全要素”和“全周期”。

“全空間”指的是全域土地綜合整治的客體，即統(tǒng)籌考慮全域空間待整治土地。而空間具有橫向?qū)哟魏涂v向?qū)哟蝺蓚€方面，橫向空間層次是不同土地利用方式之間的空間分布關(guān)系，而縱向?qū)哟问遣煌瑢蛹壍闹黧w基于土地利用活動所產(chǎn)生的空間尺度關(guān)系。全域土地綜合整治在橫向上應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類土地整治之間在土地空間上的分布，縱向上要引導(dǎo)各級土地整治進行不同空間行政尺度的安排。

“全部門”指的是全域土地綜合整治的主體，不管是公共部門和私人部門，不管是政府機構(gòu)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶還是企業(yè)，都可能是全域土地綜合整治的參與主體和收益主體。針對社會公眾參與不足、公共部門內(nèi)部條塊分割、企業(yè)主體積極性缺乏等諸多整治主體存在的問題，全域土地綜合整治強調(diào)提升各個主體的整治參與度，平衡各方主體的投入和利益，真正實現(xiàn)“各出一盤菜、同享一桌席”。

“全要素”即是區(qū)域內(nèi)全面的自然－經(jīng)濟－社會－生態(tài)系統(tǒng)組成要素，不僅僅包括土地、資本和勞動這些基本要素，更包括生物系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)、社會系統(tǒng)中植物、動物、光、熱、水、大氣等等各類要素。全域土地綜合整治強調(diào)通過優(yōu)化能量流、物質(zhì)流和信息流的聯(lián)結(jié)，使得自然、社會經(jīng)濟系統(tǒng)及其各組成要素之間的相互運動狀態(tài)向高效、均衡狀態(tài)移動，從而促使自然、經(jīng)濟、社會系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，進而推動土地利用系統(tǒng)的發(fā)展。

“全周期”指的是針對整治前、整治中和整治后的全周期整治過程，構(gòu)建覆蓋全面、動態(tài)有序的調(diào)查、評價、規(guī)劃、實施、監(jiān)控、反饋和管理機制。全域土地綜合整治并不能一蹴而就、也不是一勞永逸，而是一個不斷波動、動態(tài)變化的系統(tǒng)過程。為了提升整治效率、保障整治效果，必須構(gòu)建一個完善的深入調(diào)查、客觀評價、科學(xué)規(guī)劃、有效實施、動態(tài)監(jiān)控、實時反饋和系統(tǒng)維護的全周期管理機制，由此才能切實實現(xiàn)土地利用的長期良性循環(huán)。

三、趨勢展望

未來，全域土地綜合整治需要一系列的制度構(gòu)建作為基礎(chǔ)：以自然資源產(chǎn)權(quán)制度為前提，明晰承擔(dān)全域土地綜合整治的責(zé)任和義務(wù)；以資源環(huán)境承載力評價制度為基礎(chǔ)，明確不同區(qū)域全域土地綜合整治的目標(biāo)、任務(wù)和整治路徑；以空間規(guī)劃制度為統(tǒng)領(lǐng)，明確不同地域空間的功能定位、開發(fā)利用方向；以國土空間管制制度為手段，明確空間分區(qū)開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和控制引導(dǎo)措施；以市場與政府協(xié)同推進制度為保障，明確全域土地綜合整治的資金投入和經(jīng)濟來源；以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補平衡等具體政策措施為路徑，明確不同區(qū)域、不同領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全域土地綜合整治目標(biāo)的可操作性措施。

在一系列制度保障的前提下，未來全域土地綜合整治應(yīng)進一步涵蓋所有涉及空間、資源等自然資源要素，實現(xiàn)“全空間”“全部門”“全要素”和“全動態(tài)”?？傮w目標(biāo)是全面優(yōu)化自然資源，塑造區(qū)域三生格局，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助力現(xiàn)代化目標(biāo)實現(xiàn)。核心任務(wù)應(yīng)包括嚴(yán)格保護耕地，大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田；開展農(nóng)村建設(shè)用地整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件；推進城鎮(zhèn)和工礦建設(shè)用地整治，提高建設(shè)用地保障能力；整治山水林田湖草等多重資源，構(gòu)筑自然生態(tài)安全屏障；合理開發(fā)利用海洋資源，加強藍色國土整治與安全建設(shè)；合理開展跨區(qū)域資源調(diào)配工程，促進區(qū)域資源有效互動與統(tǒng)籌發(fā)展；完善土地綜合整治制度體系，促進自然資源治理轉(zhuǎn)型優(yōu)化。

基于總體目標(biāo)和任務(wù)，未來的全域土地綜合整治的類型模式應(yīng)當(dāng)包含“基本類型+延拓模式”：不僅包含農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、未利用地開發(fā)和土地復(fù)墾等基本類型，還應(yīng)包括南水北調(diào)、西氣東輸?shù)茸匀毁Y源整合治理，“三北”防護林、各流域水污染治理等環(huán)境整治，海岸帶治理、海島利用保護等海洋資源整治和異地搬遷、要素盤活等土地精準(zhǔn)扶貧整治等延拓模式。此外，在全域土地綜合整治的具體實施中，還應(yīng)以協(xié)同推進為導(dǎo)向，整合設(shè)計“三線”劃定、增減掛鉤、“三塊地”改革、城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)、生態(tài)補償制度等土地綜合整治政策路徑，從加強公眾參與、多元化資金渠道、建設(shè)數(shù)據(jù)庫平臺、完善實施調(diào)整程序、實施成果動態(tài)監(jiān)控、設(shè)計激勵保障等方面配套科學(xué)有效的全域土地綜合整治實施保障措施。