湖南永州市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作調(diào)查

郝知友，周爭(zhēng)先，吳昌奇，羅軍，鄒玖零，屈蓓蓓，曾睿亮，尹秋元，李英明，禹小芳

（1.湖南省永州市畜牧水產(chǎn)局，永州 425000；2.湖南省東安縣畜牧水產(chǎn)局，永州 425600；3.湖南省祁陽(yáng)縣畜牧水產(chǎn)局，永州 426100）

0 引言

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督是國(guó)家動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督和管理部門(mén)依照《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下簡(jiǎn)稱《動(dòng)物防疫法》）等相關(guān)法律章程，對(duì)動(dòng)物防疫及動(dòng)物產(chǎn)品安全實(shí)施監(jiān)督檢查和管理的活動(dòng)，是一種政府管理的行政行為。執(zhí)法內(nèi)容主要包括對(duì)動(dòng)物防疫工作實(shí)施監(jiān)督檢查，對(duì)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)行檢疫檢測(cè)，對(duì)獸藥、飼料和飼料添加劑以及動(dòng)物產(chǎn)品安全實(shí)施監(jiān)督管理，對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施衛(wèi)生監(jiān)督以及對(duì)動(dòng)物檢疫證章、標(biāo)識(shí)、標(biāo)志的管理等。隨著公眾對(duì)畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求日益提高，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法任務(wù)日漸繁重，同時(shí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員數(shù)量、文化素質(zhì)及配備的硬件設(shè)施與繁重的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督任務(wù)不相匹配的矛盾也日益突出。該文通過(guò)對(duì)湖南永州市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員及硬件配備進(jìn)行探討，為進(jìn)一步提高動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法水平提供參考。

1 基本情況

湖南省永州市下轄9縣4區(qū)，人口645.09萬(wàn)，占地2.24萬(wàn)km2。永州是湖南省的養(yǎng)殖大市，打造了“舜皇山土豬”、“東安雞”等本地品牌。2017年，永州生豬、肉牛、肉羊、家禽、水產(chǎn)出欄（出籠、起水）分別為981.59萬(wàn)頭、50.74萬(wàn)頭、80.37萬(wàn)只、9 482.68萬(wàn)羽、22.30萬(wàn)噸。自身畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達(dá)、交通便利及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)地延伸，使永州成立了許多大型畜禽產(chǎn)品批發(fā)交易市場(chǎng)，僅道縣禽產(chǎn)品交易市場(chǎng)就輻射到廣東、廣西、江西、湖北、貴州、河南等省份。動(dòng)物養(yǎng)殖及交易量大造成動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件多發(fā)，但當(dāng)前執(zhí)法人員數(shù)量少、素質(zhì)參差不齊、硬件設(shè)施缺乏，往往造成動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督被動(dòng)執(zhí)法的現(xiàn)象。

2 問(wèn)題現(xiàn)狀

2.1 站所情況

永州市設(shè)立市級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)1個(gè)和縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)13個(gè)，檢疫申報(bào)點(diǎn)143個(gè)。2002年前，永州市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)名稱為動(dòng)物防治檢疫站，為市畜牧水產(chǎn)局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。2002年，更名為永州市動(dòng)物防疫監(jiān)督站，為正科級(jí)事業(yè)單位。2012年，永州市動(dòng)物防疫監(jiān)督站更名為永州市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，加掛永州市動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心牌子，其財(cái)務(wù)、人事、檔案、政工等由局機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，工作由局里統(tǒng)一安排調(diào)配。大部分縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置參照市級(jí)，只有4個(gè)縣區(qū)把動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心的人員設(shè)置進(jìn)行分離，財(cái)務(wù)、人事沒(méi)有獨(dú)立，難以保障動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法依法正常開(kāi)展。

2.2 人員數(shù)量情況

2009—2011年永州市縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員總數(shù)變化平緩。2011—2012年，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧站等站所，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合推廣服務(wù)中心，當(dāng)時(shí)符合條件在職在編的鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)人員成為中心工作人員，屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員。為加強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，縣區(qū)增加了派出站的人數(shù)分布。2012年，為打擊銷售“病死豬”，縣區(qū)進(jìn)一步增加了派出站的人數(shù)。2013—2017年動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員變化幅度較小，保持在5%以內(nèi)?？h區(qū)人數(shù)分布失衡、混崗及其他部門(mén)的抽調(diào)借用，造成動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人數(shù)不夠（見(jiàn)表1）。自2008 年來(lái)，《動(dòng)物防疫法》的施行，使動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作逐步步入了法制化、規(guī)范化軌道，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作取得了長(zhǎng)足的發(fā)展（表1）。

表1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)縣級(jí)及其派出站人數(shù)

2.3 人員學(xué)歷與年齡情況

新中國(guó)成立后，為恢復(fù)生產(chǎn)大力發(fā)展畜牧業(yè)，對(duì)獸醫(yī)的需求量增多，基層獸醫(yī)的準(zhǔn)入門(mén)檻非常低，對(duì)學(xué)歷和專業(yè)基本無(wú)要求。隨著動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督的規(guī)范化，部分基層獸醫(yī)便吸收到政府管理之內(nèi)，從事基層的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作。因此，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督縣級(jí)機(jī)構(gòu)工作人員的學(xué)歷普遍較低，2009年動(dòng)物檢疫員本科及以上僅占2.76%；2017年本科及以上占7.80%。2009年動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督員中本科及以上占27.38%；2017年上升至31.43%。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作人員結(jié)構(gòu)趨向老齡化，2017年永州市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督員、動(dòng)物檢疫員30歲以下人員占比分別為2.80%及4.32%，缺乏后備軍力量（詳見(jiàn)圖1-4）。

圖1 2009—2017年永州市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督員學(xué)歷情況

圖2 2009—2016年動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢疫員學(xué)歷情況

圖3 2009—2017年永州市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督員年齡分布

圖4 2009—2016年動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢疫員年齡分布

2.4 人員經(jīng)費(fèi)

市級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)全額列入市級(jí)財(cái)政預(yù)算，工資和生活津貼參照公務(wù)員管理執(zhí)行，養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房公積金單位負(fù)擔(dān)的部分財(cái)政都給予預(yù)算解決。2015年，8個(gè)縣區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員經(jīng)費(fèi)全額列入財(cái)政預(yù)算。5個(gè)縣區(qū)實(shí)施“綜合預(yù)算，全額包干”的方式，實(shí)際上全額包干的經(jīng)費(fèi)不足以保障人員工資及工作經(jīng)費(fèi)，縣區(qū)財(cái)政預(yù)算只能滿足人員經(jīng)費(fèi)的40%～60%。生活津貼只有3個(gè)縣區(qū)是由財(cái)政全額撥付外，其他縣區(qū)都是差額撥付，相當(dāng)于同級(jí)公務(wù)員的50%～60%。

2.5 辦公用房

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是政府管理的行政行為，包括接待、舉報(bào)、投訴、候問(wèn)、陳述告知、調(diào)查取證、物證保存、檢測(cè)分析、依法認(rèn)定等一整套辦案流程。但是有些縣區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)并未建設(shè)相應(yīng)的業(yè)務(wù)用房。13個(gè)縣所都建立了冷凍庫(kù)，10個(gè)縣區(qū)的辦公室還充當(dāng)候問(wèn)室、收發(fā)室、檔案室、物證保存室等功能用房，3個(gè)縣所設(shè)立了檢疫申報(bào)室、快速檢測(cè)分析室及證章標(biāo)志保管室等業(yè)務(wù)用房。市、縣兩級(jí)都有檢測(cè)室，但只有市檢測(cè)室能正常運(yùn)轉(zhuǎn)；縣區(qū)雖然配備了實(shí)驗(yàn)儀器，但因缺乏實(shí)驗(yàn)經(jīng)費(fèi)及專業(yè)技術(shù)人員而大多處于停滯狀態(tài)。199個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫站中，自有站房32個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府臨時(shí)安排辦公地點(diǎn)105個(gè)，沒(méi)有站房的62個(gè)，辦公設(shè)施方面每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)除配備了1臺(tái)冰箱，1張辦公桌外，沒(méi)有其他設(shè)施。

2.6 設(shè)施配置

縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的辦公設(shè)備有臺(tái)式計(jì)算機(jī)、打印機(jī)、復(fù)印機(jī)及空調(diào)，普遍缺少便攜式計(jì)算機(jī)、掃描儀、投影儀等常用辦公設(shè)備。在13個(gè)縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)中，只有7個(gè)具有1輛應(yīng)急處置車。常規(guī)的執(zhí)法取證設(shè)備方面，只具備照相機(jī)、便攜式打印機(jī)、移動(dòng)執(zhí)法工具（手機(jī)），多數(shù)縣區(qū)缺少錄音筆、攝像機(jī)及執(zhí)法記錄儀等取證設(shè)備。常規(guī)檢疫檢測(cè)設(shè)備方面，縣所普遍只具有采樣箱、檢疫檢測(cè)設(shè)備工作箱（含刀、剪、鑷、鉤、棒等檢疫器具）及快速檢測(cè)試劑盒，缺少瘦肉精快速檢測(cè)儀、獸藥殘留快速檢測(cè)儀、食品安全快速檢測(cè)箱等專業(yè)設(shè)備，部分縣區(qū)動(dòng)物檢疫及診斷甚至完全靠肉眼觀察。

2.7 執(zhí)法形象

13個(gè)縣區(qū)僅有4個(gè)縣區(qū)下發(fā)了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法服裝，且只有2個(gè)縣區(qū)按時(shí)進(jìn)行了換裝。

3 思考與建議

為消除養(yǎng)殖業(yè)對(duì)城市的污染，保持城市的清潔衛(wèi)生和環(huán)境優(yōu)美，動(dòng)物的飼養(yǎng)、動(dòng)物及其產(chǎn)品的屠宰加工以及經(jīng)營(yíng)流通等場(chǎng)所也逐漸轉(zhuǎn)向市外郊區(qū)和農(nóng)村，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的重心也向郊外及農(nóng)村轉(zhuǎn)移[1]。通過(guò)健全動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、完善硬件設(shè)施配備、強(qiáng)化培訓(xùn)、嚴(yán)格檢疫、加強(qiáng)形象建設(shè)，內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，外樹(shù)形象，完善縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系，才能保障全市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法順利開(kāi)展。

3.1 理順機(jī)構(gòu)體制

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的執(zhí)法主體，是《動(dòng)物防疫法》以法律授權(quán)的形式授予的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，具備獨(dú)立的人事與財(cái)務(wù)。但從永州市實(shí)際情況看，市、縣兩級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所人員偏少，沒(méi)有獨(dú)立的人事權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)，沒(méi)有成為真正的法人，不能夠以獨(dú)立法人的身份進(jìn)行執(zhí)法。應(yīng)推進(jìn)獸醫(yī)體系改革，積極推進(jìn)事業(yè)單位分類改革落實(shí)到位，盡量把動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)逐漸劃轉(zhuǎn)至行政編制序列，轉(zhuǎn)為完全獨(dú)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員，應(yīng)全部由縣所直管，由縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)配、考核其工作。

3.2 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

盡快充實(shí)市、縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員數(shù)量，建設(shè)一支老、中、青比例合理的高素質(zhì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍。第一，要保證隊(duì)伍數(shù)量，根據(jù)執(zhí)法任務(wù)額定市、縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員數(shù)量，并把隊(duì)伍人員真正充實(shí)到監(jiān)督員、檢疫員中，確?！皺C(jī)構(gòu)有其崗，崗位有其人”，并從人員編制、工作環(huán)境和經(jīng)費(fèi)支持等方面為隊(duì)伍建設(shè)提供保障，以此吸收人才，留住人才。第二，要提升隊(duì)伍素質(zhì)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作技術(shù)性較強(qiáng)，需要具有一定素養(yǎng)和技術(shù)的人員執(zhí)行。因此，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定準(zhǔn)入門(mén)檻，大量引進(jìn)第一學(xué)歷為動(dòng)物醫(yī)學(xué)專業(yè)、動(dòng)植物檢疫專業(yè)和法學(xué)專業(yè)的本科及以上的畢業(yè)生，提升專業(yè)技術(shù)人才的百分比。第三，通過(guò)強(qiáng)化培訓(xùn)，增強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員政治素質(zhì)及法律素質(zhì)，并加強(qiáng)對(duì)動(dòng)物疫病檢測(cè)及畜禽水產(chǎn)品安全檢測(cè)的專業(yè)技能的培訓(xùn)，提升檢測(cè)及取證能力，以切實(shí)提升基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作人員監(jiān)測(cè)診斷以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等能力[2]。

3.3 完善硬件配備

改善動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)中辦公用房緊張、交通及通訊設(shè)備缺乏、設(shè)施裝備落后的現(xiàn)狀。第一，改善動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)辦公用房。缺少會(huì)議室、培訓(xùn)室、檔案室等功能用房的市、縣應(yīng)補(bǔ)齊，并完善用房?jī)?nèi)的設(shè)備配置；第二，交通工具?；鶎觿?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法具有移動(dòng)性、突發(fā)性，每個(gè)縣區(qū)應(yīng)配備1輛應(yīng)急處置車，滿足執(zhí)法工作的需要；第三，完善執(zhí)法設(shè)施裝備。根據(jù)執(zhí)法任務(wù)的需要，市、縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)配備通訊設(shè)備、檢疫設(shè)備、顯微設(shè)備、執(zhí)法記錄儀等，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法活動(dòng)全過(guò)程記錄。

3.4 加大經(jīng)費(fèi)投入

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)費(fèi)投入不足，監(jiān)督執(zhí)法工作難以落實(shí)。因此，必須把動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，并做到?？顚Ｓ?，保障動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法無(wú)障礙進(jìn)行。第一，要保障執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)。強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)無(wú)辦公用房、無(wú)執(zhí)法車輛、無(wú)儀器設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施需求問(wèn)題；第二，增加檢疫檢測(cè)費(fèi)用投入。縣級(jí)以上建立具備雙認(rèn)證資質(zhì)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，解決動(dòng)物及產(chǎn)品檢疫和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中留驗(yàn)、檢測(cè)、鑒定等技術(shù)問(wèn)題；第三，落實(shí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督人員經(jīng)費(fèi)。市、縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)要全額列入市級(jí)財(cái)政預(yù)算，落實(shí)人員工資、崗位津貼及生活保障。

3.5 加強(qiáng)形象建設(shè)

配置制式服裝是提升官方獸醫(yī)整體形象，維護(hù)執(zhí)法行為合法性與權(quán)威性的重要內(nèi)容。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員統(tǒng)一著裝，有利于提高隊(duì)伍規(guī)范化管理水平，提升部門(mén)正面形象[3]。市、縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員必須統(tǒng)一著裝，通過(guò)配置制式服裝提升官方獸醫(yī)整體形象，樹(shù)立良好的動(dòng)物衛(wèi)生安全監(jiān)管衛(wèi)士形象。