高?？蒲薪?jīng)費(fèi)內(nèi)部控制體系構(gòu)建及流程優(yōu)化

王思遠(yuǎn)

（延安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西延安 716000）

科研經(jīng)費(fèi)的投入與使用是近年來我國政府與民間都十分關(guān)注的焦點(diǎn)，國家為保證科研工作的順利進(jìn)行和科研經(jīng)費(fèi)的使用科學(xué)有效，制定了一系列的法律法規(guī)?，F(xiàn)行的這些法律法規(guī)、通知辦法均在強(qiáng)調(diào)高校要加強(qiáng)科研資金的管理，在科研經(jīng)費(fèi)的管理中要重視預(yù)算管理工作，加強(qiáng)對科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案的評(píng)估與評(píng)審，加強(qiáng)對各級(jí)資金撥付、流轉(zhuǎn)、經(jīng)費(fèi)結(jié)余的管理。但是科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制體系不完善、控制重點(diǎn)不清晰、責(zé)任主體不明確、監(jiān)督機(jī)制流于形式、執(zhí)行不嚴(yán)格、存在控制盲點(diǎn)仍是我國高?？蒲薪?jīng)費(fèi)實(shí)踐中存在的普遍問題。高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理中上述漏洞的存在會(huì)嚴(yán)重影響科研經(jīng)費(fèi)的使用，進(jìn)而直接影響科研工作的進(jìn)行。為了能更加高效地使用高?？蒲薪?jīng)費(fèi)。使財(cái)務(wù)信息更加客觀真實(shí)，本文對高?？蒲薪?jīng)費(fèi)內(nèi)部控制的問題進(jìn)行了分析，進(jìn)而提出了相應(yīng)的對策。當(dāng)前關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)的管理研究，主要集中在對科研單位內(nèi)控信息化程度的探討[1]；部分學(xué)者關(guān)注的是行業(yè)或者互聯(lián)網(wǎng)+下科研管理內(nèi)部控制體系的構(gòu)建和深化研究[2]；個(gè)別研究則選取單個(gè)高職院校，或某個(gè)區(qū)域、類型的高職院校，作為案例開展內(nèi)部控制應(yīng)用研究分析，局限于點(diǎn)狀研究而不見行業(yè)全貌[3-5]?？傮w上對科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)控體系構(gòu)建及其優(yōu)化預(yù)算調(diào)整流程、優(yōu)化決算環(huán)節(jié)內(nèi)部控制方面的研究，還沒有確定的做法和明確的結(jié)論。所以，本研究重點(diǎn)也正在于體系內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)防控方面的設(shè)計(jì)。

一、高校科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制存在的問題

（一）科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體制不健全

第一，缺少完善的內(nèi)部監(jiān)管體系，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)對學(xué)?？蒲薪?jīng)費(fèi)內(nèi)部控制整體框架及其運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤、監(jiān)測、識(shí)別控制缺陷，保證內(nèi)部控制持續(xù)有效。在科研經(jīng)費(fèi)流轉(zhuǎn)的全過程中，財(cái)務(wù)部門只重視最后的結(jié)算，而輕視了項(xiàng)目之前需要的投資成本的預(yù)算，科技管理部門只重視項(xiàng)目最初的立項(xiàng)，忽略了后期的跟蹤，再由于缺乏審計(jì)處有效的參與，導(dǎo)致無法對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用做到全程監(jiān)督。第二，我國相關(guān)體制不健全，目前實(shí)行的體制中缺少一套健全的科學(xué)合理的體制以及管控措施，在實(shí)際情況中，可操作性低。

（二）流程設(shè)計(jì)不完善

由于科研活動(dòng)具有不確定性，哪怕科研申報(bào)的預(yù)算編制做得再完善，在科研項(xiàng)目的實(shí)際操作中多多少少都會(huì)存在一定偏差，這也是為什么預(yù)算控制中會(huì)允許有預(yù)算調(diào)整的環(huán)節(jié)。正是考慮到這一點(diǎn)，國家2014年出臺(tái)了相關(guān)文件，對科研項(xiàng)目的預(yù)算調(diào)整做出了相關(guān)規(guī)定，文件中賦予科研人員相對多的自主性，以應(yīng)付科研活動(dòng)的種種不確定性。更為喜人的是，文件也對課題經(jīng)費(fèi)結(jié)余資金的使用做出了規(guī)定，允許課題單位將其用于課題后續(xù)的相關(guān)研究工作，但其支出更為嚴(yán)格。大多高校目前的課題經(jīng)費(fèi)控制僅僅能夠做到表面上有效，大部分的經(jīng)費(fèi)使用控制流于形式，沒有能夠充分識(shí)別課題經(jīng)費(fèi)的使用是否與課題相關(guān)，是否能夠帶來預(yù)期的效果，對課題的執(zhí)行效果也沒有系統(tǒng)地進(jìn)行審查。

（三）科研經(jīng)費(fèi)相關(guān)的組織結(jié)構(gòu)設(shè)立不合理

科研經(jīng)費(fèi)管理主要涉及科技、財(cái)務(wù)、國有資產(chǎn)。實(shí)驗(yàn)室管理、審計(jì)等部門，其主要職責(zé)是：科技管理部門負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目申報(bào)、合同簽訂，科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷審核及科研項(xiàng)目中期檢查、項(xiàng)目驗(yàn)收、成果鑒定、獎(jiǎng)勵(lì)申報(bào)等工作。財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)科研經(jīng)費(fèi)的管理和核算，指導(dǎo)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人完成其職責(zé)，審查項(xiàng)目決算等；國有資產(chǎn)及實(shí)驗(yàn)室管理部門主要負(fù)責(zé)全校儀器設(shè)備采購、驗(yàn)收以及日常管理工作。審計(jì)處對科研經(jīng)費(fèi)管理和使用進(jìn)行不定期審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)。

通過調(diào)查研究，各部門相對獨(dú)立，設(shè)置主要采取直線職能制。以直線為基礎(chǔ)，在各主管領(lǐng)導(dǎo)之下，設(shè)立科技處和財(cái)務(wù)處等，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)垂直式管理，各部門分別從事各自專業(yè)管理，有利于科研經(jīng)費(fèi)的集中管理，統(tǒng)籌安排。但這種模式也有不足之處：科技處，側(cè)重于項(xiàng)目技術(shù)層面的管理，注重爭取項(xiàng)目、多出成果或提取管理費(fèi)，只關(guān)注項(xiàng)目的申請及命中率，不跟蹤科研經(jīng)費(fèi)的使用；而財(cái)務(wù)部門按照科技處提供的項(xiàng)目任務(wù)進(jìn)行核算，不參與科研項(xiàng)目的運(yùn)作，不了解科研經(jīng)費(fèi)的籌集和運(yùn)用情況，不熟悉科研項(xiàng)目的進(jìn)展，只是對費(fèi)用進(jìn)行簡單的核算，缺乏對科研資金的籌集和運(yùn)用全過程的綜合管理和有效監(jiān)督，容易出現(xiàn)部門職能獨(dú)立，導(dǎo)致項(xiàng)目與經(jīng)費(fèi)管理相脫節(jié)等。

二、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)內(nèi)部控制體系的構(gòu)建

（一）優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)

為了更好地提高、重視科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制工作的執(zhí)行效率，現(xiàn)針對高校科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制涉及相關(guān)部門進(jìn)行組織機(jī)構(gòu)的優(yōu)化，建立科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制管理委員會(huì)，委員會(huì)下設(shè)辦公室，下設(shè)在財(cái)務(wù)處，由院長任委員會(huì)主席，財(cái)務(wù)處處長擔(dān)任辦公室主任，負(fù)責(zé)委員會(huì)的日常事務(wù)。具體委員涉及到學(xué)院院長、副院長、財(cái)務(wù)處、科技處、審計(jì)處、國有資產(chǎn)處、實(shí)驗(yàn)室管理處、各院系、項(xiàng)目課題組、技術(shù)骨干等，見圖1。高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理委員會(huì)的成立更能促進(jìn)各部門之間良好的溝通配合，提高科研管理的效率，確保科研管理職能的發(fā)揮[6]。

圖1 科研經(jīng)費(fèi)管理組織機(jī)構(gòu)優(yōu)化

（二）高校科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部監(jiān)管體系的三維模型構(gòu)建

高校立足于監(jiān)管的過程、節(jié)點(diǎn)、影響因素三個(gè)方面，因此構(gòu)建一個(gè)適合自身科研經(jīng)費(fèi)使用情況的監(jiān)管體系極為重要，見圖2。第一維度：監(jiān)管的過程，其實(shí)質(zhì)就是按照科研經(jīng)費(fèi)控制的時(shí)間順序，從立項(xiàng)前、執(zhí)行中、驗(yàn)收三個(gè)階段進(jìn)行全方位、全過程的監(jiān)管。第二維度：監(jiān)管的節(jié)點(diǎn)，具體到高校的科研經(jīng)費(fèi)控制，就是對科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算工作、執(zhí)行工作、決算工作進(jìn)行全方位、全過程的監(jiān)管。第三維度：影響因素，具體要處理好監(jiān)管過程中理念、對象、方法三者之間的關(guān)系。在該三維監(jiān)管模型中，科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管過程和關(guān)鍵控制點(diǎn)相結(jié)合的行為實(shí)際上對監(jiān)管起到了定位作用，也就是說通過該二維可以對科研活動(dòng)所處的階段以及應(yīng)該控制的內(nèi)容進(jìn)行區(qū)別對待。最后加上監(jiān)管的影響因素，可以制定出相應(yīng)的監(jiān)管策略與方法。

圖2 高校內(nèi)部監(jiān)控控制模型

三、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)相關(guān)流程設(shè)計(jì)的優(yōu)化

（一）優(yōu)化課題立項(xiàng)流程

立項(xiàng)流程優(yōu)化有利于完善高校內(nèi)控機(jī)制，提高內(nèi)控管理效率，而要實(shí)現(xiàn)課題研究立項(xiàng)流程優(yōu)化，應(yīng)該在流程設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中保證客觀、公正、高水平地完成立項(xiàng)咨詢工作，應(yīng)該保證在征集課題、評(píng)審、審批各個(gè)環(huán)節(jié)的公開公正，這既需要設(shè)計(jì)科學(xué)合理的評(píng)估程序，構(gòu)建可行的項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系，設(shè)計(jì)和采用科學(xué)合理的評(píng)估方法，也需要構(gòu)建起科研項(xiàng)目立項(xiàng)流程優(yōu)化的基本制度保障，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控長效機(jī)制的建立。具體來看，要在三個(gè)具體環(huán)節(jié)上把好關(guān)：第一，征集課題。在上級(jí)部門發(fā)布相關(guān)課題征集通知后，科技處應(yīng)及時(shí)在院內(nèi)進(jìn)行發(fā)布動(dòng)員，科研教學(xué)單位在接到通知后，應(yīng)及時(shí)組織科研力量進(jìn)行研究論證，分析課題申報(bào)的可行性與操作性，在申報(bào)立項(xiàng)之前就做好課題的論證工作。第二，評(píng)審申請書。為保證課題評(píng)審結(jié)果盡可能公平有效，科技處應(yīng)該保證課題申請書編制人員與相關(guān)評(píng)審人員分離，沒有任何接觸，并對專家出具的建議書進(jìn)行痕跡化管理。第三，逐級(jí)審批。在該環(huán)節(jié)，科研申報(bào)人員應(yīng)堅(jiān)持逐級(jí)評(píng)審原則，在院系領(lǐng)導(dǎo)審批、科技處審批的基礎(chǔ)上向?qū)W院分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行逐級(jí)審批，最大限度地做到審批的有效性。最終的對科研研究項(xiàng)目的評(píng)估指標(biāo)體系實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)、全面構(gòu)建，以構(gòu)建該階段的長效機(jī)制[7]。

（二）控制預(yù)算編制環(huán)節(jié)

高?？蒲许?xiàng)目研究也應(yīng)該重視預(yù)算編制環(huán)節(jié)的控制，應(yīng)做好問題的分析，采取切實(shí)有效的措施和方法，強(qiáng)化預(yù)算編制的質(zhì)量和效果，強(qiáng)化過程管理，提高產(chǎn)出效率，提升科研成果質(zhì)量。科研項(xiàng)目的預(yù)算管理是圍繞項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施、驗(yàn)收的一系列科研管理活動(dòng)，只有學(xué)校科技處、財(cái)務(wù)處、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、審計(jì)處等多方合作，從項(xiàng)目預(yù)算源頭控制，參與科研項(xiàng)目全過程管理，審計(jì)檢查中暴露出的科研經(jīng)費(fèi)使用問題才會(huì)逐步減少。第一，為強(qiáng)化預(yù)算工作整體控制力，高校科研團(tuán)隊(duì)要積極完善預(yù)算編制的方法，將預(yù)算科目細(xì)化到最小項(xiàng)，盡可能考慮所有影響科研活動(dòng)的細(xì)節(jié)，發(fā)揮預(yù)算控制的真正約束力。第二，針對預(yù)算編制人員的相關(guān)知識(shí)欠缺問題，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)中要充實(shí)相關(guān)財(cái)務(wù)與審計(jì)知識(shí)，為預(yù)算編制工作打好基礎(chǔ)，必要時(shí)積極主動(dòng)邀請財(cái)務(wù)人員全程參與到預(yù)算編制工作中來。第三，為應(yīng)對預(yù)算編制中存在的風(fēng)險(xiǎn)，高校的科研團(tuán)隊(duì)要將預(yù)算編制工作程序化、制度化，明確職責(zé)。項(xiàng)目組負(fù)責(zé)人作為團(tuán)隊(duì)第一負(fù)責(zé)人，要主動(dòng)對照編制要求與標(biāo)準(zhǔn)，合理提出費(fèi)用預(yù)算的宏觀數(shù)據(jù)，并充分征求財(cái)務(wù)處、科技處、國有資產(chǎn)及實(shí)驗(yàn)室管理處、審計(jì)處等部門的意見，財(cái)務(wù)處作為預(yù)算編制的把關(guān)人員應(yīng)及時(shí)對提交的編制方案進(jìn)行初審工作，并及時(shí)反饋給項(xiàng)目組成員。該階段，應(yīng)該使用全面預(yù)算管理，將收入、支出、投資、融資等所有關(guān)鍵問題融合于一個(gè)體系之中，認(rèn)真做好預(yù)算編制工作，為后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到全面預(yù)算編制環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險(xiǎn)，并采取相應(yīng)的控制措施，確保高?？蒲邪l(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

（三）控制經(jīng)費(fèi)支出環(huán)節(jié)

應(yīng)根據(jù)高校的規(guī)模、機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)務(wù)狀況等建立評(píng)價(jià)機(jī)制，對內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行情況進(jìn)行考查，并作出評(píng)價(jià)。對內(nèi)部控制中的具體問題，特別是對差錯(cuò)、浪費(fèi)、損失、非授權(quán)使用或?yàn)E用職權(quán)等敏感問題進(jìn)行評(píng)價(jià)，找出失控的原因，提出相應(yīng)的改進(jìn)、補(bǔ)救措施。特別是在四個(gè)環(huán)節(jié)上做好工作，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)支出環(huán)節(jié)控制的關(guān)鍵：第一，詳細(xì)的規(guī)章制度有助于減少業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。健全的科研經(jīng)費(fèi)管理制度有助于科研經(jīng)費(fèi)管理控制制度化、規(guī)范化、科學(xué)化、流程化。高校應(yīng)將費(fèi)用的支出明晰化、制度化、流程化，從高校現(xiàn)有的科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)章制度中剔除過時(shí)的、不合理的制度，引入先進(jìn)的、科學(xué)的制度，對辦公費(fèi)用支出、差旅費(fèi)用的報(bào)銷、科研招待費(fèi)用的支出、會(huì)議費(fèi)用的支出、交通住宿費(fèi)用的支出進(jìn)行明細(xì)化的規(guī)定，對上述費(fèi)用的支出設(shè)置不同的檔次審批權(quán)限。第二，做好科研費(fèi)用支出的審批工作。目前各高校和企業(yè)比較流行的做法是對不同額度設(shè)置不同的審批權(quán)限，即分額度審批，是誰的權(quán)限就由誰審批，嚴(yán)格杜絕超范圍的審批[8]。第三，制定費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)。涉及到科研經(jīng)費(fèi)的支出標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)，要充分考慮盡有的可能，根據(jù)科研項(xiàng)目的實(shí)際情況，列支不同的科研經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)與使用范圍，對費(fèi)用的支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)做到巨細(xì)靡遺，比如人員差旅費(fèi)、招待費(fèi)、交通費(fèi)、住宿費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、耗材使用費(fèi)具體包括哪些，哪些能夠支出，哪些不能夠支出，對于不能夠支出的堅(jiān)決杜絕報(bào)銷。第四，加強(qiáng)原始單據(jù)的審核工作。財(cái)務(wù)部門對于科研項(xiàng)目組提交的原始單據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格審查，單據(jù)是否真實(shí)、內(nèi)容是否合規(guī)、金額是否符合要求、是否有審批，審批權(quán)限是否正確、用途是否清晰等。比如科研人員在報(bào)銷差旅費(fèi)用的時(shí)候，科研人員出差的時(shí)間、地點(diǎn)、事由、人員構(gòu)成必須明確。通過各環(huán)節(jié)的過程管理，編制內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告必須對經(jīng)費(fèi)支出內(nèi)部會(huì)計(jì)控制作出評(píng)價(jià)，就是對內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的完整性、合理性和有效性進(jìn)行分析及價(jià)值評(píng)定。由于內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的完整性、合理性和有效性直接影響著高校科研工作業(yè)績目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，所以認(rèn)真組織好內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的評(píng)價(jià)，制定評(píng)估報(bào)告、過程管理具有重大意義。

（四）優(yōu)化預(yù)算調(diào)整流程

近年來，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用采取項(xiàng)目進(jìn)度撥付制，即使高校內(nèi)部項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)也不例外。當(dāng)然，進(jìn)度撥付將帶來預(yù)算調(diào)整的問題，所以，對預(yù)算調(diào)整流程的優(yōu)化和監(jiān)控管理非常重要。

高校對項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整實(shí)行規(guī)范化管理是非常重要的，通過規(guī)范化管理，可以加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)控管理、提高項(xiàng)目投入產(chǎn)出效率，提高高校的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展[9]。為實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，需做好三個(gè)方面工作：第一，判斷預(yù)算調(diào)整屬于的類型。如在科研項(xiàng)目組向財(cái)務(wù)處和科技處提出預(yù)算調(diào)整申請后，相關(guān)人員應(yīng)該及時(shí)、準(zhǔn)確地判斷出此次調(diào)整屬于什么類型，即判斷其屬于院校內(nèi)部權(quán)限還是屬于上報(bào)經(jīng)費(fèi)撥付權(quán)限的單位進(jìn)行調(diào)整，無論屬于哪種類型都應(yīng)及時(shí)報(bào)告有關(guān)負(fù)責(zé)人。第二，上報(bào)預(yù)算調(diào)整申請與審批。如果預(yù)算調(diào)整類型審批權(quán)限屬于學(xué)院內(nèi)部，財(cái)務(wù)處與科技處在上報(bào)處室負(fù)責(zé)人之后，應(yīng)充分參考項(xiàng)目課題任務(wù)書，對調(diào)整的合理性進(jìn)行認(rèn)真考量，經(jīng)過考量之后，如果確實(shí)需要調(diào)整，則根據(jù)相關(guān)管理辦法進(jìn)行進(jìn)一步的審核并及時(shí)調(diào)整。如果判斷屬于經(jīng)費(fèi)劃撥單位的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)首先判斷其合理性，對于明顯不在調(diào)整范圍內(nèi)的，或者調(diào)整不符合相關(guān)制度規(guī)定的，應(yīng)該不予調(diào)整并退回；對于符合規(guī)定的應(yīng)及時(shí)上報(bào)經(jīng)費(fèi)劃撥單位進(jìn)行進(jìn)一步審核，并隨時(shí)做好溝通反饋工作。第三，預(yù)算調(diào)整得到批復(fù)后的處理。不論屬于哪種類型的預(yù)算調(diào)整，一旦得到批復(fù)，不論批復(fù)結(jié)果如何應(yīng)該第一時(shí)間反饋給科研項(xiàng)目組，并做好相應(yīng)的解釋工作，另外要將批復(fù)后的預(yù)算調(diào)整方案進(jìn)行重新歸檔處理并交由財(cái)務(wù)處保管，以更新原有的預(yù)算方案。

四、結(jié)語

通過對校內(nèi)預(yù)算管理流程的優(yōu)化和整合，形成一條符合預(yù)算管理和信息管理規(guī)律的主流程，將使預(yù)算管理工作由不確定走向確定，由粗放走向精細(xì)，使和預(yù)算相關(guān)的信息依附流程流動(dòng)，各預(yù)算責(zé)任單位通過流程得以銜接，預(yù)算執(zhí)行得以控制，預(yù)算工作效率得以提升，預(yù)算管理工作的局部最優(yōu)必將實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理工作的全局最優(yōu)，進(jìn)一步提高項(xiàng)目投入產(chǎn)出效率，實(shí)現(xiàn)高校持續(xù)發(fā)展，這也是高校對科研項(xiàng)目管理的終極目標(biāo)。