治理能力現(xiàn)代化視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃法治化建設(shè)挑戰(zhàn)與思考

田毅

摘要：我國(guó)第十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)的召開(kāi)，提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2017年黨的十九大召開(kāi)，堅(jiān)持全面依法治國(guó)確立為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的重要內(nèi)容。依法規(guī)劃、建設(shè)、治理城市是依法治國(guó)的重要組成部分。城鄉(xiāng)盡快完善法制建設(shè)，實(shí)行法律為基礎(chǔ)的管理模式，提高政策落實(shí)，提高制度規(guī)范是相應(yīng)國(guó)家政策的基本要求。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)從城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展歷程的回顧，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出建議，以期為我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法制體系建設(shè)提供參考。

本文首先講述了我國(guó)成立以來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃法制體系建設(shè)的各個(gè)階段的發(fā)展情況，其次指出了當(dāng)前我國(guó)在城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)的現(xiàn)狀和面臨的挑戰(zhàn)，最后闡明了現(xiàn)代化視角下城鄉(xiāng)規(guī)劃法治化建設(shè)的策略與建議。加強(qiáng)法制建設(shè)，提升管理能力是目前城鄉(xiāng)規(guī)劃中需要改善的主要問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：治理能力現(xiàn)代化；城鄉(xiāng)規(guī)劃；法治化建設(shè)

黨的十九大召開(kāi)之后，全面依法治國(guó)的目標(biāo)深入人心，提出了科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的行動(dòng)綱領(lǐng)。城鄉(xiāng)規(guī)劃法治化建設(shè)變成了當(dāng)下的重要研究課題。城鄉(xiāng)規(guī)劃是我國(guó)管理體系的重要組成部分，對(duì)我國(guó)社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步有著重大意義，必須以法律為基本，明確規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)與治理，使法律深入到政策與制度中，實(shí)現(xiàn)依法治理。必須從基礎(chǔ)人手，提升現(xiàn)代化治理能力，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的偉大目標(biāo)。

一、我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)歷程

（一）恢復(fù)性規(guī)劃階段：在1949年新中國(guó)成立后，我國(guó)由于還未完全從戰(zhàn)亂的損失中過(guò)渡出來(lái)，處于百?gòu)U待興的狀態(tài)。住房，交通，資金等都十分短缺，因此當(dāng)時(shí)的治理方式是以盡快恢復(fù)人民群眾正常生活為標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)。三年后，我國(guó)成立了政府工程建筑部門(mén)，專門(mén)負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)建設(shè)與改造。由北京上海等代表性城鄉(xiāng)聯(lián)合進(jìn)行建設(shè)方案的探討與確立，并通過(guò)我國(guó)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行審批。同年九月，中央財(cái)政部門(mén)發(fā)表通知，城鄉(xiāng)建設(shè)計(jì)劃由當(dāng)?shù)厥屑?jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)即可，如有問(wèn)題，再交由中央建設(shè)委員會(huì)審批。該項(xiàng)政策的出現(xiàn)，使城鄉(xiāng)建設(shè)變得隨意性，缺少法治管理，城鄉(xiāng)規(guī)劃沒(méi)有條理性。

（二）市場(chǎng)性規(guī)劃階段：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的提升，人們對(duì)于住房的需求越來(lái)越大。城鄉(xiāng)土地已經(jīng)逐漸變得商品化和市場(chǎng)化，我國(guó)也開(kāi)始對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行法律約束。1978年，隨著第十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，我國(guó)推出了一系列有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律法規(guī)，并在北京和上海等地進(jìn)行試驗(yàn)。在市場(chǎng)性規(guī)劃階段，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》使我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃具備一定法制性和權(quán)威性。該法律使地方政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃上的行為得到規(guī)范，受到法律限制。從這一階段開(kāi)始，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃開(kāi)始逐漸從受制于人轉(zhuǎn)變?yōu)槭苤朴诜ā?/p>

（三）公共政策性規(guī)劃階段：在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)中，即使有著法律約束，仍有部分不法行為的發(fā)生。因此，近年來(lái)我國(guó)開(kāi)始實(shí)行公共政策性規(guī)劃。通過(guò)這種方式，可以使公民參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中來(lái)。地方政府在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，需要聽(tīng)取公眾意愿，使公眾參與到其中。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃中，缺乏對(duì)規(guī)劃工作和建設(shè)工作的監(jiān)督，常常發(fā)生違法違規(guī)的事情。公眾參與使社會(huì)共同監(jiān)督工作質(zhì)量，避免了建設(shè)工作中出現(xiàn)拖沓，違規(guī)，人員失職等問(wèn)題。我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)在該階段快速發(fā)展，增強(qiáng)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

二、治理能力現(xiàn)代化視角下城鄉(xiāng)規(guī)劃法治建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

（一）秉持行政中立原則

在我國(guó)治理能力現(xiàn)代化視角下，城鄉(xiāng)規(guī)劃法治建設(shè)由行政部門(mén)來(lái)執(zhí)行。由于行政部門(mén)既是利益分配規(guī)則的制定者，又是受益者，因此很難保持完全的中立原則。與此同時(shí)，我國(guó)國(guó)土面積遼闊，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)涉及到的對(duì)象十分廣泛，權(quán)力影響持久。行政部門(mén)的個(gè)體利益無(wú)法代表整個(gè)社會(huì)的公共利益，因此對(duì)于公共利益的界定有一定難度。行政部門(mén)在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的利益劃分時(shí)，如發(fā)生利益劃分不合理的情況，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租。

（二）抽象行政和具體行政的關(guān)系

由于我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)大多由政府制定，因此規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的法律一般納入行政法系。行政部門(mén)進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理時(shí)，也要進(jìn)行依法行政。作為城鄉(xiāng)規(guī)劃法治化的重要內(nèi)容，應(yīng)明確我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要意義，了解其對(duì)權(quán)利的制約和使用方式，依法行使權(quán)利。并且對(duì)于出現(xiàn)的問(wèn)題該如何補(bǔ)救，責(zé)任規(guī)定等突發(fā)狀況都應(yīng)進(jìn)行明確規(guī)定。同時(shí)該法律具有反復(fù)適用性，具體行為仍需依賴“一書(shū)兩證”等管理制度。

（三）城鄉(xiāng)規(guī)劃的工作效率受到阻礙

在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展背景下，政府對(duì)于空間資源的管理和利益訴求，縱向權(quán)力劃分決定了規(guī)劃的執(zhí)行績(jī)效。并且由于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中涉及部門(mén)較多，需要進(jìn)行多重檢查，多重報(bào)告的流程，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃難以及時(shí)有效執(zhí)行。并且規(guī)劃作為督查部門(mén)，受到上級(jí)督查機(jī)關(guān)的約束，處于上下兩難，難以作為的困境，目前督查受到的投訴建議等問(wèn)題難以傳遞到較高部門(mén)，更難得到妥善解決。而城鄉(xiāng)規(guī)劃目前在執(zhí)行方面缺少保障措施和必要手段，對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)，項(xiàng)目進(jìn)程等無(wú)法進(jìn)行調(diào)整和干預(yù)。

三、治理能力現(xiàn)代化背景下城鄉(xiāng)規(guī)劃法治體系建設(shè)

（一）完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)

明確城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)的作用和地位。在我國(guó)目前的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律仍存在提升空間。首先應(yīng)提升當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)的重要性，使城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)融入國(guó)家治理體系內(nèi)，同時(shí)政府機(jī)關(guān)單位應(yīng)加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃法律宣傳，使公眾了解到城鄉(xiāng)規(guī)劃與自身利益緊密相關(guān)。其次要融合其他法規(guī)，實(shí)行“多項(xiàng)合一”的法規(guī)銜接。例如將我國(guó)《土地法》，《公路法》，《城鄉(xiāng)綠化法》進(jìn)行融合，提升城鄉(xiāng)規(guī)劃工作質(zhì)量和效率，在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，同時(shí)將城鄉(xiāng)公路和綠化建設(shè)納入考慮，并計(jì)算好土地制度限制等問(wèn)題。最后要增強(qiáng)法律對(duì)行政許可的適應(yīng)性，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定相應(yīng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)。務(wù)必做到符合實(shí)際，開(kāi)誠(chéng)布公，確保法律與客戶實(shí)踐的契合性。

（二）建立城鄉(xiāng)規(guī)劃司法審查制度

通過(guò)司法審查制度，可以對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)合法性進(jìn)行彌補(bǔ)。良好運(yùn)用城鄉(xiāng)的保護(hù)原則，比例原則，并且明確以程序?qū)彶闉橹?。比例原則可以對(duì)于政府權(quán)利和公眾利益的平衡進(jìn)行比對(duì)，通過(guò)這種方式可以對(duì)于決策的合法性進(jìn)行審查。保護(hù)原則的使用可以使城鄉(xiāng)規(guī)劃過(guò)程中注重城鄉(xiāng)的保護(hù)與穩(wěn)定，在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的同時(shí)，保證公眾可以正常進(jìn)行生活，企業(yè)可以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，最大程度降低對(duì)人民群眾利益的影響。由于現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政權(quán)力具有抽象性和局限性，因此要明確依程序?qū)彶闉橹鞯墓ぷ餍问?。在城鄉(xiāng)規(guī)劃法治體系件涉中，要明確對(duì)于程序?qū)彶榈闹匾?。將重點(diǎn)從司法審查轉(zhuǎn)為程序?qū)彶椋_保城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共性和合法性。

（三）規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃督查制度

編制和審批是城鄉(xiāng)規(guī)劃督查的基礎(chǔ)工作，影響著城鄉(xiāng)規(guī)劃督查的公正性和嚴(yán)肅性。因此首先應(yīng)完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和審批，明確地方總體規(guī)劃的重要意義。要把底線規(guī)劃和剛性規(guī)劃明確區(qū)分，并且留有余地。并且要加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施和督查，將制度落實(shí)到實(shí)處。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)，在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃督查時(shí)，應(yīng)將不合理和違規(guī)的情況進(jìn)行通報(bào)。因此應(yīng)禁止督查與管理者互相脫節(jié)，并且建立應(yīng)急處理措施，切實(shí)制定針對(duì)規(guī)劃行政督察的監(jiān)督和懲戒機(jī)制。

總結(jié)：

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)事業(yè)飛速進(jìn)步，城鄉(xiāng)規(guī)劃法制化建設(shè)不斷發(fā)展。目前我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律建設(shè)還有很大提升空間，通過(guò)完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃司法審查制度幫助提升現(xiàn)代化視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃法治化建設(shè)。必須正視城鄉(xiāng)規(guī)劃在空間治理中的公共政策作用，通過(guò)加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃法治建設(shè)，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃在我國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化治理中的地位。