“小鄉(xiāng)村”里的“大民生”
——山東省臨邑縣朱家胡同村民政工作剖析

◎ 民政部第1工作組

根據(jù)民政部黨組統(tǒng)一部署，2018年6月8日至15日，民政部第1工作組赴山東省臨邑縣開展蹲點(diǎn)工作。期間采取入戶走訪、座談、隨機(jī)訪談、問(wèn)卷調(diào)查等方式，對(duì)該縣臨邑鎮(zhèn)朱家胡同村進(jìn)行了剖析。

朱家胡同村基本情況

朱家胡同村地處山東省西北部，隸屬山東省德州市臨邑縣臨邑鎮(zhèn)。目前，全村共有367戶，戶籍人口1293人。經(jīng)濟(jì)收入方面，全村人均年收入10000余元，主要包括種植、務(wù)工、油井占地補(bǔ)償、養(yǎng)殖和經(jīng)商服務(wù)等五個(gè)方面的收入來(lái)源。雖然村民整體收入偏低，但多數(shù)村民不存在生活困難問(wèn)題。管理體制方面，從臨邑鎮(zhèn)到朱家胡同村的行政管理體系共有四個(gè)層級(jí)：臨邑鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府——張法古管區(qū)——朱家胡同村“兩委”——村小組。朱家胡同和任樓兩個(gè)村合并為朱家胡同社區(qū)。服務(wù)設(shè)施方面，村“兩委”辦公和服務(wù)設(shè)施占地250平方米，由一排平房組成，設(shè)有會(huì)議室、圖書室、衛(wèi)生室等。村務(wù)公開欄就設(shè)置在村兩委院門兩邊。全村配備垃圾桶50多個(gè)，雇傭保潔員4名，實(shí)行農(nóng)村生活垃圾集中處理。

朱家胡同村民政工作落實(shí)情況

工作組對(duì)朱家胡同村民政工作進(jìn)行了全覆蓋走訪調(diào)研，詳細(xì)了解各項(xiàng)民政政策措施的落實(shí)情況。

農(nóng)村最低生活保障政策落實(shí)情況。朱家胡同村現(xiàn)有23戶31人納入農(nóng)村低保，其中有9戶18人同時(shí)為建檔立卡貧困戶。低保戶根據(jù)困難情況享受每人每月185元、195元、205元三檔最低生活保障金，住院治療享受“一站式”醫(yī)療救助結(jié)算服務(wù)，每戶每月15度免費(fèi)用電，子女進(jìn)入高等院校的享有教育救助金。符合危房改造條件的，根據(jù)改造方式不同享受每戶5000-18000元一次性危房改造補(bǔ)貼。此外，還有養(yǎng)老補(bǔ)貼、殘疾人生活補(bǔ)貼、臨時(shí)救助等，發(fā)揮民政兜底保障作用。

村民自治和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策落實(shí)情況。2018年2月，朱家胡同村完成“兩委”換屆選舉，換屆以后村“兩委”成員各3人，共5人，其中婦女主任在村“兩委”中交叉任職。村委會(huì)日常開展的主要工作比較瑣碎，有些是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)交辦的各種事務(wù)，民政方面主要是協(xié)助確定低保、特困供養(yǎng)、殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼對(duì)象，審核報(bào)送相關(guān)資料等。

特困人員救助供養(yǎng)制度和臨時(shí)救助政策落實(shí)情況。2017年至今，全村發(fā)放臨時(shí)救助1人次，救助對(duì)象患腎病綜合癥，給予臨時(shí)救助金2000元。朱家胡同村現(xiàn)有農(nóng)村特困救助供養(yǎng)人員4人，都是65歲以上的老年人，全部分散供養(yǎng)，每人每月享受409.5元的供養(yǎng)金。

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)和留守兒童關(guān)愛保護(hù)情況。目前，全村共有60歲以上老年人215人，其中80歲以上28人，90以上5人。60歲以上老年人有養(yǎng)老補(bǔ)貼每月100元，90歲以上老年人有高齡補(bǔ)貼每年300元。走訪發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村，家庭養(yǎng)老的觀念是根深蒂固的，老年人認(rèn)為兒女不孝順才入住養(yǎng)老院。全村登記的留守兒童僅1名9歲男孩，父母離婚，父親常年在天津打工，日常由爺爺奶奶監(jiān)護(hù)。

殯葬改革和移風(fēng)易俗情況。朱家胡同村現(xiàn)已全部推行遺體火化。2011年開始，全村實(shí)施殯葬改革，集中修建了一處?kù)籼茫z體火化后骨灰都集中安放在祠堂。祠堂占地1870平方米，建設(shè)總投資20多萬(wàn)，設(shè)置有400多個(gè)骨灰存放處，按照全村人口規(guī)模測(cè)算，目前骨灰存放處可使用50年左右。近幾年來(lái)全村所有老年人去世后骨灰都存放在祠堂里。調(diào)研過(guò)程中，村民對(duì)修建祠堂、推行喪事改革非常認(rèn)可，老年人也普遍接受這種喪葬方式，走訪的村民都認(rèn)為這種方式既節(jié)約土地資源、又減輕家庭負(fù)擔(dān)，是適合農(nóng)村地區(qū)的可借鑒、可復(fù)制的喪葬方式。村里還成立了紅白理事會(huì)，簡(jiǎn)化喪事流程和支出。

主要問(wèn)題分析

在蹲點(diǎn)調(diào)研過(guò)程中，工作組通過(guò)查閱鎮(zhèn)和村的工作檔案，與村“兩委”負(fù)責(zé)同志座談，逐一入戶走訪服務(wù)對(duì)象等，切身感受到了基層民政工作人員，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)在落實(shí)民政法規(guī)政策和有關(guān)決策部署上做了大量的工作，需要落實(shí)到群眾身上的政策基本得到了落實(shí)，為生活困難特別是無(wú)依無(wú)靠陷入窘境的群眾撐起了最后一道防線。同時(shí)，對(duì)照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署要求，在政策實(shí)施過(guò)程中還有不少需要加強(qiáng)和改進(jìn)的地方。

農(nóng)村低保方面。一是實(shí)際操作中存在按人施?，F(xiàn)象，與按家庭施保的國(guó)家政策規(guī)定不一致。目前朱家胡同村23戶31名低保對(duì)象中，有9戶是按人施保，占低保對(duì)象總戶數(shù)近二分之一，占低保對(duì)象總?cè)藬?shù)近三分之一。二是家庭收入核算比較簡(jiǎn)單、粗放。從朱家胡同村低保對(duì)象家庭收入審批材料來(lái)看，大都只填種植收入，其他收入如務(wù)工收入、家庭養(yǎng)殖收入等基本沒(méi)填。三是低保實(shí)際補(bǔ)助金額沒(méi)有按精確數(shù)量補(bǔ)差，而是分檔設(shè)定。四是低保對(duì)象動(dòng)態(tài)管理滯后。朱家胡同村近幾年低保只有進(jìn)的，沒(méi)有出的，一些低保家庭的變化情況沒(méi)有及時(shí)反映到其審批材料當(dāng)中。五是低保對(duì)象檔案管理不夠規(guī)范。究其原因，一方面是農(nóng)村低保制度與有關(guān)救助福利制度簡(jiǎn)單捆綁，其“含金量”和實(shí)際作用已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了制度設(shè)計(jì)的初衷，多數(shù)農(nóng)村貧困人口對(duì)這項(xiàng)制度的需求不是為了滿足吃飯、穿衣等簡(jiǎn)單需求，而是與低保制度相捆綁的其他優(yōu)惠政策，如醫(yī)療救助、困難殘疾人生活補(bǔ)貼等。另一方面是精確測(cè)算收入財(cái)產(chǎn)的要求與農(nóng)村實(shí)際不相適應(yīng)。如務(wù)工收入方面，很難準(zhǔn)確核算收入，只能采取詢問(wèn)和估算的方式。此外，低保申請(qǐng)對(duì)象、村“兩委”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣民政部門等責(zé)任有待進(jìn)一步壓實(shí)，確保低保政策公平公正實(shí)施。

基層群眾自治方面。一是鄉(xiāng)村管理體制層級(jí)多。臨邑鎮(zhèn)以及山東省其他部分地區(qū)在鎮(zhèn)、村之間增設(shè)了“管區(qū)”層次，雖主觀上是為了加強(qiáng)對(duì)村級(jí)事務(wù)的指導(dǎo)，但客觀上增加了管理層級(jí)。二是村民參與村級(jí)集體事務(wù)的熱情不高，民主協(xié)商、民主管理、民主決策不夠規(guī)范。三是村干部職位的吸引力不高。造成上述問(wèn)題的原因主要包括村集體經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)、村民的民主權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)、村“兩委”民主協(xié)商意識(shí)不強(qiáng)、基層民政部門在村民自治中的聲音很弱等等。

臨時(shí)救助方面。臨邑縣臨時(shí)救助制度已建立實(shí)施，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面建立了臨時(shí)救助備用金制度，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)臨時(shí)救助備用金的使用率都很低，朱家胡同村今年沒(méi)有一戶申請(qǐng)和享受臨時(shí)救助政策。主要原因是村民對(duì)臨時(shí)救助知曉率不高，對(duì)申請(qǐng)條件、申請(qǐng)流程都不太清楚，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核力量普遍不足，很少實(shí)施?？h民政局也擔(dān)心放開口子后導(dǎo)致申請(qǐng)數(shù)量較大，財(cái)政兜不住底，引發(fā)新的矛盾。

特困人員救助供養(yǎng)和農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)方面。臨邑縣特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)（敬老院）較為分散，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院規(guī)模都不大，設(shè)施條件比較一般。主要是多年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院建設(shè)以地方財(cái)政投入為主，導(dǎo)致設(shè)施普遍較差，服務(wù)能力較弱。養(yǎng)老服務(wù)方面，農(nóng)村老年人家庭養(yǎng)老觀念很重，寧可苦點(diǎn)也不上養(yǎng)老院。政府對(duì)農(nóng)村失能半失能老年人的支持保障政策缺乏，相關(guān)設(shè)施和服務(wù)不足。多種因素導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)比較滯后。

殯葬改革方面。有干部和少數(shù)群眾指出，村級(jí)祠堂內(nèi)存放骨灰，與中國(guó)傳統(tǒng)入土為安的習(xí)俗不相符。訪談中少數(shù)老年人對(duì)此仍有意見。有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為朱家胡同村的這項(xiàng)改革仍然不徹底，應(yīng)當(dāng)將骨灰深埋且不留墳頭，祠堂只存放牌位，供祭掃用。主要是傳統(tǒng)觀念根深蒂固，殯葬改革很難做到思想完全統(tǒng)一。農(nóng)村公益性公墓的土地性質(zhì)有待進(jìn)一步明確。

下一步工作建議

行政村是民政工作落實(shí)的“最后一公里”，是檢驗(yàn)民政工作成效的終端。朱家胡同村民政工作現(xiàn)狀，在全國(guó)具有一定的普遍性。深入分析朱家胡同村民政工作存在的問(wèn)題，研究提出加強(qiáng)和改進(jìn)的意見，同樣對(duì)全國(guó)具有指導(dǎo)意義。工作組對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)村級(jí)民政重點(diǎn)工作形成了一些初步思考。

一是研究對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村低保制度作適當(dāng)調(diào)整。鑒于大病、慢性病、重度殘疾等支出型貧困已經(jīng)成為村民致貧的主要原因，建議在以家庭為單位實(shí)施低保制度的同時(shí)，研究將支出型貧困納入低保范圍，明確按人施保的具體條件，統(tǒng)籌實(shí)施按戶施保和按人施保。指導(dǎo)各地規(guī)范和加強(qiáng)農(nóng)村低保民主評(píng)議工作，針對(duì)赴外地務(wù)工收入確定難等問(wèn)題，明確可以采取核實(shí)和評(píng)議相結(jié)合、以評(píng)議為主的認(rèn)定方式。從鼓勵(lì)勞動(dòng)、自力更生的角度，對(duì)于就近零散務(wù)工、開展家庭小規(guī)模養(yǎng)殖的，不納入收入核算范圍。深入研究贍養(yǎng)費(fèi)的核算問(wèn)題。壓實(shí)縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)的低保管理責(zé)任，村級(jí)要切實(shí)擔(dān)負(fù)起收入調(diào)查責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要及時(shí)入戶核查，全面準(zhǔn)確地做好有關(guān)審核和記錄工作，縣級(jí)要規(guī)范審核審批，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)低保工作的督導(dǎo)和培訓(xùn)。

二是研究規(guī)范鄉(xiāng)村治理和村民自治工作。貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》和中辦、國(guó)辦《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，指導(dǎo)縣級(jí)民政部門切實(shí)履行好對(duì)村民自治的指導(dǎo)責(zé)任，督促村委會(huì)落實(shí)好民主管理、民主協(xié)商、民主決策、民主監(jiān)督等基本制度。加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)換屆選舉的指導(dǎo)，落實(shí)“四議兩公開”工作法，落實(shí)村民會(huì)議、村民代表會(huì)議制度。結(jié)合實(shí)際探索多種協(xié)商議事形式。指導(dǎo)村委會(huì)建立協(xié)商議事目錄，落實(shí)村務(wù)公開制度，探索微信等信息化手段公開村務(wù)的方式。加強(qiáng)村委會(huì)自身的規(guī)范化建設(shè)，督促健全村級(jí)檔案管理制度，尤其是做好村級(jí)事務(wù)議事協(xié)商的會(huì)議記錄，并安排專人保管檔案。積極發(fā)展公益性、互助性、服務(wù)性農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織，推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”在農(nóng)村開展。進(jìn)一步提升農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)功能，逐步構(gòu)建機(jī)構(gòu)健全、設(shè)施完備、主體多元、供給充分、群眾滿意的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系。

三是研究更好發(fā)揮臨時(shí)救助制度作用。指導(dǎo)各地進(jìn)一步落實(shí)好民政部與財(cái)政部聯(lián)發(fā)的加強(qiáng)臨時(shí)救助工作的政策文件，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位開展支出型貧困家庭摸底調(diào)查，詳細(xì)測(cè)算臨時(shí)救助對(duì)象數(shù)量和所需資金數(shù)量，合理確定本地區(qū)救助范圍和救助標(biāo)準(zhǔn)，既做到網(wǎng)底不破，又保證量入為出、可持續(xù)。加大臨時(shí)救助政策宣傳力度，對(duì)特殊困難家庭實(shí)施主動(dòng)救助，落實(shí)“先救助、后審批”要求，提高救助的時(shí)效性，更好發(fā)揮臨時(shí)救助制度的救急作用。

四是研究切實(shí)增強(qiáng)特困人員救助供養(yǎng)制度兜底功能。全面落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步健全完善特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》，明確特困供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)（農(nóng)村敬老院）“兜底”“救助”的職責(zé)定位，強(qiáng)化政府在機(jī)構(gòu)建設(shè)管理中的主體責(zé)任，夯實(shí)農(nóng)村敬老院供養(yǎng)特困人員的兜底保障任務(wù)。開展小、遠(yuǎn)、散特困供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)整治，推動(dòng)構(gòu)建“1+N”（1個(gè)縣級(jí)供養(yǎng)服務(wù)中心，N個(gè)區(qū)域性供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)）特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合體，重點(diǎn)為生活不能自理的“三無(wú)人員”提供集中供養(yǎng)服務(wù)。鼓勵(lì)供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)在滿足特困人員集中供養(yǎng)需求的基礎(chǔ)上，為低保、低收入家庭和建檔立卡貧困家庭老年人、殘疾人提供無(wú)償或低償?shù)募型叙B(yǎng)服務(wù)。

五是研究加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。指導(dǎo)各地依托村里的閑置資源興辦農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。會(huì)同有關(guān)部門研究針對(duì)農(nóng)村失能半失能老年人護(hù)理的支持政策。對(duì)有失能半失能成員的家庭開展老年人護(hù)理專項(xiàng)培訓(xùn)，提高家庭護(hù)理能力。提高養(yǎng)老護(hù)理人員待遇，加強(qiáng)護(hù)理人員培訓(xùn)。引導(dǎo)老年人轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念，特別是子女無(wú)法提供護(hù)理服務(wù)的，及時(shí)發(fā)展上門服務(wù)或入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提高生活質(zhì)量。

六是研究因地制宜推進(jìn)農(nóng)村殯葬改革。指導(dǎo)農(nóng)村采取村規(guī)民約的方式推進(jìn)骨灰集中深埋或撒散，不留墳頭。指定祭掃場(chǎng)所，修建低成本的祭掃設(shè)施，規(guī)范村民祭掃行為。在修訂《殯葬管理?xiàng)l例》時(shí)，允許農(nóng)村利用閑置土地合理規(guī)劃建設(shè)骨灰堂或祭掃設(shè)施。