如何處理保護(hù)耕地與建設(shè)用地的關(guān)系

商振濤

摘 要：耕地保護(hù)是解決人口與耕地、糧食矛盾的重要途徑，是提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要前提，更是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定的重大舉措。隨著城市化建設(shè)的不斷推進(jìn)，必須處理好耕地保護(hù)與建設(shè)用地的關(guān)系，基于此，本文闡述了耕地保護(hù)的原則及其意義以及處理耕地保護(hù)與建設(shè)用地關(guān)系的必要性，對(duì)合理處理耕地保護(hù)與建設(shè)用地關(guān)系的措施進(jìn)行了探討分析。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；原則；意義；建設(shè)用地；關(guān)系；處理；必要性；措施

1 耕地保護(hù)的原則及其意義

耕地保護(hù)就是利用行政、法律、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等措施和手段，保護(hù)耕地的質(zhì)量和數(shù)量。（1）耕地保護(hù)的原則。耕地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的原則是國(guó)家按照“占多少，墾多少”的原則來(lái)執(zhí)行。我國(guó)嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地的數(shù)量和面積。耕地一旦被征用，都要給被征收者相應(yīng)的補(bǔ)償。表面看只是保護(hù)農(nóng)民利益的一種方式，但實(shí)質(zhì)上也是保護(hù)耕地的一種手段。（2）耕地保護(hù)的意義。第一、耕地保護(hù)是國(guó)家實(shí)行長(zhǎng)期環(huán)境資源保護(hù)的重要措施。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可靠的生活保障。通過(guò)立法強(qiáng)化土地管理，保證對(duì)土地的永續(xù)利用，以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展是發(fā)展方向。第二、充分利用和保護(hù)土地資源，改善生態(tài)環(huán)境，能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。第三、保持一定數(shù)量的耕地，能確保糧食安全。耕地是重要的糧食生產(chǎn)基地，一旦耕地不能得到有效的保護(hù)，就將嚴(yán)重影響到國(guó)家的發(fā)展以及子孫后代的生活。

2 處理耕地保護(hù)與建設(shè)用地關(guān)系的必要性

耕地保護(hù)涉及國(guó)家糧食安全，關(guān)系到農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，是實(shí)現(xiàn)糧食基本自給的安全底線。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，中小城鎮(zhèn)范圍不斷擴(kuò)大，居民點(diǎn)不斷增加，對(duì)建設(shè)土地的需求，除了向高空發(fā)展外，就只有向農(nóng)村索取集體土地，占用耕地逐年上升。在城市擴(kuò)張的過(guò)程中，人增地減的趨勢(shì)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)，這使我國(guó)的糧食安全受到嚴(yán)重的威脅，人地矛盾將會(huì)越來(lái)越尖銳，并由此引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。針對(duì)目前我國(guó)已面臨耕地不斷減少的嚴(yán)重威脅，保護(hù)耕地是我國(guó)一個(gè)基本國(guó)策，必須制定相應(yīng)的政策和采取有效措施，既保證城市建設(shè)用地，又能切實(shí)保護(hù)耕地。

3 合理處理耕地保護(hù)與建設(shè)用地關(guān)系的措施

3.1 建立健全可持續(xù)發(fā)展的土地規(guī)劃體系

加強(qiáng)土地制度改革，通過(guò)供地機(jī)制的變革與建立，從根本上解決亂占濫用耕地的問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)建設(shè)用地挖潛和集約利用。建立適合我國(guó)國(guó)情的土地集約化利用指標(biāo)體系，在指標(biāo)體系中體現(xiàn)城市人均用地標(biāo)準(zhǔn)、城市容積率、城市土地產(chǎn)出效益等。使所建指標(biāo)體系既有利于城市化建設(shè)，又有利于集約利用土地，既達(dá)到發(fā)展建設(shè)的目的，又起到最大限度地節(jié)約用地的作用，緩解建設(shè)用地和保護(hù)耕地的矛盾，變矛盾為協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

3.2 充分做好城市建設(shè)用地規(guī)劃

將城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接起來(lái)，土地規(guī)劃不僅要著重于規(guī)劃土地用途，而且更要著重于確定具體的土地利用數(shù)量，要徹底改變本應(yīng)帶有指導(dǎo)性、預(yù)見性的土地利用規(guī)劃嚴(yán)重滯后的局面。因此在制定科學(xué)、合理的土地規(guī)劃時(shí)，要先進(jìn)行充分的土地評(píng)價(jià)，明確各塊土地最合適的用途后，再進(jìn)行綜合考慮。對(duì)于高產(chǎn)地和基本農(nóng)田，一定要在規(guī)劃中反映清楚，并且要嚴(yán)格加以保護(hù)。其余耕地和其他農(nóng)用地，要根據(jù)實(shí)際情況分別對(duì)待，如果經(jīng)過(guò)評(píng)估，確定發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)能給更多的人帶來(lái)更多利益的話，則可以發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，用一種更加有效的資源配置的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)它的價(jià)值，不要拘泥于保護(hù)耕地的限制中。要有強(qiáng)有力的措施保障土地規(guī)劃的實(shí)施。要從制度上、法律上、體制上給土地規(guī)劃一個(gè)嚴(yán)肅的、權(quán)威的地位，保證規(guī)劃的順利實(shí)施。

3.3 改革土地征用制度，防止借城市化發(fā)展理由使耕地資源大量流失

為了處理好耕地保護(hù)與建設(shè)用地關(guān)系，必須從根本上剎住亂占耕地的現(xiàn)象，必須從源頭上解決問(wèn)題。改革現(xiàn)行的土地征用制度，消除制度缺陷，使亂占耕地?zé)o空可鉆，無(wú)處可占。實(shí)行土地垂直管理，管理權(quán)限的上收，將有助于約束地方政府對(duì)土地的支配權(quán)，在一定程度上制約地方政府亂占耕地。但僅此還不夠，還需要進(jìn)一步明確公共利益的界定，對(duì)政府行使征用權(quán)進(jìn)行限制，杜絕地方政府以公共利益需要的名義濫征地；并且完善現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度，是制定合理的征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高耕地占用成本，杜絕一些地方政府盡可能多地以低價(jià)征用農(nóng)民的集體土地將之變?yōu)閲?guó)有土地，然后出讓，從中獲取土地增值收益，以地生財(cái)，吸引投資項(xiàng)目，讓農(nóng)民得到更多的補(bǔ)償以使其財(cái)產(chǎn)權(quán)得到充分保障，讓隨意占用耕地者望而卻步。此外，還要建立有效的市場(chǎng)取向的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，這樣可以將農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，加快城鎮(zhèn)化步伐，同時(shí)可以增加耕地面積，緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的土地矛盾。這對(duì)于保護(hù)耕地，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展有著十分重要的意義。

3.4 不斷挖掘城市存量土地的潛力

城市建設(shè)要立足我國(guó)基本國(guó)情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以集約利用土地為目標(biāo)，主要是通過(guò)利用閑散用地和進(jìn)行合理規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)土地的集約利用。要盡可能地放棄外延擴(kuò)張式的土地利用模式，著重于內(nèi)部挖潛，依靠土地系統(tǒng)功能的改善、土地利用率的提高、科技的進(jìn)步來(lái)解決非農(nóng)建設(shè)用地短缺的問(wèn)題，避免過(guò)度開發(fā)。第一、盤活存量，注重內(nèi)部挖潛。目前城鎮(zhèn)內(nèi)部存量土地挖潛空間還很大，如低效利用的平房區(qū)，缺乏資金開發(fā)的閑置土地，未利用的存量土地，企事業(yè)單位低效利用或不合理的原劃撥地等。對(duì)上述土地采取置換、搬遷等方式進(jìn)行盤活，既可滿足建設(shè)用地的需求，又可達(dá)到少占、不占耕地的目的。第二、提倡舊城改造，適度提高城市容積率。舊城改造后，容積率一般可以提高1-2倍，可以挖掘出40%的土地潛力。因此，提倡舊城改造，適當(dāng)提高城市的容積率，防止一哄而上建新城，尤其是大拆大遷建新城，是城市土地集約利用的有效方法。第三、抬升項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻，提高開發(fā)區(qū)的土地開發(fā)效益。目前我國(guó)單位土地效益低的問(wèn)題非常突出，因此有必要對(duì)單位面積的投資密度作出嚴(yán)格規(guī)定，以限制土地供應(yīng)。此外通過(guò)規(guī)定建設(shè)密度和容積率，嚴(yán)格限制征而不用等手段。

3.5 嚴(yán)格農(nóng)村使用耕地的保護(hù)

通過(guò)合理規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民“進(jìn)城出村”，發(fā)展小城鎮(zhèn)、中心村，遷村并點(diǎn)、建設(shè)農(nóng)民多層住宅、整理“空心村”、退宅還田，可以騰出大量土地。農(nóng)地整理可以增加耕地面積，提高土地利用率，還可以擴(kuò)大耕地的綜合生產(chǎn)能力，提高土地的產(chǎn)出率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展要注意合理開發(fā)利用土地資源，保護(hù)耕地，保護(hù)環(huán)境，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，決不能濫占耕地。必須嚴(yán)格用地審批制度，舊有荒地、劣地可以利用的，不能占用耕地、好地。并且通過(guò)城市基礎(chǔ)設(shè)施、資金、技術(shù)以及服務(wù)等便利條件引導(dǎo)分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城市集中，可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍占用過(guò)多的耕地，達(dá)到節(jié)省建設(shè)用地的目的。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，基于各種因素的影響，目前城市化建設(shè)并且沒有很好地處理好城市化建設(shè)與保護(hù)耕地的關(guān)系，存在著在加速城市化建設(shè)的同時(shí)，忽視保護(hù)耕地的傾向。并且目前城鎮(zhèn)化建設(shè)存在土地閑置與撂荒、違法用地、土地利用效率低下、用地規(guī)模過(guò)大等等現(xiàn)象。因此必須妥善處理好耕地保護(hù)與建設(shè)用地的關(guān)系。

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