新一輪地方政府競爭開啟

吳明華

新一輪地方政府競爭風(fēng)起云涌、態(tài)勢逼人。2018年春節(jié)剛過，山東省委書記劉家義就召開全省大會(huì)對(duì)比廣東浙江江蘇，主動(dòng)揭示自身問題，為山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換作戰(zhàn)前動(dòng)員。此前，濟(jì)南提出對(duì)標(biāo)鄭州合肥杭州，吶喊“再不拼你徹底老了”；西安市委書記王永康發(fā)出“大西安”三問；杭州原市委書記趙一德一連發(fā)出六問；南京提出要對(duì)標(biāo)深圳杭州等城市比學(xué)趕超，等等。2017年以來，地區(qū)間新一輪競爭浪潮迭起。

新一輪區(qū)域競爭大幕為何在此時(shí)開啟？競爭的目標(biāo)和手段會(huì)發(fā)生什么樣的變化？過去，地方政府圍繞GDP增長而展開的競賽，在很大程度上推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但同時(shí)其帶來的種種問題也飽受人們?cè)嵅?。如何吸取過往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立新的競爭規(guī)則？

GDP競賽轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展競爭

《決策》：對(duì)于當(dāng)下正在興起的新一輪區(qū)域競爭，您有何觀察？

劉志彪：當(dāng)前，地方政府新一輪競爭態(tài)勢，正在如火如荼地迅速展開。這其中，南京用對(duì)標(biāo)方式學(xué)習(xí)其他先進(jìn)城市的方式，讓我們看到了最為典型的競爭態(tài)勢。

創(chuàng)新要爭一流城市，對(duì)標(biāo)的是深圳；產(chǎn)業(yè)要攀高端，對(duì)標(biāo)的城市是廣州、蘇州；營商環(huán)境要最優(yōu)，對(duì)標(biāo)的是北京、上海等；城建要提品質(zhì)，對(duì)標(biāo)的是上海、杭州；開放要國際化，對(duì)標(biāo)的是廣州；改革要抓突破，對(duì)標(biāo)的是上海、深圳；生態(tài)要補(bǔ)短板，對(duì)標(biāo)的是杭州。

這種競爭機(jī)制和模式，跟以前一樣，具有強(qiáng)烈的模仿學(xué)習(xí)的特征。這種標(biāo)桿式學(xué)習(xí)，會(huì)加速地區(qū)間發(fā)展差距的縮小，發(fā)展趨向的同質(zhì)性，意味著競爭將會(huì)更加激烈，地方政府介入經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力也會(huì)更強(qiáng)烈。

《決策》：新一輪區(qū)域競爭跟過去有什么不同？

劉志彪：近年來的地方經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中，地方政府間的競爭不僅沒有退出，而是以一種嶄新的形式，正在啟動(dòng)一場席卷全國的競爭浪潮。從為高速度而競爭轉(zhuǎn)向?yàn)楦哔|(zhì)量發(fā)展而競爭，是最重要特征。它必將對(duì)未來區(qū)域發(fā)展格局和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，產(chǎn)生不可估量的巨大作用。

總體來看，過去是為GDP和財(cái)政收入增長而競爭；現(xiàn)在要以人民為中心，為緩解新時(shí)期社會(huì)主要矛盾而競爭，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，是這一輪地方政府競爭的主要標(biāo)準(zhǔn)，也是我們推崇和鼓勵(lì)新一輪地方政府競爭的主要理由。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段上看，現(xiàn)在是以過剩經(jīng)濟(jì)為基本前提，更加重視實(shí)體經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)能過剩、新增債務(wù)等問題，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康等狀況，而不僅僅是GDP增長和財(cái)政收入。

從實(shí)現(xiàn)目的的手段看，過去的競爭手段比較簡單，只要加大投資規(guī)模、擴(kuò)大生產(chǎn)能力；而現(xiàn)在必須利用技術(shù)進(jìn)步提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高供給質(zhì)量和投資效率，這就需要轉(zhuǎn)向以創(chuàng)新為主的競爭模式，創(chuàng)新因素在新的競爭評(píng)價(jià)中將會(huì)占據(jù)重要的權(quán)重。

過去突出重點(diǎn)和非均衡發(fā)展，為了爭取更快的速度，往往要求把有限的資源重點(diǎn)傾斜發(fā)展某些產(chǎn)業(yè)、某些地區(qū)；而現(xiàn)在則要求協(xié)調(diào)均衡增長，不僅是總量均衡，而且結(jié)構(gòu)均衡；不僅是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均衡，而且是空間結(jié)構(gòu)上動(dòng)態(tài)均衡；不僅實(shí)體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部要均衡，而且要實(shí)現(xiàn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代金融、房地產(chǎn)業(yè)之間的均衡；不僅要快，而且要好，要高質(zhì)量發(fā)展。

新時(shí)代仍需要地方競爭

《決策》：隨著中國經(jīng)濟(jì)“L型增長”軌跡和格局既定，經(jīng)濟(jì)增長還需不需要地方政府競爭來推動(dòng)？

劉志彪：為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)，仍然需要一定的經(jīng)濟(jì)增長速度。取得這種速度需要持續(xù)的、強(qiáng)大的增長引擎，它不是僅通過純粹的市場經(jīng)濟(jì)和企業(yè)行為就可以達(dá)到的。2035年要實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化，從2020年開始接下來的15年中，經(jīng)濟(jì)增長需要保持5%左右的速度，這意味著中國要保持近60年的中高速增長。這是世界歷史上從未有過的。根據(jù)中國過去的經(jīng)驗(yàn)，這必須通過發(fā)揮市場的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用來達(dá)到，以保持經(jīng)濟(jì)增長的巨大動(dòng)力。

《決策》：進(jìn)入新時(shí)代，為什么不把高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)全部交給市場和企業(yè)，而仍需地方政府競爭？

劉志彪：過去，為增長而競爭所留下的一些問題，不可能全部丟給市場和企業(yè)去解決，必須繼續(xù)由政府去消化和承擔(dān)。如，絕大多數(shù)的落后過剩產(chǎn)能和僵尸企業(yè)，都是過去在地區(qū)競爭中依靠政府投資和高杠桿維持的?！敖忖忂€須系鈴人”，還是需要政府出手，完全靠市場是不可能的。

另外，下一步有可能要授予地方政府更多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能，如補(bǔ)短板就需要地方政府承擔(dān)更多的基礎(chǔ)設(shè)施、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境等方面的投資功能，因此在一定程度上替代市場主體的某些功能。在轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，離不開政府職能的有效發(fā)揮，單靠市場機(jī)制是不行的。

《決策》：過去，地方GDP競賽帶來很多問題。新一輪地區(qū)競爭會(huì)不會(huì)引起人們的擔(dān)憂？

劉志彪：鑒于為增長而競爭的體制在過去發(fā)展中的一些副作用，一些研究者認(rèn)為，中國必須逐步揚(yáng)棄“地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長”的競爭模式，把“中央政府—地方政府—市場”這種三維縱向治理結(jié)構(gòu)模式，改造成為標(biāo)準(zhǔn)化的市場經(jīng)濟(jì)體制模式，即“中央政府—市場”二維縱向的治理結(jié)構(gòu)模式。這一觀點(diǎn)的核心是要在市場取向的改革中，逐步“去地方政府化”，讓其減少經(jīng)濟(jì)權(quán)力和責(zé)任，專司區(qū)域性公共事務(wù)和對(duì)市場的監(jiān)督與仲裁活動(dòng)。

與這些觀點(diǎn)不同，我認(rèn)為，我們不能把過去為中國發(fā)展做過重要貢獻(xiàn)的競爭機(jī)制，“像倒洗澡水一樣把嬰兒也一起倒掉了”。落實(shí)十九大提出的建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國、貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系等目標(biāo)，需要中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)不斷地塑造新發(fā)展動(dòng)力。未來我們可以在新發(fā)展理念指導(dǎo)下，繼續(xù)保持地方政府競爭模式的固有優(yōu)勢，通過改革和完善競爭體制，繼續(xù)強(qiáng)化中國經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力，同時(shí)防止可能出現(xiàn)的一些副作用。

競爭規(guī)則將徹底改變

《決策》：從中央來看，將會(huì)給地方設(shè)立怎樣的競爭規(guī)則？

劉志彪：過去，以GDP、財(cái)政收入等考核指標(biāo)作為官員晉升或留任的基本依據(jù)，把這些指標(biāo)的完成與當(dāng)?shù)毓賳T的晉升、收入、福利緊密聯(lián)系起來。結(jié)果在經(jīng)濟(jì)利益與政治利益的雙重 “刺激—反應(yīng)”機(jī)制的作用下，地方政府便具有了類似于企業(yè)的行為動(dòng)機(jī)，而官員具有了類似“企業(yè)家”的決策權(quán)力和動(dòng)機(jī)。

黨的十八大之后，競爭規(guī)則發(fā)生了重大變化，極大地影響了地方政府官員參與地區(qū)競爭和干預(yù)市場活動(dòng)的預(yù)期、動(dòng)力結(jié)構(gòu)和行為方式。

黨的十九大提出了新時(shí)代速度經(jīng)濟(jì)階段已經(jīng)轉(zhuǎn)向了高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)階段。2017年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，則更加明確地指出，必須加快形成推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)計(jì)體系、績效評(píng)價(jià)、政績考核?？己嗽u(píng)價(jià)體系的修正，就是為了糾偏地方政府的發(fā)展偏好，給地方政府競爭的目標(biāo)函數(shù)中輸入新的發(fā)展理念，以矯正其競爭行為。顯然，競爭規(guī)則的徹底改變已經(jīng)列入工作議程，為增長而競爭將徹底轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展的競爭。

2018年兩會(huì)，設(shè)區(qū)市制定地方性法規(guī)的規(guī)定正式入憲，相當(dāng)于中央在向地方進(jìn)一步放權(quán)、擴(kuò)權(quán)。目的很明顯，就是通過進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府的自主權(quán)，為全國掀起新一輪的高質(zhì)量發(fā)展競爭奠定法治基礎(chǔ)。

經(jīng)過多年發(fā)展，我國已經(jīng)在市縣一級(jí)形成了一個(gè)高效且極具執(zhí)行力的基層政府組織。隨著中央進(jìn)一步放權(quán)，以績效考核改革為抓手，通過鼓勵(lì)區(qū)域發(fā)展競爭來提高地方政府的治理能力，從而提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

《決策》：在設(shè)計(jì)新一輪地區(qū)競爭規(guī)則時(shí)，如何防止地方政府公司化傾向？

劉志彪：這是我們必須認(rèn)真考慮的問題。必須把地方政府公司化的傾向，改造為非盈利公司化的傾向，就要更多地剝離地方政府追求自身經(jīng)濟(jì)利益的職能，讓其更多地考慮公共利益的發(fā)展，以及社會(huì)治理問題。

根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)，無論強(qiáng)調(diào)什么內(nèi)容的競爭，地方政府都必然會(huì)動(dòng)用其行政權(quán)力來參與競爭，由此引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)主要有過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)主體的決策、導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)碎片化傾向、不愿意充分履行公共事務(wù)責(zé)任、債務(wù)負(fù)擔(dān)過重等等。這些問題本身并不是地方政府競爭帶來的，而是舊的地方政府職能和競爭規(guī)則不適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求引發(fā)的?？梢酝ㄟ^地方政府機(jī)構(gòu)改革，認(rèn)真地執(zhí)行新規(guī)則，完善考核評(píng)價(jià)體系，來避免上述這些副作用。

如何避免地方政府過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)主體自主決策？在高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、績效評(píng)價(jià)、政績考核中，放低這些增長標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)重后，地方政府干預(yù)企業(yè)決策的動(dòng)機(jī)就會(huì)大大降低。同理，增加地方政府社會(huì)治理方面的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)和相應(yīng)的權(quán)重，可以有效地避免其不愿意充分履行公共事務(wù)責(zé)任的弊端。

如何避免地方政府競爭導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)碎片化傾向？基本的辦法，就是要破除把地方官員的政治經(jīng)濟(jì)利益，與轄區(qū)內(nèi)市場利益掛鉤的不良制度。如在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，把推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化的努力列入考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，減弱財(cái)政收入與個(gè)人福利、政治晉升之間的聯(lián)系等。

地方政府之間既可以有競爭，也可以有合作。競爭與合作是一體兩面的。在經(jīng)濟(jì)全球化、分工日益細(xì)化的時(shí)代，各地方政府撤除行政壁壘，開放市場，既競爭又合作，是大勢所趨，是區(qū)域市場一體化發(fā)展的要義。

在新發(fā)展理念下，新一輪地方政府間的競爭和合作，必然對(duì)我國區(qū)域格局和經(jīng)濟(jì)地理產(chǎn)生重組效應(yīng)，從而奠定現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的空間結(jié)構(gòu)。