旅檢通道信息化建設(shè)及旅客通關(guān)模式改革的研究

【摘要】：在全面深化改革的大背景下，旅檢現(xiàn)場如何轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新監(jiān)管模式成為全國各大口岸研究的重點。本文以全面深化改革，以解放思想、創(chuàng)新理念、激發(fā)活力、勇于實踐為指導，針對旅檢監(jiān)管困境，立足口岸實際，放眼全國海關(guān)，通過對旅檢部門的職能分析，流程設(shè)置及風險管理的實現(xiàn)方式進行研究，提出運用大數(shù)據(jù)現(xiàn)代信息化科技手段，通過協(xié)同監(jiān)管，實現(xiàn)“精準監(jiān)管”新理念，探索旅檢通道信息化建設(shè)新模式。運用新公共管理理論、行政契約理論和風險管理理論，通過訂立契約框架，將部分事務(wù)委托，將有限的人力資源投入到風險管理中。淺析西機場航站樓海關(guān)監(jiān)管通道建立了以隱蔽式為亮點、以信息化為核心，以風險管理為導向的出入境旅客風險攔截系統(tǒng)，有利于實現(xiàn)監(jiān)管有效、通關(guān)便利、支出縮減、服務(wù)提高。

【關(guān)鍵詞】：信息化 旅客監(jiān)管 風險攔截

一、海關(guān)進出境旅客行李物品監(jiān)管的現(xiàn)狀和問題：

（一）傳統(tǒng)的海關(guān)進出境旅客行李監(jiān)管模式：

海關(guān)旅檢工作主要承擔進出境旅客行李物品及航空器的監(jiān)管、征收行郵稅、查緝走私等傳統(tǒng)職能及邊境保護、知識產(chǎn)權(quán)保護、打擊國際刑事犯罪及反恐等非傳統(tǒng)職能。海關(guān)旅檢工作的核心是對進出境航空器、旅客和其它人員的行李物品實施查驗，從而實現(xiàn)其各項監(jiān)管職能。目前，海關(guān)對行李物品的監(jiān)管停留在純?nèi)肆ΡO(jiān)管階段，即普通旅客到達監(jiān)管通道，選擇申報或無申報通道，海關(guān)關(guān)員對每件行李進行X光機檢查，對可疑行李實施開包查驗，從而發(fā)現(xiàn)是否攜帶禁限物品和應(yīng)稅物品，然后進行后續(xù)處理。

（二）現(xiàn)有條件下海關(guān)對進出境旅客行李物品監(jiān)管存在的問題：

1. 監(jiān)管資源不足與監(jiān)管到位的矛盾。

現(xiàn)有條件下，海關(guān)旅檢現(xiàn)場人力資源不足和監(jiān)管到位的矛盾日益凸顯。

旅檢關(guān)員勞動負荷巨大與帶好隊伍的矛盾。

旅檢現(xiàn)場關(guān)員雖然能依靠艙單系統(tǒng)及各種信息化手段進行前期甄別，但仍很大程度上憑借主觀能動進行分流、查驗、征稅等一系列后期處置行為，強調(diào)“人”的作用。由于旅檢自由裁量權(quán)過大、邊界模糊，對關(guān)員正確把握提出了很高要求。一旦執(zhí)法錯誤，就難以挽回。權(quán)力的存在往往就會有利益的尋租空間。旅檢自由裁量權(quán)往往約束力較小，審計倒查機制難以跟上。

3.風險管理的缺失與做好服務(wù)之間的矛盾。

風險管理的充分實現(xiàn)是海關(guān)的第二步發(fā)展戰(zhàn)略，目前已基本實現(xiàn)業(yè)務(wù)操作的電子化，旅客通關(guān)系統(tǒng)的有效應(yīng)用，為旅檢風險式管理提供了必要條件并積累了一定經(jīng)驗，但從目前的應(yīng)用來看仍存在單打獨斗、利用率不高、輔助效能不明顯等問題，風險管理仍處于初級階段。

二、海關(guān)出入境旅客風險攔截系統(tǒng)的提出

海關(guān)人員，在整個出入境風險攔截管理過程當中承擔著繁重的工作任務(wù)，其中包括行包查驗，危險物品管理，貴重物品，偷逃稅及毒品等問題行李攔截功能。在管理過程當中，也會有遺棄的行李包裹及危險或違禁包裹不認領(lǐng)的情況，這種情況一方面是旅客要逃避監(jiān)管追查避免補交稅款，另外一方面是逃避法律的嚴懲?，F(xiàn)在的出入境風險攔截管理方式比較傳統(tǒng)，人工管理誤差大，耗費人工時間比較長，工作效率低下，因此出入境風險攔截管理在海關(guān)監(jiān)管的整個管理流程中起著非常重要的作用。傳統(tǒng)的風險攔截作業(yè)模式和數(shù)據(jù)采集方式已難以滿足風險管理的快速、準確要求。因此急需建立以信息化建設(shè)為核心，以風險管理為導向的旅檢智能化通關(guān)體系。

（一）建立信息收集網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對旅客信息的收集與分析。

與航空公司、公安、邊防及國家安全局等部門合作，建立信息收集網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對旅客信息的收集與分析。目前旅檢通過旅客艙單管理子系統(tǒng)，已基本能夠收集旅客的姓名、性別、國別、始發(fā)地等信息，但艙單的報送率和準確率仍有待進一步加強。其他信息，如旅客托運行李情況、是否屬航空公司會員、乘坐艙位等級、訂票情況等海關(guān)需要且航空公司掌握的信息，仍不能獲取，需要航空公司或代理公司提供支持。海關(guān)應(yīng)該借鑒美國海關(guān)做法，如“集裝箱安全倡議（CSI）”、“海關(guān)-商界反恐伙伴關(guān)系計劃（C-PTAT）”、“特大型港口計劃”、“安全智能貿(mào)易航線試點計劃”等先進經(jīng)驗，與航空公司建立合作伙伴關(guān)系。同時，與公安邊防、國安等部門合作，通過高層建立信息共享機制，進一步根據(jù)需要獲取部分旅客的職業(yè)、進出境記錄、犯罪記錄等信息，從而完成旅檢信息平臺對旅客信息的收集。

（二）建立信息化智能化檢查系統(tǒng)，實現(xiàn)對托運行李的機檢與分析。

與機場合作，建立信息化智能化檢查系統(tǒng)，實現(xiàn)對托運行李的機檢與分析。建立全隱蔽式托運行李機檢模式。將X光機設(shè)在行李傳送帶上，圖像傳輸?shù)脚袌D室，全部的托運行李經(jīng)傳送帶通過X光機，對有懷疑的需要進一步檢查的行李，出境行李直接下線，由工作人員推至海關(guān)查驗房，通過刷登機牌信息的方式確認查驗人；入境托運行李則加貼電子標簽，在旅客攜行李過海關(guān)時，在海關(guān)設(shè)電子感應(yīng)門，貼有電子標簽的行李會發(fā)出預(yù)警信息，海關(guān)人員進一步實施人工開箱查驗，并取出電子標簽。目前部分海關(guān)對出境托運行李檢查已實現(xiàn)隱蔽式監(jiān)管要求，但由于人力所限，運用得不徹底。

（三）依托旅檢通關(guān)管理系統(tǒng)，建立旅檢風險分析處置模型。

依托旅客通關(guān)管理系統(tǒng)作為風險分析平臺，根據(jù)艙單模塊信息及從航空公司獲得的旅客信息，完成初步旅客信息的收集工作，根據(jù)風險要素初步分析篩選旅客名單，進一步調(diào)閱信息確認旅客身份、確認布控名單，前期旅客風險分析完成，通過系統(tǒng)下達布控指令。旅客到達后，有托運行李的，通過與托運可疑行李進行信息對碰，無托運行李的，通過查閱護照鎖定嫌疑人。

（四）全隱蔽式、以風險管理為導向的旅檢智能化通關(guān)模型。

旅客辦理托運手續(xù)，然后持手提行李通關(guān)。專業(yè)判圖人員通過后臺圖像識別，進行托運行李機檢，并將有問題行李信息錄入旅客登機信息，同時行李下線。旅客在通關(guān)安檢時，檢查手提行李，同時是否需要查驗信息會跳出，移交海關(guān)進一步處置。沒有問題，則順利通關(guān)。在入境監(jiān)管環(huán)節(jié)，旅客取行李前，托運行李已全部經(jīng)過專業(yè)判圖人員機檢，有問題行李加貼電子標簽，旅客持行李通過電子卡口時，加貼電子標簽的行李會發(fā)出報警聲，分流至查驗區(qū)，其他需要申報的旅客，也分流至查驗區(qū)，而無需申報的旅客則在手提行李機檢后直接通關(guān)。

（五）加強對信息技術(shù)的應(yīng)用，通過信息收集、分析、處置、反饋，建立完整的風險管理平臺。

通過對旅檢旅客通關(guān)管理系統(tǒng)、機場公司、航空公司等進行信息采集，然后進行二次篩選，發(fā)出布控指令，布控部門也可以要求再次進行核實。出境布控指令發(fā)到機場托運行李處，后臺行李下線，同時發(fā)到安檢手提行李檢查處，進行人身檢查及隨攜行李檢查。入境指令發(fā)到申報處，通過查閱護照鎖定當事人，然后對其行李進行檢查。檢查結(jié)果進行反饋，以利于以后風險信息的分析。對集中判圖、申報、手提行李檢查、托運行李檢查等崗位進行了委托，實際工作中，可以根據(jù)空港規(guī)模的大小，選擇采用委托或者聘用模式，如果規(guī)模較小，則采用聘用專業(yè)X光機判圖人員較好。選擇的標準主要是，管得住，通得快，同時能夠有效節(jié)約公共資源，控制支出規(guī)模，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

三、航站樓樓海關(guān)監(jiān)管通道信息化建設(shè)

（一）口岸聯(lián)檢作業(yè)流程

出境：行李托運→檢驗檢疫→海關(guān)→邊檢→安檢

入境：檢驗檢疫→邊檢→行李提取→海關(guān)

中轉(zhuǎn)（國際轉(zhuǎn)國際）：行李提取→檢驗檢疫→邊檢→海關(guān)→安檢

（二）旅檢現(xiàn)場布局設(shè)置

1. RFID信息化技術(shù)的運用

射頻識別（RFID）是一種無線通信技術(shù)，可以通過無線電訊號識別特定目標并讀寫相關(guān)數(shù)據(jù)，而無需識別系統(tǒng)與特定目標之間建立機械或者光學接觸。

無線電的信號是通過調(diào)成無線電頻率的電磁場，把數(shù)據(jù)從附著在物品上的標簽上傳送出去，以自動辨識與追蹤該物品。某些標簽在識別時從識別器發(fā)出的電磁場中就可以得到能量，并不需要電池；也有標簽本身擁有電源，并可以主動發(fā)出無線電波（調(diào)成無線電頻率的電磁場）。標簽包含了電子存儲的信息，數(shù)米之內(nèi)都可以識別。與條形碼不同的是，射頻標簽不需要處在識別器視線之內(nèi)，也可以嵌入被追蹤物體之內(nèi)。

2. UWB信息化技術(shù)的運用

UWB（UltraWideband）是一種無載波通信技術(shù)，利用納秒至微微秒級的非正弦波窄脈沖傳輸數(shù)據(jù)。通過在較寬的頻譜上傳送極低功率的信號，UWB能在10米左右的范圍內(nèi)實現(xiàn)數(shù)百Mbit/s至數(shù)Gbit/s的數(shù)據(jù)傳輸速率。

抗干擾性能強，傳輸速率高，系統(tǒng)容量大發(fā)送功率非常小。UWB系統(tǒng)發(fā)射功率非常小，通信設(shè)備可以用小于1mW的發(fā)射功率就能實現(xiàn)通信。低發(fā)射功率大大延長系統(tǒng)電源工作時間。而且，發(fā)射功率小，其電磁波輻射對人體的影響也會很小。

3.行李分揀系統(tǒng)

行李分揀系統(tǒng)，是給每一個飛機乘客隨機托運的行李上粘貼RFID電子標簽，電子標簽中記錄旅客個人信息、出發(fā)港、到達港、航班號、停機位、起飛時間等信息；行李流動的各個控制節(jié)點上，如分撿、裝機處、行李提取處安裝電子標簽讀寫設(shè)備。 當帶有標簽的信息的行李通過各個節(jié)點的時候，RFID讀寫器會讀取這些信息，傳到數(shù)據(jù)庫。實現(xiàn)行李在運輸全流程中的信息共享和監(jiān)控 。

四、智能旅檢電子關(guān)員

必要性分析：隨著改革開放的不斷深化，中國接待旅游人數(shù)和出境旅游人數(shù)均保持快速增長，海關(guān)監(jiān)管旅客數(shù)量不斷增加，作為海關(guān)形象重要組成部分的口岸旅檢現(xiàn)場也要應(yīng)需求不斷變化提高。尤其是在旅檢現(xiàn)場，面多龐大的旅客群體，現(xiàn)場有限的關(guān)員很多時候無法一一為旅客解答他們的疑問。因此，在旅檢現(xiàn)場設(shè)置能夠智能識別語音、解答旅客疑問的電子關(guān)員對提高海關(guān)監(jiān)管效率、提升海關(guān)科技形象有很大的幫助。

五、旅檢信息化通道建設(shè)在旅檢監(jiān)管工作中的意義

我國正處深化改革開放、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不斷加快、利益調(diào)整難度加大，改革發(fā)展穩(wěn)定的任務(wù)更為繁重。中國海關(guān)大力推進改革和信息化進程，為中國經(jīng)濟建設(shè)和改革開放作出了重要貢獻。隨著對外交流日益增加，國際旅客量不斷攀升，人民購買力水平和法治意識不斷提高，旅檢現(xiàn)場摩擦不斷。而海關(guān)人力不可能無節(jié)制增長，監(jiān)管到位的要求勢必要求海關(guān)突破束縛尋求改革。信息化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化是旅檢現(xiàn)場監(jiān)管發(fā)展的必然趨勢，利用以RFID信息化技術(shù)為核心的風險攔截系統(tǒng)，大大提高了查驗效率，緩解人員緊張的突出矛盾。引入第三方或是交給市場，將判圖識別等涉及專業(yè)技術(shù)的事務(wù)外包給安檢等其他部門，或者對于較小的口岸實行聘任制，海關(guān)負責考核和制定規(guī)則，不但可以緩和人力資源不足的矛盾，實現(xiàn)共管，還可以有效加強監(jiān)管職能，同時提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，縮短通關(guān)時間，提高進出境旅客的滿意度。目前檢疫、海關(guān)、邊防存在監(jiān)管職能交叉，如果能夠同時改革，在邊防、檢疫、海關(guān)三家合并的基礎(chǔ)上整合成立口岸監(jiān)管部門，并將部門職能調(diào)整出去，或者進行委托，不僅可以大幅度的節(jié)約人力資源，而且可以控制公共支出，避免因職能交叉而引起的推諉扯皮和行政成本增加問題。

作者簡介：莫蘇芮（1994—），女，漢族，重慶市人，講師，學歷：本科，單位：忠縣縣委黨校，研究方向：電子信息工程。