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    肇慶“土地股份化”撬動(dòng)了什么

    2018-10-22 11:32:26趙艦
    決策 2018年4期
    關(guān)鍵詞:肇慶總公司新區(qū)

    趙艦

    2017年12月,廣東省肇慶市肇慶新區(qū)迎來(lái)了一批特殊的客人——由雄安新區(qū)籌委會(huì)副主任于振海率隊(duì)的考察團(tuán)。于振海此番遠(yuǎn)赴南粵,是專程了解肇慶新區(qū)土地股份化綜合配套改革試點(diǎn)。

    雄安新區(qū)自成立之日起,就被賦予諸多先行先試的權(quán)限,后發(fā)優(yōu)勢(shì)顯著。那么,肇慶的土地股份合作化改革有何特殊之處,能吸引雄安新區(qū)專程考察?

    “模范新區(qū)”的改革動(dòng)力

    廣東省省長(zhǎng)馬興瑞2018年初在肇慶視察時(shí),對(duì)肇慶新區(qū)的建設(shè)給予高度肯定,“肇慶新區(qū)是廣東建設(shè)速度最快、質(zhì)量最好的新區(qū),是城市擴(kuò)容提質(zhì)的典范?!?/p>

    肇慶新區(qū)建設(shè)得到高度肯定,正是源于兩級(jí)土地股份化改革。據(jù)了解,2013年來(lái),肇慶市鼎湖區(qū)開(kāi)始探索“土地兩級(jí)股份化”改革,充分保障被征地村民利益,至今未出現(xiàn)一例征地上訪案件。試點(diǎn)成功后,此項(xiàng)改革已在全區(qū)推廣,完成股份化合作超過(guò)7.2萬(wàn)畝,極大地促進(jìn)了肇慶新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。

    肇慶的具體做法是,通過(guò)村級(jí)土地資產(chǎn)管理公司和肇慶新區(qū)土地股份總公司“兩級(jí)土地股份化”改革,建立“集體入股國(guó)有”的混合所有制形態(tài),使村集體能夠以股權(quán)形式享有土地開(kāi)發(fā)增值收益,建立城鎮(zhèn)化社會(huì)保障機(jī)制,促進(jìn)村民向市民轉(zhuǎn)化,增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入,推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

    肇慶為什么要推進(jìn)此項(xiàng)改革呢?是什么在倒逼?

    首先從全國(guó)范圍來(lái)看,傳統(tǒng)拉動(dòng)內(nèi)需手段效果趨弱,提升城市化水平成為未來(lái)工作重點(diǎn)。在當(dāng)前新形勢(shì)下,必須通過(guò)包括土地、戶籍、社保等在內(nèi)的綜合配套改革破解城鎮(zhèn)化發(fā)展難題。

    從廣東省層面來(lái)看,傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)的城市化,依托于對(duì)農(nóng)村集體土地的“合法征收”,農(nóng)民分享的方式主要以有限的征地補(bǔ)償和地上物補(bǔ)償為主,“一刀切”不能可持續(xù)發(fā)展。相關(guān)改革措施仍處于艱難探索階段,尋求改革突破口的壓力和動(dòng)力持續(xù)加大,必須搶抓機(jī)遇,先行先試,以改革引領(lǐng)推進(jìn)各項(xiàng)工作。

    從肇慶市層面來(lái)看,實(shí)施“兩區(qū)引領(lǐng)兩化”戰(zhàn)略,以肇慶新區(qū)引領(lǐng)新型城市化,必須要處理大量土地問(wèn)題。目前,新區(qū)115平方公里仍有超6萬(wàn)農(nóng)村居民,涉及近8000畝宅基地的置換處理難題,土地規(guī)模非常局促,用地指標(biāo)極其有限,維穩(wěn)壓力十分巨大。必須通過(guò)打造以“兩級(jí)土地股份化”為重點(diǎn)的改革試點(diǎn),爭(zhēng)取國(guó)家和省級(jí)的包括土地在內(nèi)的各項(xiàng)政策傾斜支持,為新區(qū)的大面積開(kāi)發(fā)夯實(shí)基礎(chǔ)。

    謀定而后動(dòng),確立“兩級(jí)土地股份化”改革的大方向后,肇慶是如何具體推進(jìn)改革的呢?

    極富遠(yuǎn)見(jiàn)的改革設(shè)計(jì)

    肇慶的第一步是成立村級(jí)土地公司。以行政村為單位,由各村民小組以其全部土地入股,股東為村民小組,股權(quán)比例以各村民小組的土地面積及地類進(jìn)行界定,預(yù)留部分股份用于股權(quán)完全固化之前由于戶籍、人口變化所產(chǎn)生的股權(quán)調(diào)整。

    第二步是成立肇慶新區(qū)土地總公司。村級(jí)土地公司以全部土地入股,新區(qū)管委會(huì)以土地整理、開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)投入的各項(xiàng)成本入股,取消征收農(nóng)村集體土地留用地。雙方股權(quán)依據(jù)協(xié)商法而定,比例為20:80。村級(jí)公司20%股權(quán)中,12%股權(quán)按照原有返還留用地的市場(chǎng)加權(quán)平均價(jià)格直接固化為可經(jīng)營(yíng)性物業(yè)設(shè)施,8%股權(quán)參與土地總公司運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)分紅。

    村公司入股后,將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)至總公司。土地征收條件成熟時(shí),由土地總公司配合完成土地征收變性工作,在此之前不得改變土地性質(zhì)和農(nóng)用地用途。

    該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)是如何保障村民權(quán)益的呢?改革方案中,有一條是股權(quán)“防稀釋條款”,約定村公司所占股份不因任何原因發(fā)生稀釋。同時(shí),為規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn),土地總公司不得參與常規(guī)化市場(chǎng)投資行為,主要享有土地和物業(yè)增值收益及戶外廣告等城市資產(chǎn)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地出讓后,出讓價(jià)高于基準(zhǔn)價(jià)部分由政府按照一定比例注入總公司。

    改革的第三項(xiàng)內(nèi)容是按照城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)解決搬遷安置問(wèn)題?!案邩?biāo)準(zhǔn)賠舊房子,低價(jià)格賣新房子”。按照就近安置和相對(duì)集中原則,在新區(qū)范圍內(nèi)選擇多個(gè)合理安置點(diǎn),高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)大產(chǎn)權(quán)的安置房,其價(jià)格參照建筑成本價(jià),并與搬遷房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)掛鉤,原則上不增加農(nóng)民搬遷負(fù)擔(dān)。

    在解決搬遷安置問(wèn)題的同時(shí),肇慶花大氣力建立了土地股份化農(nóng)民的城鎮(zhèn)生活保障機(jī)制。農(nóng)民收益由幾部分組成:

    一是享有高標(biāo)準(zhǔn)的大產(chǎn)權(quán)商品房;二是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)補(bǔ)償;三是村集體土地入股的股權(quán)收益;四是集體可經(jīng)營(yíng)性物業(yè)的租金收益分紅;五是為全體土地股份化農(nóng)民設(shè)立個(gè)人社會(huì)保障賬戶,由土地股份總公司填實(shí)社保繳費(fèi)十二年,由村級(jí)土地股份公司填實(shí)繳費(fèi)三年,其余繳費(fèi)由個(gè)人自理,使農(nóng)民即時(shí)享受市民的社保、醫(yī)保和養(yǎng)老保險(xiǎn);六是建立就業(yè)保障和創(chuàng)業(yè)激勵(lì)機(jī)制。

    肇慶還有一個(gè)“意外”收獲是,推進(jìn)了農(nóng)村基層治理民主化建設(shè)

    村級(jí)土地公司設(shè)立過(guò)程中,實(shí)施村行政事務(wù)、自治事務(wù)、集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)事務(wù)“三分離”。農(nóng)民逐步學(xué)習(xí)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)運(yùn)作機(jī)制,在享受股東權(quán)利的同時(shí)學(xué)會(huì)履行股東義務(wù),學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)民主化的操作流程,包括選舉管理層、監(jiān)督其經(jīng)營(yíng)管理行為等。村民委員會(huì)對(duì)土地股份公司的規(guī)范化運(yùn)作提供保證和監(jiān)督,為推進(jìn)基層民主注入了科學(xué)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。

    “老的全有,新的更多,

    虛的變實(shí)”

    肇慶兩級(jí)土地股份化改革,是在全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委的指導(dǎo)下,由廣東、北京等地權(quán)威專家組成課題組,多次到肇慶市鼎湖區(qū)深入調(diào)研、反復(fù)論證后,形成了具有操作性的試點(diǎn)方案。

    全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委副主任委員胡德平認(rèn)為:“肇慶方案充分發(fā)揮廣東省已經(jīng)形成的政策優(yōu)勢(shì),綜合采納全國(guó)各地改革優(yōu)點(diǎn),在現(xiàn)有法律框架內(nèi),形成了以兩級(jí)土地股份化為重點(diǎn)的綜合配套改革方案。這不是簡(jiǎn)單的政策創(chuàng)新,而是涉及到制度性系統(tǒng)轉(zhuǎn)變,在全國(guó)來(lái)看處于領(lǐng)先地位”。

    那么,肇慶土地股份化的意義和樣本價(jià)值在哪里呢?

    其一,有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)、生產(chǎn)資料和社會(huì)保障三大功能?!皟杉?jí)土地股份化”改革將使農(nóng)民共同參與土地整理和開(kāi)發(fā),共享土地增值收益和高品質(zhì)的城市新生活,實(shí)現(xiàn)三大功能的平穩(wěn)、公正的切換:通過(guò)土地股份化實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)的保值增值功能,通過(guò)可經(jīng)營(yíng)性物業(yè)返還實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)收入來(lái)源的切換,通過(guò)基于土地入股的收益填實(shí)相當(dāng)于城鎮(zhèn)水平的個(gè)人社會(huì)保障賬戶。

    其二,有利于促進(jìn)農(nóng)民利益可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)政府主導(dǎo)的兩級(jí)股份化改革,農(nóng)民在享受土地增值收益的同時(shí),又可以避免完全市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),改變了以往政府在城市開(kāi)發(fā)中與村集體、農(nóng)民無(wú)關(guān)的“一刀切”征地方式。從農(nóng)民收益的角度看,“老的全有,新的更多,虛的變實(shí)”,可以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

    其三,有利于實(shí)現(xiàn)新區(qū)“科學(xué)規(guī)劃、從容建設(shè)”。通過(guò)按照市場(chǎng)加權(quán)平均價(jià)格返還可經(jīng)營(yíng)物業(yè),取消了廣東省原有10%-15%的留用地返還,避免了出現(xiàn)大量插花地和新城中村。土地總公司統(tǒng)一整理、開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)土地,可以實(shí)現(xiàn)整體規(guī)劃、系統(tǒng)開(kāi)發(fā)。

    其四,有利于化解土地征遷安置帶來(lái)的維穩(wěn)社會(huì)壓力。改革方案將政府利益與農(nóng)民利益捆綁在一起,既充分考慮了農(nóng)民當(dāng)前利益,又可以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展;既對(duì)傳統(tǒng)的土地征拆安置模式給予突破,又充分考慮了與原有操作政策的銜接,由此引發(fā)的群體性事件大幅減少。

    其五,有利于推進(jìn)農(nóng)村基層治理民主化進(jìn)程。糾正了原有村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治制度的混淆,減少了村民與村集體、政府的誤解和矛盾摩擦,通過(guò)公司化模式打造了基層農(nóng)民和地方政府合力推動(dòng)基層治理民主化的動(dòng)力機(jī)制,最終實(shí)現(xiàn)基于經(jīng)濟(jì)民主之上的政治民主。

    (作者單位:肇慶市鼎湖區(qū)招商局)

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