系統(tǒng)論視野下法院財(cái)物省統(tǒng)一管理的隱憂與出路

歐陽韶勇 曠聯(lián)合 于楊寧

十八屆三中全會(huì)確立了法院人財(cái)物省統(tǒng)管的司法改革大方向，并在部分法院進(jìn)行了試點(diǎn)，如何統(tǒng)管法院財(cái)政成為當(dāng)下司法改革的焦點(diǎn)，很多專家學(xué)者對(duì)我國目前司法經(jīng)費(fèi)保障問題作過鞭辟入里的分析和方案改良的論證，被中央采納為頂層設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)。省以下法院人財(cái)物統(tǒng)一管理是一項(xiàng)錯(cuò)綜復(fù)雜的系統(tǒng)工程，整體性、協(xié)同性強(qiáng)，不能孤立、片面推進(jìn)，必須置于整個(gè)法治和政法生態(tài)系統(tǒng)中通盤謀略。系統(tǒng)論在規(guī)劃、控制和優(yōu)化系統(tǒng)工程上具有其他方法論所不具備的優(yōu)勢(shì),將系統(tǒng)論的觀點(diǎn)引入司法改革，有助于增強(qiáng)實(shí)踐的科學(xué)性。本文試從系統(tǒng)論觀點(diǎn)出發(fā)，采取結(jié)構(gòu)性分析與機(jī)制性分析相結(jié)合的方法，對(duì)法院財(cái)物管理系統(tǒng)特點(diǎn)規(guī)律進(jìn)行探索，以期尋求對(duì)該系統(tǒng)進(jìn)行控制管理的最佳方案。

一、美好憧憬：法院財(cái)物省統(tǒng)管的價(jià)值期待

社會(huì)系統(tǒng)是人為系統(tǒng)，具有目的性。對(duì)本輪法院財(cái)物省統(tǒng)管改革，法院、法官及法院其他工作人員、社會(huì)各界及社會(huì)公眾賦予了諸多的價(jià)值期待：

（一）法院屬性的去地方化

在地方保障體制下，法院司法經(jīng)費(fèi)主要來源于三部分：地方財(cái)政預(yù)算撥付、上級(jí)政法轉(zhuǎn)移支付、訴訟費(fèi)比例返還，其中地方財(cái)政預(yù)算撥付是基礎(chǔ)來源。漢密爾頓曾說過：“就人類天性一般情況而言，對(duì)某人的生活有控制權(quán)，等于對(duì)其意志有控制權(quán)?！薄?〕陳文興：《論司法權(quán)國家化—以治理司法權(quán)地方化為視角》，載《河北法學(xué)》2007年第9期。司法經(jīng)費(fèi)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的依賴性，導(dǎo)致司法地方化。按照改革實(shí)施方案，人們期待,實(shí)行法院財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管后，全省三級(jí)法院均是省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算單位，司法經(jīng)費(fèi)省級(jí)財(cái)政保障，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一納入省發(fā)展改革委規(guī)劃管理，切斷基層法院與地方政府的利益聯(lián)系，從而消除地方干擾的經(jīng)濟(jì)背景。

（二）司法運(yùn)行的去行政化

與司法經(jīng)費(fèi)地方保障體制相對(duì)應(yīng)，司法運(yùn)行系統(tǒng)從司法主體、審級(jí)關(guān)系到審判方式都抹上了濃厚的行政化色彩。為革除司法運(yùn)行中的行政化弊端，推行省以下法院人財(cái)物統(tǒng)一管理與探索實(shí)行法院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)相分離是本輪司法改革兩大并行任務(wù)。從審判權(quán)角度而言，將逐步完善以法官司法能力為核心，以司法責(zé)任制為平臺(tái)，以單獨(dú)職務(wù)序列和工資福利待遇為保障的審判權(quán)運(yùn)行管理機(jī)制，保證審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制公正嚴(yán)密，行政干擾無隙可乘。從司法行政管理權(quán)角度而言，將實(shí)行獨(dú)立預(yù)算、統(tǒng)一管理、全方位監(jiān)督的司法經(jīng)費(fèi)運(yùn)行機(jī)制，法官專注審判業(yè)務(wù)，不再承受來自經(jīng)濟(jì)的困擾。

（三）法官辦案的去利益化

2006年全國法院實(shí)行“收支脫鉤、全額保障”的經(jīng)費(fèi)體制，但在基層法院，收支脫鉤并不徹底，“明脫暗掛”現(xiàn)象突出，同級(jí)財(cái)政將訴訟費(fèi)罰沒收入作為任務(wù)指標(biāo)進(jìn)行“捆綁預(yù)算”，訴訟費(fèi)返還成為基層法院重要經(jīng)費(fèi)來源。為爭(zhēng)取盡量多的訴訟費(fèi)返還，以彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)短缺，基層法院在崗位目標(biāo)責(zé)任制中往往會(huì)給辦案單位下達(dá)“創(chuàng)收”指標(biāo)，并將“創(chuàng)收”任務(wù)完成情況與獎(jiǎng)金、辦案差旅費(fèi)相掛鉤。為完成“創(chuàng)收”任務(wù)，辦案單位不得不尋找案源和選擇性辦案。省統(tǒng)管后，建立涉案財(cái)物統(tǒng)一管理機(jī)制，全省法院收取的訴訟費(fèi)、罰沒收入將統(tǒng)一上繳省級(jí)國庫，法院經(jīng)費(fèi)據(jù)實(shí)全額保障，免除了法院的后顧之憂。

（四）人員待遇的去差異化

系統(tǒng)不是孤立存在的，要受環(huán)境的影響和制約。由于體制、政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的原因，當(dāng)前法院工作人員工資待遇存在地區(qū)差異、審級(jí)差異和部門差異。根據(jù)《法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)序列改革試點(diǎn)方案》，實(shí)行法院財(cái)物省統(tǒng)管后，將建立全國統(tǒng)一的單獨(dú)職務(wù)序列設(shè)置的法官工資制度，逐步提高基層法官職級(jí)待遇，實(shí)現(xiàn)人民法庭法官職務(wù)、職級(jí)和法官等級(jí)上的適當(dāng)高配，工資福利政策將向基層法院和人民法庭的適度傾斜。這些措施雖然在改革中不可能一步到位，但能在一定程度上緩解財(cái)物供給的“貧富不均”。法院工作人員，特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的法院工作人員期待本輪司法改革能實(shí)現(xiàn)法院公共保障均等化，大幅提高待遇和改善辦公條件。

二、現(xiàn)實(shí)之困：法院財(cái)物省統(tǒng)一管理試行中的重重隱憂

系統(tǒng)耗散結(jié)構(gòu)論創(chuàng)始人普利高津提出“非平衡是有序之源”的著名論斷，即系統(tǒng)只有在遠(yuǎn)離平衡的條件下才有可能向著有秩序、有組織、多功能的方向進(jìn)化。法院經(jīng)費(fèi)地方保障向法院財(cái)物省統(tǒng)管過渡，是系統(tǒng)的突變式質(zhì)變，系統(tǒng)原有的平衡被打破，自組織有序進(jìn)化需要一個(gè)過程。這一過程是不斷試錯(cuò)糾錯(cuò)的改革過程,不可避免會(huì)出現(xiàn)重重困擾與障礙。

隱憂1：“徹底脫管”，司法獨(dú)立走向司法孤立

省統(tǒng)管后，省以下法院人財(cái)物的管理將以省級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、省級(jí)司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理為主，地方黨委只起協(xié)同作用，總體看來，該模式實(shí)現(xiàn)了司法去地方化。但現(xiàn)實(shí)是基層法院并不能真正從地方政治中解脫出來，因?yàn)樗痉ㄉ婕暗氖马?xiàng)在地方行政轄區(qū)內(nèi)，許多因司法活動(dòng)引發(fā)的社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突、群體性事件需要黨委和政府的支持。特別是立案登記制下，許多信訪案件轉(zhuǎn)化為訴訟，如果地方黨委、政府對(duì)未來的涉訴涉訪案件袖手旁觀，敷衍塞責(zé)，法院孤軍作戰(zhàn)，很難應(yīng)付上述局面?！?〕碧翰烽：《一位法院院長對(duì)司法改革后的四大擔(dān)憂》，載“華聲論壇”，http://bbs.voc.com.cn/topic-5748336-1-1.html，2016年7月7日最后訪問。同時(shí)，在省保障體制下，由于資金、法律、政治和上層建筑的復(fù)雜性，基層法院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可能仍然由地方政府承擔(dān)。省統(tǒng)管使基層法院失去地方政治資源支持，在地方政治生態(tài)中被邊緣化。據(jù)某些試點(diǎn)法院反映，改革試點(diǎn)方案還未正式下達(dá)，在地方財(cái)政預(yù)算調(diào)整時(shí)就已經(jīng)對(duì)法院檢察院不予考慮了。某省高級(jí)法院就改革試點(diǎn)工作開展情況調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，許多基層法院所在的地方政府對(duì)法院的財(cái)政支持政策改革前后波動(dòng)很大（見表1）。

表1 某省部分基層法院改革前后地方政府支持政策比較〔3〕表內(nèi)資料來源于中部某省一改革試點(diǎn)法院《省以下法院財(cái)物統(tǒng)管改革情況工作匯報(bào)》，未刊稿。

上表反映在司法體制改革收歸省統(tǒng)管調(diào)整時(shí)期，地方黨委、政府個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不到位，支持力度不夠，導(dǎo)致改革被邊緣化、孤立化。

隱憂2：“統(tǒng)而不管”，保障“缺口”變形保障“真空”

從司法體制改革試點(diǎn)法院調(diào)研情況來看，實(shí)行省統(tǒng)管在具體操作中，存在漏管、脫管現(xiàn)象。如上劃基數(shù)的核定問題，改革試點(diǎn)過程中，一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)是對(duì)近幾年經(jīng)費(fèi)保障的統(tǒng)計(jì)進(jìn)行測(cè)算，在此基礎(chǔ)上核定上劃基數(shù)。在測(cè)算過程中，法院沒有專業(yè)的財(cái)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，也沒有決策上的話語權(quán)，而地方財(cái)政考慮自身利益，會(huì)盡量地進(jìn)行壓縮和降低上劃基數(shù)，導(dǎo)致核定的劃到省級(jí)財(cái)政的“經(jīng)費(fèi)基數(shù)”與法院實(shí)際經(jīng)費(fèi)開支存在較大差異，一部分公用經(jīng)費(fèi)處于真空狀態(tài)。以某改革試點(diǎn)基層法院為例，其改革前后經(jīng)費(fèi)保障情況比較如下（表2）：

表2 某改革試點(diǎn)基層法院改革前后經(jīng)費(fèi)保障比較〔4〕表內(nèi)資料來源于西部某省一改革試點(diǎn)法院《司法改革財(cái)物統(tǒng)管、訴訟費(fèi)管理啟動(dòng)情況匯報(bào)》，未刊稿。 單位：萬元

從上表可以看出，由于地方財(cái)政的壓縮，該改革試點(diǎn)基層法院所確定的2016年上劃基數(shù)低于2015年的實(shí)際支出。同時(shí)，合同制聘用人員、臨時(shí)工等經(jīng)費(fèi)支出以及扶貧幫困、慈善助殘、信訪維穩(wěn)等“中心”工作支出屬于法院“自負(fù)”費(fèi)用，統(tǒng)管前未納入部門預(yù)算，由基層法院擠占公用經(jīng)費(fèi)和利用訴訟費(fèi)返還予以解決。省統(tǒng)管后，這些支出沒有納入上劃基數(shù)范圍，基層法院收取的訴訟費(fèi)全額上繳省財(cái)政，沒有訴訟費(fèi)返還。這部分公用經(jīng)費(fèi)保障踏空，導(dǎo)致該改革試點(diǎn)法院2016年公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算比上年減少19.5%，加上沒有了訴訟費(fèi)返還，2016年下半年該院經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)相當(dāng)困難。

隱憂3：“行政主管”，“小地方化”升級(jí)“大地方化”

在地方保障體制下，地方政府將法院當(dāng)作政府職能部門，司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算被納入行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算的整體規(guī)劃中，行政一定程度上主導(dǎo)、控制司法預(yù)算，法院缺乏話語權(quán)。法院為了爭(zhēng)取更多的財(cái)政預(yù)算，不得不積極與地方政府建立和維系關(guān)系，容易導(dǎo)致司法地方化。法院人財(cái)物省統(tǒng)管，減少市縣兩級(jí)法院對(duì)同級(jí)財(cái)政的依賴性，但人財(cái)物的管理權(quán)上提，能否真正消除外來不當(dāng)干擾有待論證，一些基層法院院長在與筆者訪談交流時(shí)流露出種種憂慮。

訪談材料一：

某基層法院院長甲：說實(shí)話，我們并不希望財(cái)物省統(tǒng)管，我們縣經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，縣政府非常重視和支持法院工作，不僅經(jīng)費(fèi)預(yù)算撥付充足，每年還有可觀的預(yù)算外收入。實(shí)行省統(tǒng)管后，表面看起來，經(jīng)費(fèi)保障并沒有減少，但實(shí)際上因?yàn)闆]有了預(yù)算外收入，經(jīng)費(fèi)保障反而大不如從前。原來經(jīng)費(fèi)緊張時(shí)，向縣委政府匯報(bào)，很快得到解決，現(xiàn)在如果資金出現(xiàn)困難，需要花大量的精力和時(shí)間與省級(jí)單位協(xié)調(diào)。

訪談材料二：

某基層法院院長乙：我們是貧困縣，法院經(jīng)常是入不敷出，省統(tǒng)管改革使我們法院財(cái)政得到了較大的改善，但同時(shí)也帶來諸多問題,

以前有地方財(cái)政和省級(jí)財(cái)政兩個(gè)“婆婆”，解決問題的途徑多，方法靈活，地方政府會(huì)幫助我們到省級(jí)財(cái)政跑資金?，F(xiàn)在資金困難時(shí)只能靠我們基層法院自己找省級(jí)關(guān)系，其中院長的人脈關(guān)系可能影響一個(gè)法院的財(cái)政狀況，所以院長壓力很大。

訪談材料三：

某基層法院院長丙：政法轉(zhuǎn)移支付是我們基層法院的重要財(cái)政來源，政法轉(zhuǎn)移支付的分配帶有主觀因素和政策偏好，自由裁量權(quán)相對(duì)較大，每年我們?yōu)榱藸?zhēng)取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，不得不花費(fèi)大量人力、物力與省級(jí)政府相關(guān)部門建立和發(fā)展關(guān)系。法院財(cái)物省統(tǒng)管后，基層法院與省級(jí)政府有關(guān)部門之間的關(guān)系得到空前強(qiáng)化，更需要經(jīng)常聯(lián)絡(luò)感情。

上述訪談材料反映出這樣一個(gè)事實(shí)：在制度運(yùn)行中，資源的競(jìng)爭(zhēng)與分配存在一種非正式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)途徑，即通過個(gè)人或團(tuán)體的私下“關(guān)系行為”去爭(zhēng)取更多的資源?！?〕張?jiān)脐唬骸痘鶎诱\(yùn)行中的“過度關(guān)系化現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的組織制度與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的競(jìng)爭(zhēng)邏輯》，載《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第3期。各地基層法院為爭(zhēng)取更多經(jīng)費(fèi)和相應(yīng)的財(cái)政配套資金，千方百計(jì)與相關(guān)部門和人員聯(lián)絡(luò)感情，建立關(guān)系。法院財(cái)物省統(tǒng)管，其目的是消除司法的地方利益，但相對(duì)國家統(tǒng)一的司法權(quán)而言，“省一級(jí)”依然是地方，不過是較大的地方，財(cái)物統(tǒng)一到省管理，只是場(chǎng)域和參與主體改變?！?〕社論：《新一輪司法改革，獨(dú)立審判仍是核心》，載《南方都市報(bào)》，2013年11月20日?；鶎臃ㄔ翰坏貌粡拈L久以來建立的原有地方關(guān)系中抽身出來，與省級(jí)政府有關(guān)經(jīng)費(fèi)保障部門建立新的關(guān)系。雖然相對(duì)來說來自同級(jí)地方政府的司法干擾有所減少，但并不意味著司法從此完全排除行政干擾。

隱憂4：“垂直統(tǒng)管”，司法行政 “綁架”司法監(jiān)督

省統(tǒng)管并非“垂直管理”〔7〕何帆：《法院人財(cái)物統(tǒng)管并非“垂直管理”》，載《新京報(bào)》，2013年11月18日。，盡管頂層設(shè)計(jì)者已對(duì)此作出界定，但實(shí)踐操作中不可避免地被刻上“垂直管理”的烙印。法院財(cái)物省統(tǒng)管，改變了法院現(xiàn)行司法行政管理內(nèi)外權(quán)力運(yùn)作模式，省級(jí)法院司法行政管理權(quán)限得到空前擴(kuò)張，高級(jí)法院“兩權(quán)混合”的“合一制”結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步加固，這種體制結(jié)構(gòu)在很大程度上是建立在法院組織科層模型之上的。在新的體制下，先前尋求同級(jí)政府財(cái)政支持的中、基層法院轉(zhuǎn)向?qū)で笥绊懕驹航?jīng)費(fèi)的新決策者的支持，其結(jié)果是導(dǎo)致司法體系內(nèi)部官僚政治傾向進(jìn)一步增加。上下級(jí)法院審判業(yè)務(wù)上的監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系可能因此而演化為行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，形成唯省級(jí)法院是從的權(quán)力格局，陷入審級(jí)模糊化和“再行政化”的風(fēng)險(xiǎn)。

三、路徑探索：域外經(jīng)驗(yàn)的比較與借鑒

近年來,許多專家學(xué)者圍繞司法財(cái)務(wù)管理和司法經(jīng)費(fèi)保障作了深入研究和探索,并對(duì)域外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了多角度考察。根據(jù)這些研究成果,筆者擬從國外主要法治國家法院司法財(cái)務(wù)管理模式和經(jīng)費(fèi)保障體制比較分析中獲得某些啟示。

（一）國外法院行政事務(wù)管理模式優(yōu)劣比較

國外司法行政管理模式有四種類型〔8〕參見康為民：《大陸法院人事制度改革回眸與展望》，海峽兩岸司法交流資料；徐漢明：《論司法權(quán)與行政事務(wù)管理權(quán)的分離》，2014年度教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“司法管理體制改革”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：14JZDO24）的階段性成果。，其優(yōu)劣比較分析如下（見表3）。

表3 國外法院行政事務(wù)管理模式優(yōu)劣比較

續(xù)表

（二）國外司法經(jīng)費(fèi)保障體制比較

司法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制是法院財(cái)務(wù)管理制度的核心內(nèi)容。以法、美、英、德等四個(gè)司法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制比較健全的國家為考察對(duì)象，從預(yù)算編制、預(yù)算決策、預(yù)算執(zhí)行與使用監(jiān)督四方面進(jìn)行歸納比較（見表4）。

表4 法、美、英、德司法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制比較〔9〕表內(nèi)資料來源參見賈新怡、唐虎梅：《借鑒有益經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建符合我國國情的司法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制》，載《財(cái)政研究》2006年第4期；陳春梅：《由中央統(tǒng)一保障的法國法院經(jīng)費(fèi)制度》，載《人民法院報(bào)》2016年2月19日；陸強(qiáng)：《國際比較視野下的法院經(jīng)費(fèi)管理體制改革探索》，載《中國財(cái)政》2014年第24期；邵毅超：《域外司法財(cái)務(wù)管理體制對(duì)我國的啟示》，載《天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015年第5期。

續(xù)表

國外法院財(cái)政管理模式以及司法經(jīng)費(fèi)保障運(yùn)行機(jī)制雖然因各國的法制傳統(tǒng)和司法體制不同而各有千秋，但它們有著共同的特點(diǎn)：（1）司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算獨(dú)立于其他部門的財(cái)政預(yù)算，實(shí)行集中管理；（2）法院在司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算中起主導(dǎo)作用，經(jīng)費(fèi)保障充足，不受行政部門的控制；（3）司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制、決策、執(zhí)行和監(jiān)督由不同部門行使，實(shí)行分權(quán)制約。借鑒上述經(jīng)驗(yàn)作法，對(duì)推動(dòng)我國法院財(cái)物省統(tǒng)管具有啟迪意義。

四、方案優(yōu)化：法院財(cái)物省統(tǒng)一管理系統(tǒng)的具體構(gòu)建

根據(jù)系統(tǒng)協(xié)同學(xué)觀點(diǎn)，一個(gè)開放系統(tǒng)能否從無序轉(zhuǎn)變?yōu)橛行颍P(guān)鍵在于系統(tǒng)內(nèi)部是否存在著大量子系統(tǒng)的協(xié)同作用，在此作用下最終能否形成一種整體效應(yīng)或者一種新型結(jié)構(gòu)。目前，我國法院人財(cái)物省統(tǒng)管改革尚未厘清采取何種模式，從改革試點(diǎn)法院的改革方案來看，屬行政主導(dǎo)、司法參與模式。這只是改革過渡階段的模式，構(gòu)建科學(xué)、完善的法院財(cái)物管理體系尚在探索中。結(jié)合我國國情，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為法院財(cái)物省統(tǒng)管應(yīng)采取“司法委員會(huì)+司法理事會(huì)”法院主導(dǎo)管理模式，其模型具體構(gòu)建如下：

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置：成本控制與決策民主的考量

財(cái)物管理應(yīng)當(dāng)樹立成本管理觀念，即通過對(duì)成本的控制來進(jìn)行管理活動(dòng)。我國許多省份法院規(guī)模和數(shù)量龐大，如安徽省三級(jí)法院共136個(gè)，其中高級(jí)法院1個(gè)，中級(jí)法院15個(gè)，縣級(jí)法院120個(gè)，按照改革方案，136個(gè)法院均要到省財(cái)政廳預(yù)算與劃撥，省高級(jí)法院對(duì)136個(gè)法院的劃撥數(shù)額、標(biāo)準(zhǔn)要與財(cái)政廳協(xié)調(diào)，無論對(duì)省財(cái)政廳還是對(duì)省高院，無疑增大了工作成本。從經(jīng)濟(jì)角度考慮，借鑒企業(yè)成本動(dòng)因理論，適度的經(jīng)營規(guī)模能有效地控制成本，從民主角度考慮，如果全省只設(shè)立一個(gè)司法委員會(huì)，由于委員來源和數(shù)量的有限性，不可能全部了解各個(gè)法院的具體情況?；谶@兩方面的考慮因素，筆者認(rèn)為采取“司法委員會(huì)+司法理事會(huì)”的法院主導(dǎo)管理模式是最佳選擇。

以中部某省為例，中部某省共有三級(jí)法院137個(gè)，其中高級(jí)法院1個(gè)，中級(jí)法院14個(gè)，縣級(jí)法院122個(gè)，對(duì)法院財(cái)物省統(tǒng)管機(jī)構(gòu)可作以下設(shè)置（見圖1）。

圖1 中部某省法院財(cái)物省統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

首先在省人常委會(huì)下設(shè)立司法委員會(huì)，司法委員會(huì)是獨(dú)立于司法機(jī)關(guān)的第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)省人大常委會(huì)負(fù)責(zé)。其次根據(jù)全省136個(gè)中基層法院案件數(shù)量，經(jīng)費(fèi)支出情況及所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、交通情況、人口數(shù)量、地域文化等因素，將全省劃分為A、B、C、D四個(gè)司法行政管理區(qū)，每個(gè)司法行政管理區(qū)設(shè)立一個(gè)司法理事會(huì)，其機(jī)構(gòu)設(shè)在省高級(jí)法院，以便省高級(jí)法院工作管理與協(xié)調(diào)。

（二）人員配備：自主管理與專業(yè)管理的互動(dòng)

系統(tǒng)管理論認(rèn)為系統(tǒng)整體的性質(zhì)和功能取決于系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間比例是否恰當(dāng)、組合是否合理、層次是否清楚、關(guān)系是否協(xié)調(diào)，以此為標(biāo)準(zhǔn)完成對(duì)整體結(jié)構(gòu)的改造，才能減少內(nèi)部摩擦，加強(qiáng)和集中整體功能。司法委員會(huì)和司法理事會(huì)人員構(gòu)成上要體現(xiàn)價(jià)值的多元性。以法官為主，發(fā)揮法官更了解法院司法業(yè)務(wù)支出的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)法院自主管理。人大和其他機(jī)關(guān)占一定的比例，是監(jiān)督制約、溝通協(xié)調(diào)的需要。同時(shí)由于財(cái)物管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性，必須有相應(yīng)的技術(shù)支撐，如實(shí)行法院財(cái)物省統(tǒng)管，必須以信息化平臺(tái)為支撐，需要借助銀行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和技術(shù)力量，為全省法院系統(tǒng)提供帳戶查詢、統(tǒng)計(jì)分析等服務(wù)支持，否則海量和動(dòng)態(tài)的財(cái)物運(yùn)行信息，難以得到省級(jí)司法行政管理部門的及時(shí)回應(yīng)和處理，因此，吸收會(huì)計(jì)、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、管理等方面的專業(yè)人士參加是必要的。

根據(jù)上述觀點(diǎn)，模型結(jié)構(gòu)中人員配備設(shè)計(jì)路徑如下：司法委員會(huì)組成人員由省人大常委會(huì)任命，每屆任期5年，由省人大主任擔(dān)任委員會(huì)主任，省高級(jí)法院院長擔(dān)任副主任，委員19人（委員人數(shù)量可根據(jù)轄區(qū)內(nèi)側(cè)實(shí)際情況而定），其中來自全省三級(jí)法院的法官14人（每地級(jí)市選任1名），其他機(jī)關(guān)和社會(huì)專業(yè)人員5人; 司法理事會(huì)設(shè)理事長1名，由各司法行政管理區(qū)中基層法院選舉1名法官提請(qǐng)省人大常委會(huì)任命，理事13-15名， 五分之二來自法院系統(tǒng)，五分之二來自人大，五分之一為相關(guān)人員及社會(huì)專業(yè)人員組成。

（三）權(quán)力配置：協(xié)調(diào)配合與監(jiān)督制約的融合

實(shí)行法院財(cái)物省統(tǒng)管，原系統(tǒng)層次被打破，地方政府、中基層法院、省高級(jí)法院、省級(jí)財(cái)政、中央財(cái)政等各要素在改革后的省統(tǒng)一管理系統(tǒng)中重新排列組合，其關(guān)聯(lián)強(qiáng)度、聯(lián)系密度等都發(fā)生很大變化，形成新的權(quán)力格局。在該權(quán)力格局中，上述要素如何重新進(jìn)行角色定位，界定職能，事關(guān)整個(gè)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。實(shí)行省統(tǒng)管實(shí)質(zhì)上是對(duì)人財(cái)物管理權(quán)在省級(jí)層面的再分配，必須要有其他省級(jí)部門如省委政法委、財(cái)政廳、組織部、編辦、人社等的共同配合支持。沒有這些力量的支持配合，單靠省高級(jí)法院獨(dú)立決策和行使，省級(jí)統(tǒng)一管理無法順利實(shí)施。因此在設(shè)計(jì)省統(tǒng)管路徑時(shí)，既要發(fā)揮好省高級(jí)法院對(duì)法院情況熟悉的先天管理優(yōu)勢(shì)，又要妥善協(xié)調(diào)好外部黨政部門在協(xié)同做好省統(tǒng)管上的權(quán)力分配，形成一種權(quán)力體系的動(dòng)態(tài)平衡。

“司法委員會(huì)+司法理事會(huì)”法院主導(dǎo)管理模式權(quán)力分配及運(yùn)行的縱橫關(guān)系如下（圖2）。

圖2 中部某省法院財(cái)物省統(tǒng)管系統(tǒng)運(yùn)行模式

從上述權(quán)力運(yùn)行模式中可看出司法委員會(huì)在整個(gè)結(jié)構(gòu)中處于總覽地位，發(fā)揮決策、指導(dǎo)和監(jiān)督作用。其主要職能是捍衛(wèi)司法獨(dú)立，具體包括：對(duì)全省法院經(jīng)費(fèi)預(yù)算、財(cái)物管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作戰(zhàn)略性規(guī)劃；審議省政府、省高級(jí)法院及各司法理事會(huì)提交的法院發(fā)展報(bào)告、預(yù)算草案、預(yù)算審核報(bào)告、司法經(jīng)費(fèi)使用效益評(píng)估報(bào)告、審計(jì)報(bào)告等；形成全省法院整體司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案報(bào)省人大批準(zhǔn)（運(yùn)行模式中的①⑦⑧）。司法理事會(huì)在模型結(jié)構(gòu)中處于核心地位，它歸省人大和省高級(jí)法院共同管理，其主要職責(zé)負(fù)責(zé)法院財(cái)物省統(tǒng)管的日常工作，包括初步審核轄區(qū)內(nèi)中基層法院的預(yù)算草案、發(fā)展規(guī)劃、請(qǐng)求報(bào)告等，安排和解決轄區(qū)內(nèi)中基層法院財(cái)物管理方面的重大事項(xiàng)和問題。省高級(jí)法院、省政府通過司法理事會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)全省法院財(cái)物統(tǒng)一管理和彼此間工作的協(xié)調(diào)配合與監(jiān)督。省政府不能單獨(dú)對(duì)司法理事會(huì)編制的司法預(yù)算方案作實(shí)質(zhì)性更改，必須與省高級(jí)法院會(huì)商，使法院預(yù)算與全省發(fā)展規(guī)劃相平衡（運(yùn)行模式中的②③④）。各中基層法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本院的財(cái)物管理具體工作。必要時(shí)，省政府、省高級(jí)法院可直接對(duì)中基層法院的財(cái)物管理作重大安排、檢查和考核監(jiān)督（運(yùn)行模式中的⑤⑥）。

（四）運(yùn)行保障：財(cái)力支持與法律支撐的共進(jìn)

經(jīng)費(fèi)保障是各級(jí)法院司法工作運(yùn)行的基礎(chǔ)，實(shí)行法院財(cái)物省統(tǒng)管，在對(duì)法院經(jīng)費(fèi)保障上應(yīng)當(dāng)著力解決兩個(gè)方面的問題。

1.變“缺口”保障為“充足”保障

鑒于充足的司法經(jīng)費(fèi)對(duì)保障司法公正的極端重要性，聯(lián)合國1985年通過的《關(guān)于司法獨(dú)立的基本原則》第7條明確規(guī)定：“向司法機(jī)關(guān)提供充足的資源，以使之得以適當(dāng)?shù)芈男衅渎氊?zé)，是每一會(huì)員國的義務(wù)?！薄端痉í?dú)立最低標(biāo)準(zhǔn)》第10條規(guī)定：“國家有義務(wù)提供足夠之財(cái)政資源，以實(shí)現(xiàn)適當(dāng)?shù)乃痉ㄐ姓?。?0〕陳永生：《域外司法經(jīng)費(fèi)：管理相似保障充足》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2015年3月3日。長期以來，受地方財(cái)力影響，我國基層法院的經(jīng)費(fèi)保障為“缺口”保障，采取“訴訟費(fèi)返還的方式”予以彌補(bǔ)，法院利益驅(qū)動(dòng)飽受詬病。立案登記制下，基層法院辦案數(shù)量與辦案成本驟增與經(jīng)費(fèi)保障不足的矛盾更加突出。由省級(jí)財(cái)政獨(dú)立全額保障省以下法院司法經(jīng)費(fèi)，這對(duì)捉襟見肘的省級(jí)財(cái)政而言，是一個(gè)巨大的負(fù)擔(dān)，需要中央財(cái)政支持。事實(shí)上，在現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)體制下，中央已經(jīng)承擔(dān)了省以下中、基層法院的經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，中央資金已占全國省以下地方法院總體經(jīng)費(fèi)的15.44%，占業(yè)務(wù)審判經(jīng)費(fèi)的47.63%。實(shí)現(xiàn)充足保障主要通過兩種途徑：一是加大中央投入；二是省級(jí)政府調(diào)整市、縣兩級(jí)的財(cái)稅分配，夯實(shí)省級(jí)財(cái)力基礎(chǔ)。目前，中央對(duì)中、基層法院的經(jīng)費(fèi)保障支出以政法轉(zhuǎn)移支付的形式體現(xiàn)，政法轉(zhuǎn)移支付先由中央財(cái)政分配到省財(cái)政，再由省財(cái)政進(jìn)行再分配。在省財(cái)政再次分配中，決策者以政治偏好和現(xiàn)實(shí)約束來確定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配的方向、數(shù)量和結(jié)構(gòu)，有些項(xiàng)目可能因政策整合而減少或取消，導(dǎo)致中央保障極不穩(wěn)定。建議改“補(bǔ)助制”為“預(yù)算制”，將上述政法轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目法院享有的部分按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序列入最高法院部門預(yù)算，由最高法院會(huì)同財(cái)政部門分配下達(dá)到省級(jí)法院和省級(jí)財(cái)政，用于保障中基層法院的業(yè)務(wù)支出，使中央對(duì)基層法院的經(jīng)費(fèi)保障形成制度性安排，不同政策調(diào)整而削減。

2.變“政策保障”為“法律保障”

為了使司法經(jīng)費(fèi)保障免受不當(dāng)干擾，許多國家以立法形式加以明確，甚至將其確立為一項(xiàng)憲法原則。如秘魯憲法、巴拿馬憲法均規(guī)定，司法權(quán)力機(jī)構(gòu)的預(yù)算草案由最高法院提出，列入公共部門總預(yù)算草案，并在憲法中規(guī)定了法院經(jīng)費(fèi)占財(cái)政收入的比例，不因政局的更替而被消減。印度憲法、哈薩克斯憲法規(guī)定法院經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政解決。我國現(xiàn)行的法院經(jīng)費(fèi)保障體制的框架以意見、辦法等政策性、規(guī)范性文件形式體現(xiàn)，如《人民法院財(cái)務(wù)管理辦法》《訴訟費(fèi)用交納辦法》《政法經(jīng)費(fèi)分類保障辦法》等，這些規(guī)范性文件法律位階低，強(qiáng)制力有限。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)我國現(xiàn)行司法經(jīng)費(fèi)保障制度框架結(jié)構(gòu)隨意松散的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)從修訂憲法和制定專門法入手，構(gòu)建完備的司法經(jīng)費(fèi)保障法律體系。

結(jié)語

推動(dòng)省以下法院財(cái)物統(tǒng)一管理改革，是法院經(jīng)費(fèi)體制的系統(tǒng)性、根本性轉(zhuǎn)變，涉及到利益的重新調(diào)整和權(quán)力的重新分配，涉及到觀念和理念的更新變化。許多改革措施在短期內(nèi)難以得到全社會(huì)的普遍認(rèn)可和理解，但改革本身是個(gè)試錯(cuò)糾錯(cuò)的過程，不能因一時(shí)的挫折而中止前進(jìn)的步伐，唯有在改革進(jìn)程中不斷查缺補(bǔ)漏，檢點(diǎn)得失，制定完善相關(guān)配套制度，才能將改革扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)。