強化行政執(zhí)法 規(guī)范電力市場
——南方能源監(jiān)管局對電力施工市場行政執(zhí)法思考

隨著“放管服”改革的深入實施，2017年南方能源監(jiān)管局充分發(fā)揮社會監(jiān)督力量，有的放矢加大行政執(zhí)法力度，針對社會反映集中的電力施工市場秩序不規(guī)范問題，連續(xù)深入調(diào)查監(jiān)管區(qū)域內(nèi)十余家電力施工企業(yè)，查實了冒用許可證、出借及借用許可證等情況，并及時總結(jié)了監(jiān)管經(jīng)驗，對切實解決好電力施工市場傾向性問題，進行了深入思考。

違規(guī)問題及原因分析

部分電力施工單位為達到迅速擴大業(yè)務范圍、提高招投標業(yè)務中標率等目的，采取出租、出借等非法轉(zhuǎn)讓許可證方式，收取掛靠費，甚至安排部分施工隊無證施工，嚴重擾亂了市場秩序。具體表現(xiàn)在：

（一）施工企業(yè)成立分公司后未對分公司進行實質(zhì)管理。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)為快速拓展業(yè)務、迅速占領(lǐng)當?shù)厥袌?，通常會在各地設立分公司，但各分公司之間地處分散，加之企業(yè)擴張迅速且人工成本逐年增長，企業(yè)并不能為分公司配備足夠的管理及施工人員，對分公司業(yè)務及施工項目并無管理能力。分公司則為了利用總公司的資質(zhì)條件獲取更多項目，通常與總公司協(xié)議，由總公司負責提供資質(zhì)，分公司負責聯(lián)系業(yè)務及施工。如果需總公司簽訂合同的，在簽訂工程合同時，總公司提供施工項目經(jīng)理、技術(shù)負責人、安全監(jiān)督員等主要施工人員掛名簽訂項目（實際上述總公司人員對工程并不知情），收入費用必須由總公司收支，總公司收取一定費用后剩余款項支付給分公司；如果是分公司自己洽談的業(yè)務，無需借用總公司資質(zhì)的，如部分不需要招投標的項目，分公司自行簽訂合同后收支，與總公司無關(guān)。由此，總公司缺乏對設立的分公司進行有效管控，現(xiàn)場施工完全由分公司把控。

（二）長期存在以掛靠施工為生的施工隊伍和人員。實際中，部分施工隊伍長期從事電力施工業(yè)務，有一定施工經(jīng)驗，但未取得有關(guān)資質(zhì)（資格）；還有部分人員熟悉當?shù)氐墓こ虡I(yè)務，能夠承攬到工程，能夠迅速組織施工力量。為了承接電力工程，這些施工隊伍在能承攬工程的人員組織下，以成為分公司的方式與有資質(zhì)的企業(yè)合作，提供勞務服務，能夠承攬工程的人員也多成為這個所謂的分公司負責人。這些施工隊人員并不與分公司或總公司簽訂長期合同，而以工程為單位，承接工程后簽訂臨時合同，有的按日取得勞動報酬。同時，施工隊伍對其人員的管理松散，如果承接了電網(wǎng)企業(yè)的電力工程，主要由建設單位即電網(wǎng)企業(yè)承擔人員安全教育等職責，建設單位承擔了很大的管理風險；如果承接了用戶受電工程，則很大程度上缺乏或缺失了管理。

（三）施工企業(yè)缺乏管理和法律意識。有的企業(yè)設立了分公司后，由于無統(tǒng)一的經(jīng)營管理，分公司的人、財、物均不受總公司控制，甚至出現(xiàn)了某些個人私自使用總公司資質(zhì)承接工程、私刻印章冒用資質(zhì)等亂象。有的企業(yè)財務核算混亂，對分公司無法管控，任由分公司以各種發(fā)票充抵工程費用，只扣留協(xié)議收取的費用，淪為替分公司“走賬”的工具。

（四）地方保護或壟斷行為影響外地施工企業(yè)承接工程。當?shù)厥┕り犖樵趨f(xié)商征地青賠事項、承攬當?shù)赜脩艄こ桃约跋蚬╇娖髽I(yè)辦理業(yè)擴及接電手續(xù)等方面有一定的優(yōu)勢，為取得這種無形的競爭力也是外地施工企業(yè)愿意或不得不以當?shù)厥┕り犖闉榛A(chǔ)設立當?shù)胤止?，乃至與當?shù)責o證施工隊伍合作的重要原因。

監(jiān)管措施的思考

上述情形不利于市場公平開放，不利于正當競爭企業(yè)合法權(quán)益保障，不利于電力工程建設施工安全穩(wěn)定。南方能源監(jiān)管局始終將上述違法違規(guī)行為作為行政許可事后監(jiān)管重點，保持行政執(zhí)法的高壓態(tài)勢，同時提出以下監(jiān)管意見建議：

資料圖

（一）明確監(jiān)管規(guī)則，研究出臺促進總、分公司依法持證經(jīng)營的監(jiān)管辦法或意見，引導企業(yè)健康發(fā)展。明確分公司依法使用許可證承攬或施工工程的認定條件。一是分公司應取得營業(yè)執(zhí)照并經(jīng)總公司授權(quán)經(jīng)營電力施工業(yè)務，總公司對分公司授權(quán)經(jīng)營后，必須承擔全部的法律責任。如果分公司財務獨立核算，總公司對其生產(chǎn)經(jīng)營、人員并無統(tǒng)一管理，僅收取一定利潤（費用）即涉嫌掛靠施工。二是總公司應對分公司進行工程管理，總公司應向分公司派駐負責人以及技術(shù)、安全監(jiān)督管理人員，分公司工程項目施工現(xiàn)場主要管理人員應為與總公司或分公司有正式勞動關(guān)系的人員，不能僅由勞務人員或臨時人員進行電力工程施工?？偣緦Ψ止居邪踩?、技術(shù)等方面的制度約束及人員培訓管理。

（二）加快信用體系建設，利用聯(lián)合懲戒及信用體系建設從根本上實現(xiàn)有效監(jiān)管。隨著工商制度改革、許可規(guī)范化建設不斷推進，電力施工企業(yè)數(shù)量增長較快，大量企業(yè)取得許可證后，又開設多個分公司實施拓展經(jīng)營，出現(xiàn)企業(yè)新設成本及違法成本“雙低”的情況。當前國家抓住了信用體系建設這一關(guān)鍵因素，企業(yè)一處失信，處處受限，對于市場主體較多的施工市場將發(fā)揮明顯成效。在監(jiān)管工作中，可通過建設并利用信用信息平臺實現(xiàn)人員身份及信用、社保、發(fā)票等信息的共享，及時地發(fā)現(xiàn)問題，實現(xiàn)聯(lián)合懲戒、聯(lián)合治理。

（三）創(chuàng)新監(jiān)管方式，應用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)分析督促企業(yè)規(guī)范經(jīng)營。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，南方區(qū)域電力施工企業(yè)中，中小企業(yè)占比較高，中小企業(yè)在財務及檔案管理方面相對薄弱，難以反映企業(yè)真實情況，例如財務核算隨意，固定資產(chǎn)無臺賬管理，工程合同不齊全等?？山柚盎ヂ?lián)網(wǎng)+”理念，通過打造監(jiān)管信息平臺，對企業(yè)主要信息實施監(jiān)管，幫助企業(yè)實現(xiàn)財務核算、工程管理、設備管理的規(guī)范化、格式化，也可為中小企業(yè)無償提供管理工具，解企業(yè)后顧之憂，更督促企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營。在調(diào)查工作中，南方能源監(jiān)管局多次利用大數(shù)據(jù)分析，將供電企業(yè)報送的工程信息與行政許可資料庫信息進行分析、比對，確定了調(diào)查重點，提升了監(jiān)管效能。

（四）加強壟斷監(jiān)管，敢于并善于解決影響電力施工企業(yè)發(fā)展的壟斷問題。對于出租、出借許可證等行為，還應在體制機制上深挖原因。一是深入施工企業(yè)調(diào)查研究，有助于發(fā)現(xiàn)壟斷行為線索，找到解決問題的關(guān)鍵。二是加大法律法規(guī)宣傳，發(fā)揮企業(yè)自主、行業(yè)自律作用，尤其是對市場存在一定支配能力的企業(yè)，應加強監(jiān)管并引導其自我提升，向更高質(zhì)量發(fā)展。三是全面實現(xiàn)信息公開、規(guī)范流程。陽光是最好的防腐劑，對于規(guī)范市場行為、維護市場秩序同樣適用。由于信息不對稱，部分企業(yè)特別是中小企業(yè)，難以通過正當途徑實現(xiàn)公平競爭。在今后監(jiān)管工作中更應致力于提供公共服務的行業(yè)信息，引導業(yè)務流程規(guī)范化建設，實現(xiàn)正面引領(lǐng)和規(guī)范防范的雙重效果。