探析“降電價”背后的邏輯

● 中國電力企業(yè)聯(lián)合會 劉 亮

今年初的政府工作報告提出，降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費和輸配電價格，一般工商業(yè)電價平均降低10%。4月23日，中央政治局會議進一步強調(diào)，要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，降低企業(yè)融資、用能和物流成本。降低企業(yè)用能成本，增強企業(yè)競爭力，是我國經(jīng)濟由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變的必經(jīng)之路，是積極應(yīng)對國際競爭和避免落入中等收入陷阱的必然選擇。

1 降低企業(yè)用能成本是當前經(jīng)濟發(fā)展的當務(wù)之急

“降電價”，更準確地說，“降低企業(yè)用能成本”，已是當前經(jīng)濟發(fā)展中的當務(wù)之急。今年以來，為落實國家關(guān)于降電價的決策部署，國家發(fā)改委分四批發(fā)布了11項具體措施。

4月19日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于降低一般工商業(yè)電價有關(guān)事項的通知》，公示了第一批涉及四項降電價措施：全面落實已出臺的電網(wǎng)清費政策，推進區(qū)域電網(wǎng)和跨省跨區(qū)專項工程輸電價格改革，進一步規(guī)范和降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費，臨時性降低輸配電價。

5月18日，國家發(fā)改委發(fā)布第二批涉及一項降電價措施，即電力行業(yè)增值稅稅率由17%調(diào)整到16%，省級電網(wǎng)企業(yè)含稅輸配電價水平和政府性基金及附加標準降低、期末留抵稅額一次性退返，用于減輕企業(yè)負擔。

7月25日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于利用擴大跨省區(qū)電力交易規(guī)模等措施降低一般工商業(yè)電價有關(guān)事項的通知》，公示了第三批涉及三項降電價措施：擴大跨省區(qū)電力交易規(guī)模，國家重大水利工程建設(shè)基金征收標準降低25%，督促自備電廠承擔政策性交叉補貼等措施，進一步降低一般工商業(yè)電價。

8月23日，國家發(fā)改委又發(fā)布了特急《關(guān)于降低一般工商業(yè)目錄電價有關(guān)事項的通知》，公示了第四批涉及三項降電價措施：一般工商業(yè)目錄電價降幅未達到10%的，可將省級電網(wǎng)經(jīng)營區(qū)內(nèi)首個監(jiān)管周期平均電量增速超過預(yù)測電量增速帶來的降價空間用于降低一般工商業(yè)目錄電價；還可將省級電網(wǎng)經(jīng)營內(nèi)2017年1月至2018年7月間因用電量增速超過預(yù)測電量增速已經(jīng)產(chǎn)生的超收收入用于降低一般工商業(yè)目錄電價；降幅仍未達到10%的，還可由電網(wǎng)企業(yè)通過內(nèi)部調(diào)劑的方式彌補省電力公司的資金缺口，或在下一輸配電價監(jiān)管周期統(tǒng)籌平衡。這是國家發(fā)改委今年第四次發(fā)布降電價政策。

據(jù)國家發(fā)改委價格司巡視員張滿英在8月16日“國家發(fā)改委就供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有關(guān)工作情況新聞發(fā)布會”上介紹，今年以來，全國工商企業(yè)已實現(xiàn)降電價金額821億元。最近，國家工信部組織中國電力企業(yè)聯(lián)合會等單位組成第三方評估工作組，已開始對全國降低一般工商業(yè)電價政策的落實情況開展第三方評估工作。

從國家發(fā)改委已發(fā)布實施的十一項 “降電價”具體措施來看，“臨時性降價”成為首選，這不失是簡便直接、立竿見影的手段。當然，我們不能把政府管理電價都歸結(jié)為計劃經(jīng)濟手段。電力作為特殊商品，只要存在壟斷或者市場失靈，價格管理任何時候都是存在的，成熟的市場經(jīng)濟國家同樣存在政府直接制定或者干預(yù)價格的情況。更何況我國距建立成熟的競爭性市場、由市場決定價格的目標還有很長的路要走。但是，這種 “臨時性降價”并不能完全解決我國工商業(yè)電價高的問題。

解鈴還需系鈴人，我們需要找準導(dǎo)致工商業(yè)電價高的原因所在并對癥下藥，才能防止工商業(yè)電價階段性降低后再反彈，并以此為契機進一步理順電價形成機制。

2 工商業(yè)電價高是定價機制不順的典型體現(xiàn)

一個國家電價的高低很大因素是由資源稟賦來決定的。我國一次能源稟賦并不是太好，美國到場煤價5000大卡長期穩(wěn)定在40美元/噸左右（300元/噸左右），而我國煤價是長期高于這個價格，2017年因去產(chǎn)能達到了近700 元/噸。

根據(jù)國際能源署2016年8月發(fā)布的統(tǒng)計資料和部分亞洲國家電價資料，2015年，我國居民電價在31個國家中居于倒數(shù)第3位，僅高于墨西哥和馬來西亞；但是工業(yè)電價居于第16位，大體處于中間的位置。我國電價總體處于國際中等偏下水平，平均電價與美國接近，但是工業(yè)電價至少高出美國50%。

電價要反映電壓等級和負荷特性，負荷特性反映用戶的用電行為和對系統(tǒng)設(shè)備的使用效率。居民用戶負荷率低、供電電壓最低，輸送距離最長，因而其供電成本在各類用戶中最高，從而電價水平應(yīng)最高。而工商業(yè)用戶負荷率高和供電電壓等級高，輸送距離短，供電成本低于系統(tǒng)平均水平，從而其電價水平理應(yīng)較低。在發(fā)達市場經(jīng)濟國家和地區(qū)，工商業(yè)電價均大幅低于居民電價。例如，2015年美國的居民電價約為商業(yè)電價的1.2倍和工業(yè)電價的1.9倍；OECD國家的居民電價約為商業(yè)電價的1.1倍和工業(yè)電價的1.5倍。而我國居民電價卻長期低于工業(yè)電價，據(jù)張滿英在新聞發(fā)布會上介紹，目前全國平均銷售電價的水平是每千瓦時0.65元，其中居民電價0.55元，農(nóng)業(yè)電價0.48元，大工業(yè)電價0.64元，一般工商業(yè)電價0.80元。

我國工商業(yè)電價由上網(wǎng)電價（燃煤標桿電價）、輸配電價、輸配電損耗和政府性基金四部分構(gòu)成，主要有5個方面因素導(dǎo)致了這種電價信號的扭曲。

（1）容量電費和分時電價在執(zhí)行中反而大幅增加了工商業(yè)電價成本。設(shè)置容量電費的目的是為了提高發(fā)電和電網(wǎng)資產(chǎn)的利用效率，促進企業(yè)合理用電。但是，大部分企業(yè)申請用電時習慣性按最大用電負荷配置變壓器容量，當企業(yè)實際生產(chǎn)需求與變壓器配置容量不匹配時，負荷率水平較低直接造成容量電費過高，最終體現(xiàn)在企業(yè)單位用電成本高。除了容量電費外，分時電價政策是導(dǎo)致工商業(yè)電價成本高的另一個原因。當前的分時電價政策基本是一刀切，絕大多數(shù)企業(yè)不僅不能利用分時電價政策降低用電成本，反而拉高了用電成本，而一些高能耗如水泥企業(yè)避峰生產(chǎn)，降低了用電成本。

（2）交叉補貼直接推高了工商業(yè)電價。政府出于經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、保證民生等方面考慮，對部分種類用戶實行優(yōu)惠電價，如居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等。在電網(wǎng)企業(yè)電費收支平衡的前提下，優(yōu)惠電價部分由一般工商業(yè)電價和大工業(yè)電價彌補。這種存在電價類別之間的交叉補貼帶有典型的區(qū)域性，越是老少邊窮地區(qū)和工商業(yè)落后地區(qū)，其工商業(yè)電價負擔的交叉補貼就越重。這種交叉補貼不僅僅存在于電價類別之間，還存在于地區(qū)之間，如廣東省的粵西、粵北地區(qū)與珠三角地區(qū)經(jīng)濟實力差距巨大，同類型電力用戶，在廣東不同地區(qū)用電價格是不一樣的。

（3）基金附加和稅金加重了工商業(yè)電價負擔?；趪抑卮髴?zhàn)略工程建設(shè)需要，我國電力長期以來承擔了商品之外的許多功能。目前，電價附加中有4種在全國范圍內(nèi)征收的政府性基金——重大水利工程建設(shè)基金（0.7分）、水庫移民后期扶持資金（0.83分）、農(nóng)網(wǎng)還貸基金（2分）和可再生能源電價附加（1.5分），總計5.03分。各地還有地方性的基金，如四川省電價里有一項0.05分的小型水庫移民后期扶持基金。

（4）電力運行效率性因素增加了工商業(yè)電價成本。工商業(yè)電價中有一部分是輸配電價和輸配電損耗。雖然，我國在2017年完成了對32個省級電網(wǎng)輸配電價核定工作，核定并公布了華北、華東、華中、東北、西北區(qū)域電網(wǎng)輸電價格，跨省跨區(qū)輸電價格也正在核定之中。獨立的輸配電價從無到有，取得了歷史性的突破，但由于缺乏專用的管制會計準則，現(xiàn)有的輸配電價并沒有厘清電力運行的真實成本，電力運行的低效往往以成本方式轉(zhuǎn)移到工商業(yè)電價上。例如，有的輸電通道常年實際運行負荷不到設(shè)計容量的一半， “三棄”問題仍持續(xù)困擾電力發(fā)展，這類系統(tǒng)運行中的低效甚至負效最終還得由電力用戶來買單。

（5）電價雙軌制使得工商業(yè)電價喪失市場紅利。2015年3月，中發(fā)9號文啟動新一輪電力體制改革以來，我國電力市場化交易機制初步建成，市場化交易電量快速增長，2017年國家電網(wǎng)公司區(qū)域市場化交易電量達到12095億千瓦時，占總售電量的31.2%，通過電力直接交易降低客戶用電成本295億元，平均降低電價3.3分/千瓦時；南方電網(wǎng)經(jīng)營區(qū)域內(nèi)，四省區(qū)市場化交易電量2680億千瓦時，占總售電量的30.1%，累計為用戶側(cè)減少電費支出217億元，平均降價8.5分/千瓦時。各省市電力市場化程度不一，一般工商業(yè)用戶參與電力市場化交易也程度不一。即使是電力市場化開放程度最高的青海，最先獲得市場紅利的也是大工業(yè)用戶。在電力市場化開放程度較低的京津唐、上海、浙江等省市，一般工商業(yè)用戶仍然完全被排除在電力市場化交易之外。

3 全流程、多途徑降價催生市場定價形成機制

降低工商業(yè)電價，國家發(fā)改委已經(jīng)出臺了一系列的措施，尤其是利用政府管理電價的行政手段，降幅10%的目標會很快完成。但是，這并不一定能解決電價內(nèi)在矛盾與問題。只有找準導(dǎo)致工商業(yè)電價過高的原因及電力用戶的訴求，有針對性地采取措施，全流程、多途徑降價，最終建立起市場定價的電價形成機制，這才是治本之策。

（1）增加水電及新能源發(fā)電比重，有效降低上網(wǎng)電價。目前，我國燃煤發(fā)電裝機和燃煤發(fā)電量分別占總裝機和總發(fā)電量的60%和70%，由于煤價持續(xù)上漲導(dǎo)致燃煤發(fā)電成本高企，擠占了發(fā)電上網(wǎng)價格下調(diào)的空間。當前，需要進一步完善優(yōu)先發(fā)電調(diào)度制度和可再生能源電價機制，優(yōu)先讓水電和邊際成本低的風電、光伏等新能源發(fā)電上網(wǎng)，從而為下調(diào)上網(wǎng)電價贏得更多的空間。

（2）完善兩部制電價和分時電價政策，合理降低企業(yè)用電成本。針對兩部制電價中容量電費過高的現(xiàn)狀，可以采取按最大需量計收容量電費代替過去的固定容量電費。與此同時，切實加快銷售電價改革，通過市場機制引入供電服務(wù)主體，為工商業(yè)用戶的用電報裝和用能管理提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。此外，還要因地制宜實施分時電價政策，在勞動密集型工業(yè)集中區(qū)域，根據(jù)企業(yè)實際生產(chǎn)規(guī)律適當調(diào)整峰谷時段電價價差，著力提高工商業(yè)用戶全生命周期的用電成本管理意識和管理水平。

（3）完善成本監(jiān)審辦法和激勵辦法，科學核減輸配電價。雖然有了比較完整的省級電網(wǎng)、區(qū)域電網(wǎng)的輸配電價，但由于沒有專用的管制會計準則，對電網(wǎng)投資、建造、運維和用戶供電等各個環(huán)節(jié)的認定缺乏行業(yè)標準，加上專業(yè)監(jiān)審力量不足以及信息不對稱，使得降低輸配電價沒有科學的依據(jù)。各地出臺的臨時降低輸配電價措施，并沒有說服力。因此，只有當輸配電價的核定做到了標準化、規(guī)范化和公開透明化，才能實現(xiàn)工商業(yè)電價的合理化。此外，輸配電價還要逐步由 “成本加收益”的辦法過渡到上限管制，以激勵電網(wǎng)企業(yè)降低成本，提高效率。

（4）完善階梯電價制度，逐步替代類別間交叉補貼。目前，工商業(yè)電價過高很大一部分原因是承擔了交叉補貼。就此，國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所原所長劉樹杰提出，目前我國實施的階梯電價制度偏離了政策制定的初衷，沒有起到彌補交叉補貼的作用。我們應(yīng)該參照國際經(jīng)驗，設(shè)一個基本需求的電量，在國外叫 “生命線電價”，以保證基本生存所需，大幅度降低第一檔電量覆蓋面的比重（不高于50%），大幅度提高第二檔、第三檔電量的電價，特別是大幅提高第三檔電量的電價，通過類別內(nèi)的交叉補貼替代類別間的交叉補貼，這樣才能理順電價形成的機制。

（5）還原電力的商品屬性，取消不合理基金及附加。每一項基金附加都是因國家特殊需求制定出臺的，電力作為商品本應(yīng)該執(zhí)行市場交易規(guī)則，不應(yīng)承擔商品之外的特殊功能，隨著電力市場化改革推進，這些特殊政策應(yīng)當逐步取消或合理歸位，還原電力的商品屬性。例如，國家重大水利工程建設(shè)，所需資金理應(yīng)通過受益地區(qū)供水加價方式進行籌集。大中型水庫移民后期扶持資金是水利工程項目投資的必要組成部分，所需資金宜由相關(guān)水電企業(yè)從其成本中單獨列支。目前上述兩項費用均以政府性基金的方式向全國電力用戶征收，既加重了不相干地區(qū)電力用戶的負擔，也使得受益地區(qū)的用水或用電價格信號扭曲。業(yè)內(nèi)專家建議，前面兩項基金宜與電價脫鉤，本著 “誰受益、誰承擔”的原則，轉(zhuǎn)由受益地區(qū)消費者承擔。

（6）完善企業(yè)績效考核機制，還原電網(wǎng)公益屬性。目前，對電力企業(yè)考核，特別是對電網(wǎng)企業(yè)考核，同樣是按照競爭性企業(yè)保值增值設(shè)計的。然而，作為承擔電力輸送的責任主體，社會公益性才是電網(wǎng)企業(yè)最本質(zhì)的屬性。因此，我們需要完善和創(chuàng)新企業(yè)績效考核機制，調(diào)整經(jīng)營指標在考核中所占的權(quán)重，使電網(wǎng)企業(yè)回歸專注于提供輸配電服務(wù)的社會公益性本位，為降電價騰出空間。

（7）加強用戶的節(jié)能管理，提高電能利用效率。降電價是為了降低企業(yè)的用電成本，而影響用電成本的因素有兩方面：一是通過不斷提高供電能效來降低購電費用；二是不斷提高用電能效來節(jié)約電費支出。在降電價的過程中，用電企業(yè)的積極參與和主動作為具有同樣重要的意義。因此，電力企業(yè)尤其是電網(wǎng)企業(yè)要以更專業(yè)的知識和技術(shù)力量，指導(dǎo)和協(xié)助電力用戶加強節(jié)能管理，不斷提高電能利用效率，收獲電價下降的同等效果。

（8）提高電力市場化交易程度，擴大市場定價覆蓋面。電力市場化交易對于降低用戶用能成本的作用日益凸顯。因此，要進一步推進市場化交易工作，有序放開一般工商企業(yè)進入電力市場，切實降低工商業(yè)用戶用能成本。同時，電力市場化交易釋放的電價紅利，也會刺激用戶增加用電負荷，將對電力企業(yè)增供擴銷起到積極作用，從而實現(xiàn)雙贏。

降低一般工商業(yè)電價，在我國電力市場尚不成熟的特殊階段，更多地體現(xiàn)為政府對電價的管制和干預(yù)。如果調(diào)控得當，科學施策，不失為理順電價機制的一次契機。但是，工商業(yè)電價的高低與否，本應(yīng)該通過市場來調(diào)節(jié)和取舍，依靠政府之手終究只能是權(quán)宜之計。

4 結(jié)束語

在推進我國能源生產(chǎn)和能源消費革命的進程中，全面深化電力體制改革，讓市場在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用，才是我們始終如一的追求目標。由此，我國的電價改革必將走一條由統(tǒng)一定價到價格雙軌制，最終實現(xiàn)由供求關(guān)系決定電價的市場定價之路。