常德市招投標(biāo)管理中的問題及對策研究

曹艷芳

摘要：建設(shè)工程招投標(biāo)制度作為國際和國內(nèi)工程承包發(fā)包的主要形式被廣泛推廣實施，30多年來在全國各地已經(jīng)形成完整的招投標(biāo)制度和交易模式。但由于建筑市場本身發(fā)育不完善，招投標(biāo)管理依然存在諸多問題。本文通過對常德市城區(qū)招投標(biāo)項目的調(diào)查，總結(jié)了當(dāng)前招投標(biāo)管理中存在的掛靠、低價搶標(biāo)、串標(biāo)圍標(biāo)、招投標(biāo)代理機構(gòu)不規(guī)范、誠信機制和監(jiān)管法規(guī)體系不完善等問題，并結(jié)合實際從完善法規(guī)體系、規(guī)范招投標(biāo)參與主體、嚴格執(zhí)法和發(fā)揮誠信機制作用等方面提出改善招投標(biāo)管理的建議。

關(guān)鍵詞：招投標(biāo)；建筑業(yè)；監(jiān)管；掛靠

建筑業(yè)是我國支柱產(chǎn)業(yè)之一，在促進我國國民經(jīng)濟發(fā)展、改善人民生活水平中起到了巨大推動作用。但建筑業(yè)各種亂象屢禁不止，尤其是招投標(biāo)中種種不正當(dāng)行為，擾亂公平競爭的市場秩序，導(dǎo)致招標(biāo)的施工單位不盡人意，造成工程質(zhì)量差、項目工期拖延、國有資產(chǎn)流失、安全問題和群體事件等一系列問題。因此，加強招投標(biāo)管理，是從源頭上保障建筑業(yè)規(guī)范有序發(fā)展、促進建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵前提之一。

一、常德市招投標(biāo)現(xiàn)狀

常德市是湖南省綜合實力靠前的地級市，建筑業(yè)相對發(fā)達，其中建筑市場招投標(biāo)范圍已包括市政基礎(chǔ)設(shè)施、園林綠化、公路、房建、水利等，通過貫徹《招投標(biāo)法》，招投標(biāo)在規(guī)范建筑市場方面起到了積極作用。但在形式上不斷規(guī)范和完善的表象下，該市招投標(biāo)依然存在諸多問題。本文通過對武陵區(qū)2018年50個房建、公路、市政項目的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)以下突出問題：

（一）違規(guī)掛靠招投標(biāo)

違規(guī)掛靠是指資質(zhì)不夠或無資質(zhì)證書的單位或個人，通過租借資質(zhì)證書等方式，以資質(zhì)證書或高資質(zhì)等級單位的名義承接工程。這些掛靠的單位或個人本身實力不足，容易導(dǎo)致質(zhì)量安全和腐敗問題。在普通地級市，本地建筑企業(yè)往往規(guī)模不大、資質(zhì)較差，因此違規(guī)掛靠是招投標(biāo)中普遍存在的問題，如下圖所示：

如圖所示，20個房建項目中的16個、20個公路項目中的12個、10個市政項目中的7個屬于掛靠。如此高比例的掛靠行為，直接導(dǎo)致整個招投標(biāo)市場的混亂，招標(biāo)人只能被動接受，監(jiān)管部門也習(xí)以為常。

（二）低價搶標(biāo)

隨著建筑業(yè)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新引領(lǐng)和技術(shù)拉動的轉(zhuǎn)型升級，市場競爭越來越激烈，小企業(yè)不得不實施低價搶標(biāo)，在惡性競爭中勉強維持。在調(diào)查的工程項目中，普遍在惡性低價競爭情況。在房建項目中，政府出具的招標(biāo)限價為預(yù)算價下浮10%，行業(yè)公認15%屬正常。但調(diào)查顯示，20個房建項目有11個投標(biāo)項目下浮低于正常值，其中最低達到26.7%。在市政項目中，該市公認招投標(biāo)下浮率20%以內(nèi)正常，但10個市政項目有9個投標(biāo)項目下浮超過正常值，最低達到28.8%。房建項目中下浮最大的陽明湖新區(qū)某樓盤項目，屬于中標(biāo)后掛靠投標(biāo)，中標(biāo)后又轉(zhuǎn)包分包的工程項目。在跟蹤調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：施工無組織，各自為戰(zhàn)，工期一拖再拖，延誤了8個月；質(zhì)量意識差，野蠻施工、違規(guī)操作，被四次責(zé)令整改或處罰；安全觀念淡薄，三次發(fā)生事故；拖欠民工工資和供應(yīng)商材料費，多次造成糾紛。

（三）圍標(biāo)串標(biāo)

在20個房建項目中有11個投標(biāo)項目下浮超過18%，經(jīng)調(diào)查存在明顯的圍標(biāo)串標(biāo)和陪標(biāo)現(xiàn)象。根據(jù)有效投標(biāo)報價分析如下：

根據(jù)圖2-3和表1統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以項目6為例，共有4家企業(yè)參加投標(biāo)，投標(biāo)下浮率為15.56%，項目預(yù)算價為675萬元，招標(biāo)限價595萬元，4個有效報價小幅遞減，且有兩個報價相同。在一個超過500萬元的工程中，報價如此接近，基本都是緊貼招標(biāo)限價報價，可以判斷是其中一家企業(yè)是用其他3家企業(yè)的資質(zhì)進行圍標(biāo)。而其他項目也或多或少存在同類現(xiàn)象，由此可見圍標(biāo)現(xiàn)象在該市比較常見。

（四）招標(biāo)投標(biāo)管理辦法不完善，缺乏有效信譽機制

2009年常德市根據(jù)省建筑協(xié)會印發(fā)的《湖南省建筑業(yè)企業(yè)信用評價試行辦法》，制定了本市商務(wù)標(biāo)、技術(shù)標(biāo)、信用標(biāo)“三標(biāo)合一”評標(biāo)辦法，其中信用分占總標(biāo)分的10%。但由于地方、行業(yè)保護主義以及幕后交易等原因，導(dǎo)致信用分評價很不合理，本地企業(yè)的信用分遠高于外地企業(yè)，如下圖所示：

如圖所示，信譽評分明顯傾向于本地企業(yè)，其中高分企業(yè)中外地企業(yè)無一家，而信譽合格企業(yè)中本地企業(yè)占絕大多數(shù)，甚至出現(xiàn)了外地特級資質(zhì)企業(yè)評分未超過70分的現(xiàn)象。這種不透明、不公正和存在幕后交易的信譽評分，已經(jīng)起不到規(guī)范市場的作用，無法支持建筑市場誠信體系建設(shè)。

（五）招標(biāo)代理不規(guī)范

自2004年以來常德市施行招標(biāo)代理制度，目前招投標(biāo)代理公司有27家，其中各等級分布如下圖所示：

從實際經(jīng)營來看，大部分招投標(biāo)公司規(guī)模小、專業(yè)人才不足，甚至有部分公司無固定辦公場所，有些代理公司常年沒有開展業(yè)務(wù)。這說明該市招投標(biāo)代理公司的準(zhǔn)入門檻低，招標(biāo)代理業(yè)務(wù)能力和從業(yè)人員素質(zhì)都不高。

（六）招投標(biāo)監(jiān)管機制不全

2011年常德市組建公共資源交易中心，其目的是規(guī)范常德市公共資源交易活動，加快建立和完善與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的交易機制，但實際效果較差，主要原因在于交易中心未確定監(jiān)管職能，不能行使監(jiān)督和處罰職權(quán)。2017年全年共受理投訴118件，其中工程建設(shè)88件；2018年上半年共受理投訴92件，其中工程建設(shè)58件。受理的投訴交易中心無權(quán)處理，全部轉(zhuǎn)交給政府相關(guān)部門，再由相關(guān)部門責(zé)成被投訴單位或個人作出說明，最后由交易中心回復(fù)投訴人。交易中心缺乏約束和監(jiān)管能力，絕大多數(shù)的投訴不了了之。由于違法成本低，導(dǎo)致圍標(biāo)串標(biāo)行為屢禁不止。

二、改善常德市招投標(biāo)管理的建議

招投標(biāo)是為了通過公平、公正、公開的競爭，為招標(biāo)人選擇優(yōu)秀的工程承包商和供貨商，促進市場機制發(fā)揮作用，從而提高工程建設(shè)的效果和質(zhì)量。要做好招投標(biāo)管理，首先要完善法規(guī)體系，規(guī)范招投標(biāo)主體，通過不法行為予以嚴懲，逐步建立誠信體系。

（一）夯實基礎(chǔ)，完善招投標(biāo)法規(guī)體系

有法可依是提升招投標(biāo)監(jiān)管力度的基礎(chǔ)，完善的法規(guī)制度是實現(xiàn)招投標(biāo)在公平公正公開的環(huán)境下能優(yōu)選承包單位和供貨商的保障。西方發(fā)達國家規(guī)范的招投標(biāo)市場和公正的誠信體系，是建立在經(jīng)過200年完善的法規(guī)建設(shè)基礎(chǔ)之上。作為地方政府，一是要針對國家制定的相關(guān)法規(guī)和出臺的政策文件，結(jié)合本地實際出臺詳細的執(zhí)行措施。一方面要理清《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府釆購法》等法規(guī)與其他相關(guān)法規(guī)、政策文件的相互關(guān)系，避免法規(guī)沖突，統(tǒng)一執(zhí)行依據(jù)、確定執(zhí)行主體，做到有法可依。另一方面要研究制定規(guī)范招投標(biāo)行為的實施細則，增強相關(guān)法律的可執(zhí)行度和可操作性。二是要從本市實際出發(fā)執(zhí)行法規(guī)，提高法規(guī)的可執(zhí)行性。在制定本地法規(guī)之前，要廣泛征求意見并充分論證，防止脫離實際造成法規(guī)執(zhí)行困難。三是加強部門交流，統(tǒng)一各部門認識?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》兩部法規(guī)由不同部門制定，導(dǎo)致兩部法規(guī)在招標(biāo)范圍界定、招標(biāo)主體確定、管理部門等方面存在沖突。所以法規(guī)的制定不能局限在某個部門，要圍繞招投標(biāo)將所有涉及的部門統(tǒng)一起來，形成一部當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的法規(guī)執(zhí)行條例。

（二）規(guī)范主體，強化對招投標(biāo)參與主體的監(jiān)管

1、重點加強對招投標(biāo)主體單位的監(jiān)管

招投標(biāo)行為都是具體單位和人員的行為，他們的行為直接影響著招投標(biāo)行為從而決定著招標(biāo)質(zhì)量。因此，要做好招投標(biāo)的監(jiān)管，首先要抓住招標(biāo)人和投標(biāo)人這個行為主體。一是要加強對招標(biāo)人的監(jiān)管。防止招標(biāo)人在組織投標(biāo)時出現(xiàn)暗箱操作、故意規(guī)避，尤其要監(jiān)管招標(biāo)人與投標(biāo)人、代理機構(gòu)、評委等串通投標(biāo)。二是強化對投標(biāo)人的監(jiān)管。目前的法規(guī)主要是針對招標(biāo)人，對投標(biāo)人比較寬松，這就給投標(biāo)人留下了掛靠、串標(biāo)、圍標(biāo)、陪標(biāo)，以及中標(biāo)后非法轉(zhuǎn)包、分包等操作空間。很多時候招標(biāo)人確實按照正規(guī)程序組織，也希望招到優(yōu)秀的企業(yè)，但實際上被投標(biāo)人惡意操作，導(dǎo)致工程延期、質(zhì)量低劣、民工和供應(yīng)商糾紛等?？紤]到國家法律缺失，對投標(biāo)人的監(jiān)管主要依靠誠信機制來約束。

2、規(guī)范代理機構(gòu)

調(diào)查顯示常德市招投標(biāo)代理機構(gòu)良莠不齊，真正優(yōu)秀的代理公司少。專招投標(biāo)代理機構(gòu)通過專業(yè)的代理服務(wù)，既可以完成對招投標(biāo)的具體操作，也可以促進招投標(biāo)市場的公平競爭，集中的招投標(biāo)代理同樣更方便監(jiān)管。因此，市政府要盡快出臺相關(guān)法規(guī)，能夠篩選合格的招標(biāo)代理機構(gòu)，規(guī)范招標(biāo)代理行為。首先要完善招標(biāo)代理機構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格制度，提高準(zhǔn)入門檻和經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)，提高代理的專業(yè)性和規(guī)范性，對無固定場所和長期無業(yè)務(wù)的代理機構(gòu)及時清理。其次要加強對招投標(biāo)過程的監(jiān)管，防止代理機構(gòu)與多個投標(biāo)人串聯(lián)。最后，要加強對代理機構(gòu)違法違規(guī)行為的懲罰，使其承擔(dān)連帶責(zé)任，促進招標(biāo)代理機構(gòu)的行業(yè)自律。

（三）加強執(zhí)法，提高違法成本和風(fēng)險

1、以嚴厲的懲罰建立法規(guī)的權(quán)威

調(diào)查顯示，當(dāng)前招投標(biāo)的違規(guī)違法行為比較普遍，甚至出現(xiàn)倒逼行業(yè)的現(xiàn)象，如面對普遍存在的掛靠現(xiàn)象，招標(biāo)人不得不默認該事實。目前我國已經(jīng)制定了多部法律，地方政府也出臺了相關(guān)法規(guī)條例，但招投標(biāo)市場秩序依然混亂，各類掛靠、分包轉(zhuǎn)包、串標(biāo)圍標(biāo)現(xiàn)象公然進行，其原因是法規(guī)的執(zhí)行力差，或懲罰力度不夠。如市公共資源交易中心只有轉(zhuǎn)告、通知權(quán)，對接到的招投標(biāo)投訴無法處理，損害了監(jiān)管部門的權(quán)威，導(dǎo)致違法事件有恃無恐。必須嚴厲查處各種違法違規(guī)行為，對發(fā)現(xiàn)的不正當(dāng)競爭行為一定要及時予以懲罰，保證招投標(biāo)只能通過競爭而不能通過幕后交易進行。

2、重點查處掛靠、串標(biāo)圍標(biāo)和分包轉(zhuǎn)包行為

在所有的違法違規(guī)招投標(biāo)行為中，掛靠、串標(biāo)圍標(biāo)和分包轉(zhuǎn)包行為最為普遍，查處這類行為有助于從整體上凈化招投標(biāo)環(huán)境，從而為誠信體系的建立奠定基礎(chǔ)。其中掛靠現(xiàn)象的影響最為嚴重，已成為建筑市場的常態(tài)，成為招投標(biāo)各主體、監(jiān)管部門眼中的“正?！毙袨橛枰阅J。對這種違規(guī)行為的默許，縱容了各類違規(guī)，如規(guī)模小、資質(zhì)低的小企業(yè)和個體戶承接大型工程，導(dǎo)致一系列的工程質(zhì)量問題和安全事故。首先要明確招標(biāo)人監(jiān)管職責(zé)。建議對投標(biāo)人進行身份核實，凡是掛靠的投標(biāo)人一律清退，多次掛靠的列入黑名單。對通過掛靠中標(biāo)的，要及時停止，對出現(xiàn)的問題予以嚴懲。同時，對出租資質(zhì)的被掛靠單位也要同樣予以處罰，如降低資質(zhì)或吊銷執(zhí)照等。

（四）誠信為本，建立誠信機制發(fā)揮持久監(jiān)管

法律的嚴懲是對違法行為的事后處理，而誠信機制是在違法行為前予以杜絕。一是要建立公共參與的誠信評價機制，統(tǒng)一評價標(biāo)準(zhǔn)。誠信代表企業(yè)的公信力，因此必須是公共評價的結(jié)果。首先要將建筑業(yè)各主體納入誠信評價體系中，使各主體的信譽真正由行業(yè)公共評價而定。最后，在統(tǒng)一法規(guī)和公共評價的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地制定誠信認定標(biāo)準(zhǔn)、評價規(guī)范、誠信信息和評價結(jié)果應(yīng)用管理辦法等。二是要加強誠信考核和應(yīng)用，建立誠信體系動態(tài)建設(shè)。建立誠信評價的指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，對招投標(biāo)、交易過程、施工等一系列相關(guān)行為予以誠信考核，并實時發(fā)布，作為后續(xù)招投標(biāo)、交易的的重要依據(jù)?？梢越⒕W(wǎng)上招標(biāo)投標(biāo)誠信記錄公示制度，切實將各參與主體的誠信記錄運用于各種經(jīng)濟活動之中。

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