切實(shí)把加強(qiáng)基層民政工作引向深入
——來(lái)自浙江寧海的調(diào)研與思考

◎ 民政部第2工作組

為貫徹落實(shí)好民政部黨組關(guān)于“下基層、作調(diào)研、抓落實(shí)”的部署要求，顧朝曦副部長(zhǎng)分別于6月6日至9日、7月30日 至8月3日、9月5日至7日，三次帶隊(duì)赴浙江省寧波市寧?？h開展蹲點(diǎn)調(diào)研。工作組召開了省、市、縣民政部門和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）干部等參加的座談會(huì)，實(shí)地走訪多個(gè)村（社區(qū)），訪談10余戶村民，詳細(xì)了解低保政策的實(shí)施情況?？偟膩?lái)看，工作組認(rèn)為寧?？h在民政部重點(diǎn)工作任務(wù)的落實(shí)方面重視到位、措施到位、保障到位，相關(guān)工作取得了積極成效。

創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系

（一）深化村級(jí)小微權(quán)力清單制度改革，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制。一是制定村級(jí)權(quán)力事項(xiàng)清單。2014年，寧?？h梳理出臺(tái)《寧海縣村級(jí)權(quán)力清單三十六條》（以下簡(jiǎn)稱《36條》），內(nèi)容涵蓋村級(jí)重大事項(xiàng)決策、項(xiàng)目招投標(biāo)管理、資產(chǎn)資源處置等19項(xiàng)村級(jí)公共權(quán)力事項(xiàng)，村民宅基地審批、困難補(bǔ)助申請(qǐng)、土地征用款分配、村級(jí)印章使用等17項(xiàng)便民服務(wù)事項(xiàng)，基本實(shí)現(xiàn)了村干部小微權(quán)力內(nèi)容的全覆蓋。二是明確各類事項(xiàng)辦理流程。圍繞《36條》要點(diǎn)設(shè)置，具體繪制權(quán)力行使流程圖45張，明確每項(xiàng)村級(jí)權(quán)力事項(xiàng)名稱、具體實(shí)施責(zé)任主體、權(quán)力事項(xiàng)來(lái)源依據(jù)、權(quán)力運(yùn)行操作流程、運(yùn)行過(guò)程公開公示、違反規(guī)定責(zé)任追究等6方面內(nèi)容。三是規(guī)范村干部和村民用權(quán)辦事權(quán)責(zé)。村干部嚴(yán)格按照《36條》中的規(guī)定遵章辦事，消除了村干部以權(quán)謀私的制度漏洞。村民對(duì)照《36條》就知道辦事步驟、責(zé)任單位、時(shí)間期限等權(quán)利，避免了群眾對(duì)村干部的無(wú)端猜疑。

（二）健全村務(wù)監(jiān)督體系，規(guī)范鄉(xiāng)村治理運(yùn)行。一是在上級(jí)黨委政府監(jiān)督層面，制定出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整村干部基本報(bào)酬待遇的意見(jiàn)》《農(nóng)村干部違反廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定責(zé)任追究辦法（試行）》。縣涉農(nóng)部門通過(guò)信訪舉報(bào)、“三務(wù)公開”檢查、“村賬鎮(zhèn)代理”會(huì)計(jì)核算監(jiān)督、農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)等監(jiān)督渠道，定期會(huì)商通報(bào)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。推廣使用《36條》智慧監(jiān)督系統(tǒng)軟件，所有村務(wù)都通過(guò)軟件按流程操作。二是在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督層面，制作了《村務(wù)監(jiān)督明白卡》《村務(wù)監(jiān)督對(duì)賬單》《村務(wù)監(jiān)督地圖》，明確村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的職責(zé)權(quán)限，在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，全面提高了村監(jiān)督委員會(huì)的履職能力。三是在村（居）民監(jiān)督層面，扎實(shí)推進(jìn)陽(yáng)光村（居）務(wù)工程，積極探索網(wǎng)絡(luò)科技+傳統(tǒng)模式的村（居）務(wù)公開辦法，投資200余萬(wàn)元建成寧?！瓣?yáng)光村務(wù)網(wǎng)”和數(shù)字電視公開平臺(tái)，讓群眾通過(guò)家里電視或手機(jī)等方式就可查詢到村級(jí)事務(wù)辦理情況。

（三）加強(qiáng)村民自治組織和干部隊(duì)伍建設(shè)，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)。一是提高村級(jí)組織治理功能。在村委會(huì)換屆選舉中，縣委縣政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，縣組織部、民政局等相關(guān)部門密切配合，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委全過(guò)程領(lǐng)導(dǎo)，組織人員現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)并及時(shí)解決處理問(wèn)題，圓滿完成第十一屆村委會(huì)換屆選舉工作。二是增強(qiáng)村干部的治理能力。積極做好對(duì)各行政村的黨組織、村委會(huì)合作社和村監(jiān)會(huì)等人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高村干部隊(duì)伍的管理服務(wù)能力，組織考評(píng)小組依據(jù)細(xì)則對(duì)村民干部進(jìn)行考評(píng)。三是提升村民代表的履職能力。出臺(tái)了《寧?？h村民代表管理辦法（實(shí)行）》《寧?？h村民代表退出細(xì)則（試行）》，對(duì)村民代表的任職條件、產(chǎn)生方式、教育培訓(xùn)、權(quán)利義務(wù)、考評(píng)辦法、退出管理等進(jìn)行規(guī)定。

（四）積極探索創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理，提升鄉(xiāng)村治理效能。一是健全社區(qū)公共管理服務(wù)平臺(tái)。在社區(qū)便民服務(wù)中心設(shè)立敞開式服務(wù)大廳，為居民群眾提供“一站式”服務(wù)，努力解決聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”問(wèn)題。全面建立社區(qū)工作事項(xiàng)清單制度，減輕社區(qū)工作負(fù)擔(dān)。二是規(guī)范社區(qū)居民滿意度評(píng)價(jià)機(jī)制。完善居民評(píng)議社區(qū)工作和社區(qū)評(píng)議部門工作的“雙評(píng)議”制度，把社區(qū)評(píng)議部門的工作納入部門年度目標(biāo)管理考核內(nèi)容。三是加強(qiáng)社區(qū)專職工作隊(duì)伍建設(shè)。提高社區(qū)專職工作者的職業(yè)化和專業(yè)化水平，探索打造社區(qū)“全能社工”。四是深入開展城鄉(xiāng)協(xié)商。全面推行“村民說(shuō)事”制度，建立“一圖三表五清單”保障制度。

大力提升養(yǎng)老服務(wù)功能

寧?？h自1998年步入老齡社會(huì)，老年人口以每年4%至5%的速度遞增。截至2017年底，全縣60歲及以上老年人口為126973萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?0.07%。為應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)，寧海縣積極發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，滿足日益增長(zhǎng)的多元化養(yǎng)老服務(wù)需求，大力推進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老服務(wù)。

（一）建立健全養(yǎng)老政策服務(wù)體系。先后出臺(tái)《關(guān)于深化完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》《寧?？h鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）敬老院建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2015-2017）》《寧海縣養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃（2013-2020）》《寧?？h養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《寧海縣老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《關(guān)于寧?？h居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，為推進(jìn)全縣養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的科學(xué)布局和有序發(fā)展。

（二）加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。積極推進(jìn)公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和縣社會(huì)福利院改擴(kuò)建工程建設(shè)，不斷提升服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。依托國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)優(yōu)勢(shì)，規(guī)劃“十三五”末初步建成長(zhǎng)三角“山水型”生態(tài)休閑示范養(yǎng)老基地。截至2017年底，全縣建成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)21家，擁有養(yǎng)老床位5333張，每百名老人擁有床位數(shù)達(dá)4.2張。

（三）穩(wěn)步推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作。以農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)站（中心）為平臺(tái)，依托行政村、較大自然村，建設(shè)日間照料中心、托老所、老年活動(dòng)站等互助性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施?，F(xiàn)已建成5個(gè)區(qū)域性居家養(yǎng)老服務(wù)中心，34個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站，366個(gè)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)站，居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面達(dá)到100%。2018年在建區(qū)域性居家養(yǎng)老服務(wù)中心2個(gè)，省級(jí)示范性居家養(yǎng)老服務(wù)中心3個(gè)。

（四）促進(jìn)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)。鼓勵(lì)民間資本、社會(huì)組織和個(gè)人投資養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在建設(shè)用地、規(guī)費(fèi)減免、融資信貸、財(cái)政補(bǔ)助等方面給予優(yōu)惠扶持政策。鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)、社會(huì)組織等以承包、租賃、委托經(jīng)營(yíng)、品牌管理、連鎖經(jīng)營(yíng)等方式運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。社會(huì)力量舉辦或運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)享受同區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)優(yōu)惠政策。

深入推進(jìn)社會(huì)組織的培育發(fā)展

（一）深化社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。積極推進(jìn)縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）、城鄉(xiāng)社區(qū)三級(jí)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，最終形成資源共享、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、培育有效的社會(huì)組織服務(wù)網(wǎng)絡(luò)閉環(huán)，為社會(huì)組織提供全方位的服務(wù)和支持。建立健全政府購(gòu)買服務(wù)工作機(jī)制，逐步將政府對(duì)社區(qū)服務(wù)的直接投入方式轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)社區(qū)社會(huì)組織獎(jiǎng)勵(lì)性、委托性、補(bǔ)貼性或購(gòu)買性的投入方式。

（二）加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)。實(shí)施品牌典型社會(huì)組織示范工程，重點(diǎn)打造行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類、旅游類、茶文化類等一批示范社會(huì)組織。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織開展公益服務(wù)活動(dòng)，允許其提取10%項(xiàng)目立項(xiàng)資金作為單位發(fā)展基金，保障社會(huì)組織可持續(xù)發(fā)展，營(yíng)造社會(huì)組織積極參與公益服務(wù)的良好氛圍。

（三）推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤工作。穩(wěn)妥推進(jìn)“五脫鉤、五規(guī)范”工作，推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)與政府部門脫鉤改革，促進(jìn)和引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自主運(yùn)行、有序競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化發(fā)展。

織牢社會(huì)救助安全網(wǎng)

（一）充分發(fā)揮社會(huì)救助托底保障職能。修訂《寧?？h最低生活保障辦法》，完善社會(huì)救助申請(qǐng)“一門受理、協(xié)同辦理”機(jī)制，以“浙江省社會(huì)救助信息網(wǎng)上審批平臺(tái)”為平臺(tái)，全面實(shí)行縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)救助業(yè)務(wù)二級(jí)聯(lián)網(wǎng)審批建設(shè)，更精準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)低保家庭認(rèn)定和救助工作。落實(shí)殘疾人保障政策，將全縣貧困、重度殘疾人3625名納入低保范圍。

（二）嚴(yán)格落實(shí)低保救助的申請(qǐng)審批程序。實(shí)施村（居）民申請(qǐng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作人員上門調(diào)查、鄰里走訪和信息核查，開展村（居）民代表評(píng)議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）提出初審意見(jiàn)并在申請(qǐng)人所在村（居）公示7日后提交縣民政局審批，縣民政局審批后在申請(qǐng)人所在村（居）公布，審批之日次月起按月發(fā)放低保金。

（三）加大低保核查力度。以全國(guó)農(nóng)村低保專項(xiàng)治理工作為契機(jī)，2017年通過(guò)招投標(biāo)的方式引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)全縣9600余戶低保家庭進(jìn)行全面復(fù)核，對(duì)不符合低保條件的對(duì)象予以堅(jiān)決清理，經(jīng)全面復(fù)核，已經(jīng)停發(fā)不符合條件的低保戶2416戶3036人，補(bǔ)充納入低保275戶382人，杜絕了“人情?！薄瓣P(guān)系保”“錯(cuò)?！薄奥┍！钡葐?wèn)題。

（四）完善孤兒和困境兒童基本生活保障。按照分類施保的原則，積極調(diào)整孤兒生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，2017年共發(fā)放了孤兒和困境兒童生活費(fèi)466余萬(wàn)元。加強(qiáng)留守兒童排摸工作，積極推動(dòng)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，加強(qiáng)對(duì)留守兒童合法權(quán)益的保障。

存在問(wèn)題及下一步計(jì)劃

結(jié)合此次寧?？h蹲點(diǎn)調(diào)研工作的實(shí)際，在總結(jié)提煉好的經(jīng)驗(yàn)做法的同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)在基層民政工作還存在一些薄弱的環(huán)節(jié)，其中有些是全國(guó)普遍存在的共性問(wèn)題，有些則是屬于具體問(wèn)題，主要有：

（一）鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)方面。一是村干部隊(duì)伍建設(shè)需要進(jìn)一步加強(qiáng)。村莊大多青壯年外出務(wù)工，村“兩委”年輕干部數(shù)量較少，村干部平均年齡偏大，文化程度水平不高，全縣村委會(huì)成員平均年齡為49.1周歲，高中以下學(xué)歷占59%以上。二是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足。部分村莊村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足，缺乏收入來(lái)源，村莊公共設(shè)施的建設(shè)和鄉(xiāng)村環(huán)境的整治，主要依賴于上級(jí)項(xiàng)目和資金的支持。三是村級(jí)組織對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制力和動(dòng)員能力下降。村民對(duì)村級(jí)組織的依賴程度大為降低，更多注重于自家的經(jīng)濟(jì)收益和個(gè)人發(fā)展，參與村級(jí)事務(wù)的廣泛性和積極性不足，村級(jí)組織和村干部的權(quán)威性和帶動(dòng)性弱化。村級(jí)協(xié)商形式較為單一，協(xié)商水平不高。四是鄉(xiāng)村治理資金投入不均衡。上級(jí)涉農(nóng)部門大多以條線形式下?lián)苌孓r(nóng)資金支持鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)，由于各村爭(zhēng)取資金能力不同，導(dǎo)致出現(xiàn)資金在不同村之間分配不均衡。

（二）養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面。一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施功能不完善。大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅解決老年人基本養(yǎng)老問(wèn)題，而老年人的精神文化生活需求得不到有效滿足。一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在一定的消防安全隱患。二是養(yǎng)老服務(wù)人才短缺。養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員缺口大，全縣入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人為1800人左右，護(hù)理人員僅為160余名，大多數(shù)為初中以下學(xué)歷，且不具備專業(yè)的護(hù)理知識(shí)，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量難以保障。三是社會(huì)化程度不高。社會(huì)力量投資熱情不高，全縣只有8家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其余都是政府投資興辦。政府投資運(yùn)營(yíng)壓力大，難以滿足老年人多樣化、個(gè)性化需求。

下一步，工作組將在前期調(diào)研基礎(chǔ)上，重點(diǎn)做好以下三個(gè)方面的工作。

一是繼續(xù)做好蹲點(diǎn)調(diào)研工作。繼續(xù)組織相關(guān)人員赴寧?？h開展蹲點(diǎn)調(diào)研，有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和養(yǎng)老服務(wù)工作的調(diào)研，深挖現(xiàn)狀、成因、問(wèn)題，總結(jié)形成具有普遍指導(dǎo)意義的建議。同時(shí)，全面了解民政工作在基層的落實(shí)情況，對(duì)民政政策措施、民政數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、民政服務(wù)設(shè)施場(chǎng)所、民政服務(wù)流程、各類民政服務(wù)對(duì)象等進(jìn)行摸底排查，切實(shí)加強(qiáng)基層經(jīng)辦服務(wù)能力。

二是指導(dǎo)當(dāng)?shù)赝苿?dòng)問(wèn)題的解決。根據(jù)前期蹲點(diǎn)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，督促寧?？h嚴(yán)格落實(shí)民政部對(duì)民政工作的決策部署，研究制定全面加強(qiáng)基層民政工作的實(shí)施方案和解決具體問(wèn)題的落實(shí)措施，破解民政事業(yè)發(fā)展的難點(diǎn)問(wèn)題，解決群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問(wèn)題。同時(shí)，在鞏固現(xiàn)有成績(jī)的基礎(chǔ)上，著眼提高能力建設(shè)，梳理完善社會(huì)組織登記、管理、變更、年檢等工作機(jī)制，建立健全養(yǎng)老服務(wù)體系，完善社區(qū)民主協(xié)商五步工作法，拓寬基層治理群眾參與渠道，增強(qiáng)社區(qū)居民的參與治理能力，推進(jìn)社區(qū)服務(wù)與社會(huì)組織管理服務(wù)清單制改革，建立健全基層社會(huì)治理體系。

三是總結(jié)典型經(jīng)驗(yàn)成果。突出加強(qiáng)基層民政工作能力建設(shè)和創(chuàng)新發(fā)展，尊重基層的首創(chuàng)精神，著眼于寧?？h探索實(shí)施的村級(jí)小微權(quán)力清單36條、村民代表的規(guī)范管理、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)等成功經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)典型，進(jìn)行認(rèn)真梳理歸納、總結(jié)提煉，重點(diǎn)突出政策措施的可操作、可推廣、可持續(xù)。