城市地下空間規(guī)劃與設(shè)計

丁生黨　唐霄

摘要：地下空間規(guī)劃條件是所有地下空間項目開發(fā)的基礎(chǔ)，是理順地下空間開發(fā)過程和進行產(chǎn)權(quán)確認的首要條件。文章通過分析現(xiàn)狀地下空間規(guī)劃條件缺失的現(xiàn)象和原因，提出地下空間規(guī)劃條件需要包含的關(guān)鍵要素以及加強規(guī)劃條件作用的積極措施，以提高政府行政許可的嚴肅性和地下空間開發(fā)利用的積極性。

關(guān)鍵詞：城市；地下空間；規(guī)劃、設(shè)計；分析

城市地下空間的開發(fā)利用已成為解決當(dāng)前城市發(fā)展空間問題的一個高效途徑。我國很多城市已經(jīng)開展大量的地下空間建設(shè)，但整體地下空間發(fā)展起步較晚，目前與地下空間開發(fā)利用相配套的體制機制仍然處于探索階段。特別是在實際操作階段，政府部門已有的相關(guān)建設(shè)管理或行政許可的程序并沒有專門面向或考慮地下空間的管理要求，地下空間項目在報建程序上仍參照地面項目。然而，地下空間有其復(fù)雜性和特殊性，雖然國內(nèi)有不少學(xué)者開展了對地下空間控制性詳細規(guī)劃的研究，對地下空間控規(guī)的編制內(nèi)容、指標類型等方面都有總結(jié)，但是多停留在理論研究階段。通過對項目實際建設(shè)過程的分析發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃條件在目前的地下空間開發(fā)過程中處于缺失或不足的狀態(tài)。對于這種狀態(tài)，不少地方政府對地下空間開發(fā)采用“一事一議”的解決方式，但在即將到來的大規(guī)模地下空間開發(fā)形勢下將力不從心。

一、地下空間規(guī)劃條件缺失的現(xiàn)狀

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確指出，“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權(quán)?！币虼?，規(guī)劃條件是所有項目建設(shè)開始的必要條件。從目前項目開展建設(shè)的整個過程看，項目在規(guī)劃、立項、取得土地、方案設(shè)計、規(guī)劃審批、工程建設(shè)、竣工驗收和產(chǎn)權(quán)辦理等各階段都需遞交相關(guān)文件進行行政審批，同時獲得的許可文件也成為下一階段要求遞交的文件。2005年1月深圳市車公廟豐盛町地下陽光街成為我國首個地下空間公開掛牌出讓案例。之后，我國不少城市先后有地下空間成功掛牌出讓。我國未來將有更多城市邁入地下空間開發(fā)利用高峰。然而，從目前各城市地下空間公開出讓、建設(shè)和確權(quán)的實踐看，地下空間的建設(shè)仍缺乏支撐，大部分地下空間的開發(fā)是地面開發(fā)的附屬，兩者屬于同一項目。另外，有少量單建的地下空間項目，開發(fā)建設(shè)的報建審批程序也都按照地面項目的報建審批程序進行操作。雖然單建的地下空間項目比較少，但是由于地下空間項目的特殊性和沒有明確的依據(jù)，遇到程序上的問題常采用“一事一議”的解決方法，增加了行政管理者決策的難度和強化了自由裁量權(quán)，并且這種方式在地下空間大規(guī)模開發(fā)的形勢下也顯得捉襟見肘。

二、地下空間規(guī)劃條件缺失的原因

（一）缺乏規(guī)劃支撐

一是地下空間規(guī)劃體系尚不完善，缺乏可操作的控規(guī)，無法提出明確的規(guī)劃條件。在控規(guī)圖則中將用地規(guī)劃指標（面積、深度、功能等）和設(shè)計要求予以明確，成為規(guī)劃條件的主要內(nèi)容。但目前地下空間控規(guī)編制仍存在很多的不足。首先，地下空間控規(guī)編制的速度趕不上地下空間建設(shè)的速度。我國城市中心區(qū)的開發(fā)早在20世紀90年代就開始，而各大城市地下空間控規(guī)編制于2005年后才開始，不少城市已認識到前期地下空間控規(guī)的缺乏，開始對地下空間進行第二次開發(fā)，如杭州市的武林廣場地區(qū)。其次，已有地下空間控規(guī)編制無指導(dǎo)性規(guī)定，標準不一，深度不足。二是缺少地下空間專項設(shè)施規(guī)劃。地下空間專項設(shè)施特別是地下交通設(shè)施，如地下道路、地下社會停車場和地下過街道等的規(guī)劃基本合并在地面相應(yīng)的專項規(guī)劃中，沒有進行專門論證，在地下空間控規(guī)中也無法對其進行深化，規(guī)劃深度沒有到達可以劃定用地紅線和規(guī)劃指標的深度，缺乏可操作性。

（二）地下空間功能與規(guī)模

明確地下空間各層功能及相應(yīng)建筑面積，如果需要配建公共設(shè)施，需明確規(guī)定，如人防地下室所在的層、建筑面積、平時功能和戰(zhàn)時功能，公共通道的方向、寬度和開放時間，以及其他公共服務(wù)設(shè)施的配建要求。

三、加強地下空間規(guī)劃設(shè)計的措施

（一）加強地下空間規(guī)劃條件的技術(shù)標準支撐

進一步研究和補充各城市控規(guī)編制的技術(shù)管理規(guī)定中有關(guān)地下空間控制的具體內(nèi)容，除了目前已有的地下建筑的后退距離標準，還應(yīng)增加地下空間功能使用兼容性、地下空間開發(fā)強度控制引導(dǎo)、地下建筑/構(gòu)筑物按不同功能的具體后退要求、地下建筑層高下限、停車泊位人地率要求、公共連通道最小凈高和凈寬、采光、通風(fēng)等引導(dǎo)要求。這部分內(nèi)容將為地下空間控規(guī)指標的提出提供指導(dǎo)。

（二）規(guī)范地方規(guī)章中地下空間規(guī)劃條件的內(nèi)容和形式

在有關(guān)地下空間的地方規(guī)章當(dāng)中，應(yīng)細化地下空間規(guī)劃條件的組成內(nèi)容，規(guī)范地下空間規(guī)劃條件的表達要求，同時明確其在整個開發(fā)過程中的作用和提交要求。

（三）加快地下空間控規(guī)編制

進一步加快地下空間控規(guī)編制，方能指導(dǎo)地下空間的建設(shè)。在地下空間控規(guī)中，必須要有符合上述規(guī)劃條件要求的指標，以形成切實可用的地下空間規(guī)劃條件，并進一步理順地下空間項目的建設(shè)確權(quán)過程。

四、結(jié)語：

根據(jù)現(xiàn)有法律，出讓項目的規(guī)劃條件必須在獲得土地之前明確。因此，對于出讓的地下空間項目，需在出讓之前依據(jù)控規(guī)明確地下空間規(guī)劃條件。考慮到規(guī)劃編制滯后于實際需求的現(xiàn)象，也可以以選址論證報告或可行性報告的形式進行明確。對于特殊的項目，主要是地下道路、軌道交通或市政管線（綜合管廊）等，無法在規(guī)劃階段明確具體位置的，且不是經(jīng)營性質(zhì)的，可以在完成設(shè)計之后明確地下用地范圍，即使不確權(quán)，也需要進行登記，并錄入地下空間數(shù)據(jù)庫，避免在將來進一步開發(fā)利用地下空間時產(chǎn)生矛盾。