城中村改造項目投資管控難點淺析

蔡梅

摘 要：本文主要針對第一種的政府投資改造模式，對城中村改造項目的投資控制難點做淺薄的分析。

關(guān)鍵詞：城中村；拆遷成本；安置房建設(shè)成本

1 引言

所謂“城中村”，是指居住在城市市區(qū)邊緣的農(nóng)村集體所有制性質(zhì)土地上、且深受城市影響的農(nóng)村社區(qū)。

城中村由于缺少規(guī)劃和必要的市政配套設(shè)施，居住條件差，生活環(huán)境惡劣。隨著城市化進程的推進，科學(xué)合理地進行城中村改造，使大部分農(nóng)用地的性質(zhì)由集體所有制轉(zhuǎn)化為全民所有制，實現(xiàn)掛牌上市，可以緩解城市建設(shè)土地供求緊張的矛盾，大大拓展城市發(fā)展空間，提升城市的承載能力和經(jīng)濟發(fā)展水平。

“城中村”改造是一個涉及戶籍制度、土地利用制度、集體資產(chǎn)處理、村民自建或還遷安置住宅政策、投融資體制等多方面的復(fù)雜系統(tǒng)工程，改造的任務(wù)重，經(jīng)濟利益復(fù)雜，所需資金數(shù)額巨大。各地的情況不同，采用的投資方式也各異?？偨Y(jié)起來，目前主要有三種模式：

一是政府投資改造。政府依托投融資平臺，拿出資金拆舊建新，鼓勵村民融入城市生活。其優(yōu)點在于有利于整體規(guī)劃與推進，能最大限度實現(xiàn)土地價值。

二是引入市場主體開發(fā)帶動，即市場化改造模式。通過引入外部資金，以開發(fā)的形式帶動城中村的改造。其優(yōu)點在于可以緩解政府資金的壓力。

三是村級集體和村民參與改造，即半市場化的改造模式。將村集體和村民由單純的改造對象轉(zhuǎn)變?yōu)榧仁歉脑鞂ο蟆⒂质歉脑熘黧w。

2 項目總體投資影響因素多，平衡難度大

該種模式中，作為政府投融資平臺的投資單位參與城中村改造項目，主要職責(zé)即資金的籌措，為改造項目提供資金保障，按照政府的總體改造要求，保證項目的順利實施。盡快實現(xiàn)土地變現(xiàn)，收回投資成本。整個改造項目涉及前期規(guī)劃、拆遷、還遷安置房建設(shè)、集體土地變性、投融資體制等諸多環(huán)節(jié)，時間跨度大，影響因素多。在實際項目實施過程中，投資單位要對拆遷成本、建房成本、可用地規(guī)模、規(guī)劃容積率、樓面地價水平等進行動態(tài)測算，若發(fā)現(xiàn)土地收入不能滿足投資額的回收即發(fā)生資金缺口時，會造成投資方后期不敢繼續(xù)投資，勢必會造成項目的停滯。政府必須考慮投資資金缺口的補齊，給出相應(yīng)的政策，消除投資方和貸款銀行的后顧之憂，促使項目順利進行。

這種情況下，需要政府成立相應(yīng)的組織機構(gòu)，由上而下的，保證投資項目資金的回收，比如成立市級城中村改造領(lǐng)導(dǎo)小組，被改造的區(qū)政府成立區(qū)城中村建設(shè)指揮部，人員由區(qū)級土地、規(guī)劃、建設(shè)等政府職能部門抽調(diào)，定期召開協(xié)調(diào)會，及時協(xié)調(diào)解決項目進展中的難解問題，制定相應(yīng)的政策支持。

3 項目拆遷難度大，拆遷成本高

在城中村項目實施前，各區(qū)都制定詳細的安置補償方案，并公示。但在實施過程中，由于“城中村”居住人口數(shù)量大，情況復(fù)雜，不但有原有“村民”、租用“城中村”村民住宅的城區(qū)市民，還有來自外地、職業(yè)構(gòu)成十分復(fù)雜的外來人口。人員素質(zhì)低，對拆遷補償期望值過高，不達到他們的補償要求，不配合搬遷，還會孳生事端，嚴重影響社會安定。需要村鎮(zhèn)政府負責(zé)拆遷人員要深入到戶， 宣傳城中村改造的意義和政策，動之以情，曉之以理，并注重解決被拆遷戶的實際生活問題，消除他們的后顧之憂，爭取得到大多數(shù)被拆遷村民的理解和支持。盡量避免因拆遷發(fā)生上訪、群眾聚眾鬧事極端事件。

由于城市建設(shè)牽動“城中村”土地升值，在拆遷前形成大量的違法占地、違章建設(shè)。在拆遷過程中，這些原本可以無償拆除的建筑物，也被當(dāng)作需要補償?shù)乃疆a(chǎn)，而且無具體標(biāo)準(zhǔn)可以參照。針對此類現(xiàn)狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在確定要拆遷改造前，對每戶的住房、租房情況做摸底調(diào)查核實，對聽到“風(fēng)聲”后違規(guī)搭建建筑物行為，堅決予以制止，必要時可以采取法律手段。對歷史存在的違章建筑，且有人居住的，則需要適當(dāng)考慮補償，有先例的可以參照，無先例的，村鎮(zhèn)政府可以根據(jù)實際情況提交區(qū)改造工程指揮部，制定相應(yīng)政策，妥善解決。

另一個現(xiàn)象是拆遷回流戶，此類回流戶，搬遷時的補償條件基本已經(jīng)談妥，再次回流，目的就是要增加補償或是有新的訴求。解決辦法大部分是要進行多次商談、動員，最終是要增加補償額，無形中產(chǎn)生超標(biāo)準(zhǔn)補償。對搬遷戶騰空的住宅要及時拆除落地，對已經(jīng)拆平的地塊，要派人看管，一方面可以杜絕回流戶，另方面可以防止地塊被違法占用，發(fā)生二次清除的費用。

城中村內(nèi)房屋布局緊密，人口密度大，一般都是兩代甚至三、四代居住一處。在拆遷補償安置時，為改善被拆遷戶的居住條件安置政策規(guī)定，一處住宅幾代同住的，可以申請分戶安置。這樣，分戶安置無形中會增加安置面積，對超面積部分，需要被拆遷人補繳超標(biāo)準(zhǔn)面積的房款。但是，被拆遷人往往無力支付該部分差額款項。對此，各級政府考慮出臺相關(guān)政策，對符合政策的安置戶，自己出點，政府補貼一點的辦法。這即增加了還遷安置房的建設(shè)體量和資金投入。

4 還遷房建設(shè)成本控制

還遷房建設(shè)牽扯到的單位眾多，除投資單位外，村鎮(zhèn)政府、代建單位、總承包單位、市政各專業(yè)配套、政府各職能部門、咨詢單位、設(shè)計、監(jiān)理等各參與方，利益關(guān)系復(fù)雜。還遷安置房建設(shè)成本的控制難度遠高于房地產(chǎn)開發(fā)商按照市場需求建設(shè)的商品房的成本控制。

4.1 設(shè)計階段

還遷房建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)由市領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一制定，需求數(shù)量由村鎮(zhèn)政府根據(jù)拆遷安置數(shù)量確定。投資單位在初步方案確定后，委托代建單位進行設(shè)計，監(jiān)理招標(biāo)。設(shè)計單位確定后，投資單位應(yīng)對設(shè)計單位提出限額設(shè)計的要求，把好建設(shè)成本控制第一關(guān)。也是控制成本最關(guān)鍵的一關(guān)。利用價值工程，控制好設(shè)計階段的設(shè)計概算，建設(shè)成本的70%在這個階段就已鎖定。設(shè)計階段，投資單位除對設(shè)計單位提成本控制的要求，還面臨著相關(guān)各方尤其是安置房的使用方---村鎮(zhèn)政府，對還遷房的標(biāo)準(zhǔn)會提出不同的修改意見，特別是還建用于村民謀生的營業(yè)用房和配套公建的建筑裝修標(biāo)準(zhǔn)，強弱電、空調(diào)、消防等高配置，往往是提高建設(shè)成本的關(guān)鍵之處。

4.2 招標(biāo)與施工階段

設(shè)計方案確定后，代建單位委托招標(biāo)代理進行工程施工總承包的招標(biāo)。投資單位應(yīng)要求代建單位對招標(biāo)控標(biāo)價進行復(fù)核確認，主要應(yīng)核實其編制的客觀性、科學(xué)性、合理性，必要時也可以再另行委托咨詢單位對其進行二次審核確認。對建設(shè)成本的管控，盡量做到事前控制。

由于招標(biāo)時基本采用綜合得分最低分中標(biāo)的評標(biāo)辦法，為了能中標(biāo)，投標(biāo)單位常常采用低價中標(biāo)。在施工階段，采用變更做法、變換材料、材質(zhì)等設(shè)計變更的辦法，獲得重新報價的機會，從而提高工程造價，增加利潤。投資單位應(yīng)在此階段，明確要求代建單位，對此類設(shè)計變更嚴格控制，必須要簽發(fā)的設(shè)計變更，要提出變更理由、依據(jù)，經(jīng)審核確定明確變更費用后，方可給予確認。此階段可以利用合同手段，明確合同代建方、招標(biāo)代理、總承包方等各參與方責(zé)任和義務(wù)，做到獎罰分明，做好成本的事中控制工作。

4.3 結(jié)算階段

投資單位應(yīng)要求代建單位依據(jù)合同約定，確定結(jié)算原則。施工總包合同一般為總價包干合同，此類合同的結(jié)算，應(yīng)主要審核變更及現(xiàn)場簽證、材料的價差調(diào)整等。在審核結(jié)算資料時，應(yīng)確保資料的完整性，才能做到不多算、不少給，做到客觀公正，把好成本控制的最后 一關(guān)。

5 充分利用政策

由于城中村改造項目是政府的民生工程，在市政配套、稅費方面均有相應(yīng)的優(yōu)惠及減免政策，投資單位要充分了解、利用好此類優(yōu)惠政策，盡量減少投資額度。

6 結(jié)束語

針對城中村改造投資金額巨大，融資時間長、成本高的特點，投資單位應(yīng)要求各方確保專款專用，銀行協(xié)助做好資金的監(jiān)管工作，確保改造項目的如期進行，提高人民生活的幸福感，為城市發(fā)展增添光彩。