從全域到村莊：南京市江寧區(qū)美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃建設路徑探索

摘要：本文系統(tǒng)梳理了江蘇省南京市江寧區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設歷程，將江寧區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展歸納為試點示范、示范區(qū)建設、全域規(guī)劃建設、特色田園鄉(xiāng)村品質(zhì)發(fā)展四個階段，通過對各階段的背景條件、發(fā)展目標、組織方式、建設內(nèi)容等進行梳理分析，試圖廓清鄉(xiāng)村建設發(fā)展歷程的路徑與階段特點，為我國縣域鄉(xiāng)村規(guī)劃建設提供借鑒與啟示。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興；特色田園鄉(xiāng)村；美麗鄉(xiāng)村；縣域鄉(xiāng)村規(guī)劃；鄉(xiāng)村規(guī)劃建設；江寧區(qū)

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2018.10.003 中圖分類號：F292

文章編號：1009-1483（2018）10-0013-08 文獻標識碼：A

From Region to Village： Exploration of Planning and Constructing Path of the Beautiful Countryside in Jiangning District， Nanjing

ZHANG Chuan

[Abstract] This paper sums up the countryside construction process and path in Jiangning district. It divides the construction process into four stages from the spatial planning， including villages construction， demonstration area planning， countryside of the whole region and quality construction. By analyzing the background， development goal， organization mode and construction content of each stage， we try to summarize the path of beautiful countryside construction and the characteristic of each stage. It will provide reference for the development of villages in other area.

[Keywords] rural revitalization； characteristic pastoral countryside； beautiful countryside； county planning； rural planning and construction； Jiangning district

引言

新型城鎮(zhèn)化必須依靠城市和鄉(xiāng)村雙腿并立前行，鄉(xiāng)村不僅關乎新型城鎮(zhèn)化的進程，更事關我國現(xiàn)代化發(fā)展目標的實現(xiàn)。2012年，黨的十八大提出的“美麗鄉(xiāng)村”是“美麗中國”戰(zhàn)略的重要組成和先行部分；2017年，黨的十九大報告提出把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)[1]。隨即全國各省市紛紛響應并對相關工作作出相應部署，全社會掀起一輪“鄉(xiāng)村振興”的熱潮?？梢灶A見，在很長一段時間內(nèi)，鄉(xiāng)村規(guī)劃建設將成為中國政府和社會長期關注并實施的重大課題。凡事規(guī)劃先行、規(guī)劃引領成為政府的行動準則，如何緊扣國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以專業(yè)的科學理性進行前瞻性引領、規(guī)范鄉(xiāng)村規(guī)劃建設發(fā)展，是目前城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)發(fā)展面臨的重要歷史機遇和嚴峻挑戰(zhàn)。然而，相較于“城市規(guī)劃”，我國“鄉(xiāng)村規(guī)劃”相對滯后。理論層面上，鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏完整的理論體系指導，尤其是規(guī)范和標準的專業(yè)支撐不足[2-3]。在實踐層面，面臨如何有效規(guī)劃和編制后如何實施的雙重困境，目前各地普遍重視個體村莊或者單一鄉(xiāng)村亮點項目（如田園綜合體、鄉(xiāng)村旅游）的建設規(guī)劃實施，而忽視鄉(xiāng)村地區(qū)的系統(tǒng)性規(guī)劃；抑或?qū)︵l(xiāng)村地區(qū)進行了系統(tǒng)規(guī)劃（如全域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃）但無法實施推進。如何針對完整的鄉(xiāng)村空間（如縣域）在規(guī)劃上實現(xiàn)從總體到局部的系統(tǒng)性安排，進而在建設上持續(xù)有序?qū)嵤┩七M，并驗證和總結規(guī)劃體系和實踐路徑，對于當前我國鄉(xiāng)村振興尤其重要。

近十年來，筆者全程參與了南京市江寧區(qū)鄉(xiāng)村的發(fā)展建設工作，并負責主持了江寧區(qū)從個體村莊到示范區(qū)乃至全域發(fā)展的策劃規(guī)劃設計工作，得益于持續(xù)的專業(yè)支持和服務跟蹤，經(jīng)歷了從規(guī)劃前參與政府謀劃與決策，到專業(yè)部門規(guī)劃編制過程工作，再到建設實施的在地指導，以及建成后的評估與運營管理跟蹤，掌握了鄉(xiāng)村規(guī)劃建設全程一手信息，親歷了豐富多樣的實踐案例。作為率先進入后工業(yè)化、后城鎮(zhèn)化的南京市江寧區(qū)，依托城市近郊的區(qū)位優(yōu)勢和良好的發(fā)展基礎，是較早探索鄉(xiāng)村全域規(guī)劃建設的先行先試的典型區(qū)域，并且在長期的建設實踐中取得了一定的成績并積累了大量經(jīng)驗。本文旨在梳理南京市江寧區(qū)美麗鄉(xiāng)村實踐歷程的基礎上，嘗試總結探索縣域?qū)用婷利愢l(xiāng)村全域規(guī)劃建設的路徑，以期對我國目前開展的鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供有益的借鑒和啟示。

1江寧區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設背景

1.1江寧區(qū)概況

江寧區(qū)位于南京市主城區(qū)東南部，區(qū)域總面積1561平方公里，全區(qū)轄10個街道，2016年末，戶籍人口達102萬人[4]。自2000年撤縣設區(qū)以來，伴隨南京都市區(qū)的拓展和江寧發(fā)展轉型，江寧逐漸從傳統(tǒng)郊縣變成了大都市邊緣的新市區(qū)。江寧區(qū)擁有廣闊的鄉(xiāng)村和生態(tài)地區(qū)，在完成快速城鎮(zhèn)化之后，面臨城鎮(zhèn)發(fā)展轉型和鄉(xiāng)村衰敗的問題，地方政府敏銳意識到鄉(xiāng)村發(fā)展對于地區(qū)整體協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，在全國率先編制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，梳理城鄉(xiāng)發(fā)展關系，聚焦鄉(xiāng)村未來。隨后，在2011年醞釀并啟動美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃建設工作，經(jīng)過持續(xù)建設和不斷探索，迄今已完成江寧東、中、西三個片區(qū)的鄉(xiāng)村總體規(guī)劃，全區(qū)美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃建設覆蓋率達70%以上，西部430平方公里美麗鄉(xiāng)村示范區(qū)建成并逐步優(yōu)化升級，規(guī)劃建成103公里的鄉(xiāng)村生態(tài)循環(huán)路，將類型豐富、主題鮮明的特色田園鄉(xiāng)村、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、生態(tài)旅游區(qū)、湖塘水庫、山林草地串聯(lián)整合，形成了有機系統(tǒng)的美麗鄉(xiāng)村全域發(fā)展區(qū)。

1.2江寧區(qū)鄉(xiāng)村特點

1.2.1區(qū)位特點

江寧區(qū)位于長江三角洲經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，從東西南三面環(huán)抱南京主城，距離市中心僅7公里，處于國家、省為南京構筑的大交通網(wǎng)絡樞紐地位，全區(qū)已形成了快速立體交通網(wǎng)絡，南京二環(huán)路、寧杭高速公路橫跨江寧，南京三環(huán)路的重要組成部分湯銅公路由東北向西南橫跨江寧全區(qū)，隨著南京軌道交通的建設，江寧和南京主城形成多路徑無縫交通對接。由此，江寧區(qū)與南京市區(qū)城鄉(xiāng)資源流動更直接、發(fā)展關系更密切、功能互補更明顯，憑借著區(qū)位和交通優(yōu)勢，江寧鄉(xiāng)村地區(qū)的優(yōu)良生態(tài)環(huán)境、新鮮農(nóng)產(chǎn)品、富于地方特色的鄉(xiāng)土文化、悠閑的生活方式對市民構成了強大的吸引力，城市的消費市場，技術、信息、資本、人才也不斷向鄉(xiāng)村導入，鄉(xiāng)村地區(qū)需要主動作為來整合外部資源，驅(qū)動鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展。

1.2.2發(fā)展機遇

江寧區(qū)作為蘇南的活力板塊，發(fā)展起步早，在經(jīng)歷了傳統(tǒng)工業(yè)導向的開發(fā)區(qū)驅(qū)動城鎮(zhèn)化階段和以東山副城為載體、郊區(qū)化驅(qū)動的快速城鎮(zhèn)化階段后，江寧區(qū)完成了城鎮(zhèn)化“原始積累”和郊區(qū)化“快速發(fā)展”[5]，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與城市的現(xiàn)代化水平已具備了反哺農(nóng)村的硬實力。隨之，居民消費由以溫飽為主向休閑化、品質(zhì)生活轉型。研究表明，當城市化率超過50%以后，越來越稀缺的鄉(xiāng)村空間成為人們競相追逐與消費的對象[6]。鄉(xiāng)村空間作為一種特殊的商品，逐漸進入人們的視野，相比快節(jié)奏高壓力和喧囂的城市，慢節(jié)奏、舒緩寧靜的鄉(xiāng)村對于人們更具魅力，以往被忽視的村落田園、山水林圃、鄉(xiāng)土文化被賦予新的價值，鄉(xiāng)村的生活、生產(chǎn)空間被賦予新的功能和意義，鄉(xiāng)村成為后工業(yè)化人們對自然、健康、文化、個性發(fā)展追逐的新陣地。憑借區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)展先機，江寧區(qū)順勢而為，通過系統(tǒng)性美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃建設，為吸納來自南京市為主的外部大量資本、人才、技術等構建了良好的平臺，具備整合外部資源的能力，并主動融于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的系統(tǒng)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的持續(xù)良性發(fā)展，并通過特色田園鄉(xiāng)村建設將鄉(xiāng)村發(fā)展推向新的高度和階段（見圖1）。

1.2.3自然特質(zhì)

江寧區(qū)素有“六山一水三平原”之稱，多樣的地貌是鄉(xiāng)村特色空間塑造的重要基礎，低山、丘陵、崗地、平原和盆地類型豐富，其中丘陵崗地面積最大。地勢南北高而中間低，東北部為寧鎮(zhèn)山脈延續(xù)的丘陵山地，主要為青龍山—湯山廊道，西南主要是牛首—云臺山廊道，依托兩處廊道，山林、水庫、村莊星狀點綴。境內(nèi)水系發(fā)達，水網(wǎng)密布，外秦淮河縱貫江寧南北，便民河、九鄉(xiāng)河、七鄉(xiāng)河、江寧河、牧龍河、銅井河等在境內(nèi)延綿滋長，楊柳湖、牌坊水庫、南山湖、甘泉湖等湖泊星狀點綴，豐富的水資源滋養(yǎng)著廣袤的田園，具有顯著江南特色的山水田園為江寧鄉(xiāng)村增添魅力。

1.2.4地域文化

江寧區(qū)歷史文化悠久，早在晉太康二年（公元281年）始用江寧名稱，自古以來就是“長江文化、秦淮河文化、湖熟文化”融匯之地。史有“上元之民善商，江寧之民善田，龍都之民善藥，善橋之民善陶，陶吳之民善剞劂，秣陵之民善織，竇村之民善刻”之說及“天下望縣、國中首善之地”之美譽[3]。江寧地域文化的形式豐富多樣，既有眾多深厚歷史文化的老集鎮(zhèn)、傳統(tǒng)村落，又有獨具價值的歷史文化遺跡遺存，以及豐富民間技藝、民俗為代表的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。豐富多彩的地域文化，賦予江寧鄉(xiāng)村深厚的人文內(nèi)涵，也將成為未來村莊振興發(fā)展的重要資源要素。

2江寧區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設的四個階段

2.1 第一階段：試點示范階段

2010年前后，以江寧工業(yè)園區(qū)為主導的空間產(chǎn)生模式進入瓶頸期，城鎮(zhèn)發(fā)展速率放緩，社會經(jīng)濟從出口增長向拉動內(nèi)需發(fā)展轉型，南京都市近郊的鄉(xiāng)村旅游逐漸興起，部分市民在周末和節(jié)假日自發(fā)到鄉(xiāng)村自駕郊游、吃農(nóng)家樂、看田園景。但是，由于當時江寧鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎設施和公共服務配套均不完善，山水鄉(xiāng)村雖美，但出行不便，體驗差，不具備規(guī)模化市場化吸納城市消費的能力。在此背景下，江寧區(qū)率先進行了以休閑旅游為抓手的鄉(xiāng)村發(fā)展探索，按照“都市生態(tài)休閑示范村”試點建設的要求，完成了“石塘竹?！薄皽狡叻弧薄笆腊继以础薄爸扉T人家”等首批示范村規(guī)劃建設，并獲得了良好的社會和經(jīng)濟效應。隨后連續(xù)三年以試點示范村規(guī)劃建設為載體，加快推動全區(qū)的美麗鄉(xiāng)村建設提檔升級，先后打造了以“黃龍峴”“湯家家”為代表的二代美麗鄉(xiāng)村；以“公塘村”“石地水鄉(xiāng)”為代表的三代美麗鄉(xiāng)村；以“新塘村”“插花村”為代表的四代美麗鄉(xiāng)村（見圖2）。各階段的鄉(xiāng)村建設在總結上一代經(jīng)驗的基礎上優(yōu)化調(diào)整，不斷創(chuàng)新。在完成基本的村莊環(huán)境整治外，更加注重鄉(xiāng)村特質(zhì)的挖掘、村莊活力的激發(fā)和產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵式發(fā)展，越來越多的主體參與到村莊建設經(jīng)營之中[7-8]。

經(jīng)過數(shù)年的努力，江寧區(qū)示范村建設效果顯著，村莊面貌顯著改善，鄉(xiāng)村也逐漸成為南京都市人節(jié)假日短途旅游的首選地之一，黃龍峴、世凹桃源、石塘人家等村莊在國家農(nóng)業(yè)部、旅游局等機構的美麗鄉(xiāng)村評選中獲得多項榮譽。

2.2 第二階段：示范區(qū)建設階段

江寧區(qū)在村莊試點經(jīng)驗的基礎上謀劃以示范村向示范區(qū)建設的推進，即從分散的點狀建設向區(qū)塊拓展，繼續(xù)放大美麗鄉(xiāng)村的效應。按照江寧國土空間構筑的“3個500”（即500平方公里的生態(tài)涵養(yǎng)不開發(fā)區(qū)、500平方公里的功能片區(qū)和新市鎮(zhèn)、500平方公里的鄉(xiāng)村地區(qū)）空間布局。開展美麗鄉(xiāng)村片區(qū)發(fā)展探索，根據(jù)地域環(huán)境特征和發(fā)展基礎，劃分為西部、東部和中部三個片區(qū)，按照空間優(yōu)化形態(tài)美、綠色發(fā)展生產(chǎn)美、創(chuàng)業(yè)富民生活美、村社宜居生態(tài)美、鄉(xiāng)風文明和諧美的“五美”要求，進行總體規(guī)劃編制，明確各個片區(qū)的功能定位和相應的行動計劃，實現(xiàn)500平方公里美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃全覆蓋（見圖3、圖4）。

在建設實施時序上，江寧區(qū)先行啟動西部示范區(qū)建設規(guī)劃和實施推進，將相應的規(guī)劃內(nèi)容項目拆分，形成“3個階段6項工程”的總計劃，劃定以“一環(huán)兩射”旅游道路兩側各300～500米范圍形成的35平方公里區(qū)域為啟動建設區(qū)。主要建設內(nèi)容包括：鄉(xiāng)村綠道建設、村莊建設、農(nóng)田環(huán)境整治、綠色經(jīng)濟發(fā)展、標識系統(tǒng)、游憩設施系統(tǒng)（驛站、?？奎c）、環(huán)境綠化、景觀節(jié)點系統(tǒng)等八個方面。構建了“以綠道為引領，帶動周邊發(fā)展，點亮鄉(xiāng)村”的江寧西部鄉(xiāng)村發(fā)展格局，經(jīng)過三年努力，西部美麗鄉(xiāng)村示范區(qū)基本建成。

2.3 第三階段：全域規(guī)劃建設階段

為加快推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，南京市江寧區(qū)在總結“金花村”和“示范區(qū)”規(guī)劃建設經(jīng)驗的基礎上，制定“千村整治，百村示范”計劃將鄉(xiāng)村規(guī)劃建設推向全域①。相應地，編制了村莊布點規(guī)劃，對全區(qū)村莊進行梳理，對全區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的共993個村莊進行分類，作為建設投入的依據(jù)，明確了示范村、重點整治村、一般整治村的分級分類原則，并落實到各街道，按照5～7年完成的目標，排定年度計劃，具體落實到各街道。考慮到鄉(xiāng)村規(guī)劃建設量大點多的現(xiàn)實，按照分類分級要求，結合示范村規(guī)劃建設經(jīng)驗的總結，江寧區(qū)編制了《南京市江寧區(qū)美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃建設導則》，通過類型化、層進式的邏輯架構來制定匹配地方建設發(fā)展的技術細則[9]（見圖5）。作為村莊建設的重要建設與驗收依據(jù)，在全區(qū)進行宣傳培訓，大大提高了工作效率。截至2017年底已完成了94個示范村，村莊建設覆蓋率已到達70%以上。

隨著江寧美麗鄉(xiāng)村的不斷發(fā)展升級和知名度不斷提升，鄉(xiāng)村空間的價值持續(xù)增長，大量資本、要素持續(xù)向鄉(xiāng)村地區(qū)擴散?！笆濉遍_局，江寧區(qū)專門出臺了《關于打造美麗鄉(xiāng)村升級版的五年行動計劃》，美麗鄉(xiāng)村升級立足于全域美麗鄉(xiāng)村建設，串點成線、成片、成面，通過產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，搭建生態(tài)、產(chǎn)業(yè)與旅游發(fā)展的綜合平臺，促進一產(chǎn)與三產(chǎn)融合，拉動農(nóng)民致富②。此時面向市場的平臺已經(jīng)基本完成，更加注重鄉(xiāng)村的活力發(fā)展和品質(zhì)化建設。依托全域鄉(xiāng)村發(fā)展的江寧國家級全域旅游示范區(qū)建設管理平臺已啟動運行；2017年初，江寧區(qū)旅游發(fā)展集團成立，主要面對鄉(xiāng)村觀光、休閑、度假、養(yǎng)老等休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行全面統(tǒng)籌的運營管理和市場對接支持。一批具有影響力的鄉(xiāng)村發(fā)展項目脫穎而出，如以大塘金村為基礎升級的大塘金香草小鎮(zhèn)、以蘇家村為基礎的“鄉(xiāng)伴蘇家”民俗文旅項目，以黃龍峴村茶文化村為龍頭的龍鄉(xiāng)雙范民宿群，以大生世界農(nóng)業(yè)科技園為代表的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以橫溪溪田農(nóng)業(yè)為代表的國家級田園綜合體，以湯山房車營地為代表的郊野露營地，延綿一百多公里的鄉(xiāng)村綠道將這些類型多樣、內(nèi)涵豐富、富有活力、個性鮮明的鄉(xiāng)村串聯(lián)起來，初步繪就江寧鄉(xiāng)村的美好畫卷。

2.4 第四階段：特色田園鄉(xiāng)村品質(zhì)發(fā)展階段

江寧區(qū)基本完成了全域鄉(xiāng)村本底性的建設，鄉(xiāng)村基礎設施、公共服務設施，生態(tài)環(huán)境等得到整體性改善和提升，但如何引導和推動鄉(xiāng)村向更高品質(zhì)更具特色的方向發(fā)展？這是江寧鄉(xiāng)村發(fā)展新階段面臨的新課題。2017年上半年，江蘇省啟動了特色田園鄉(xiāng)村建設工作，為江寧鄉(xiāng)村發(fā)展建設提供了新的方向和目標?！疤厣飯@鄉(xiāng)村”是在人居環(huán)境改善為重點向特色化建設內(nèi)涵式發(fā)展系統(tǒng)性謀劃的模式轉化，由此，江寧區(qū)在梳理既有建設成就和存在問題的基礎上，緊扣鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)精度不夠、文化彰顯不足、農(nóng)民參與度不高、田園意境不濃等問題，提出鄉(xiāng)村環(huán)境品質(zhì)化建設和提升持續(xù)發(fā)展動力的更高要求，全面梳理江寧地形地貌、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、山水肌理、文化遺存等特色，進行更精細更深入的分析與研判。在全區(qū)層面，精準定位片區(qū)特色，劃定3個特色片區(qū)，即東部山林悠然田園、中部江南水鄉(xiāng)田園、西部阡陌休閑田園；對地理環(huán)境、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、設施建設相對集中和關聯(lián)性強的村莊和田園進行歸并，組合形成20個田園組團；落實到具體村落，選擇徐家院、王家村、觀音殿、錢家渡、東龍村共五個村作為建設重點，開展更為精準的差異化的營建與發(fā)展探索。這五個村代表了江寧現(xiàn)階段鄉(xiāng)村建設發(fā)展的幾種典型類型。通過對各村自然稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎、文化傳統(tǒng)上的深層次挖掘和拓展，塑造個性鮮明，發(fā)展路徑清晰、充滿活力的品質(zhì)鄉(xiāng)村（見表1）。特色田園鄉(xiāng)村規(guī)劃建設的推進，廓清了江寧鄉(xiāng)村“片區(qū)—組團—村莊”三個尺度的空間層次，豐富和明確了對應的建設與發(fā)展內(nèi)涵，深挖村莊本體價值，延展“村莊”到“田園”，整合鄉(xiāng)村地區(qū)完整的“田園—鄉(xiāng)村”空間格局，并從生態(tài)環(huán)境、人文內(nèi)涵、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多維度豐富其特色內(nèi)涵，從整體上提升鄉(xiāng)村人居環(huán)境品質(zhì)和持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力。

3江寧鄉(xiāng)村規(guī)劃建設啟示

3.1城鄉(xiāng)整體視角下的鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略與頂層設計

江寧區(qū)對鄉(xiāng)村工作的認識不限于就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，而是將江寧區(qū)鄉(xiāng)村放在南京城鄉(xiāng)地域整體上考量，提出了“都市近郊休閑鄉(xiāng)村”的發(fā)展定位，強調(diào)要突出鄉(xiāng)村區(qū)別于城市的優(yōu)勢和原真性，將主動對接南京市區(qū)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)雙向流動，作為鄉(xiāng)村發(fā)展的總體出發(fā)點。將全國掀起的美麗鄉(xiāng)村工作，從普遍性的“要我美麗”向“我要美麗”的思維轉化，不是將“美麗鄉(xiāng)村”作為一項自上而下的下派任務，而是主動思考鄉(xiāng)村對江寧區(qū)未來發(fā)展的戰(zhàn)略機遇，基于江寧現(xiàn)實條件，按照國家美麗鄉(xiāng)村戰(zhàn)略要求，江寧區(qū)制定了十分明晰的鄉(xiāng)村發(fā)展愿景和實施路徑。提出全域景區(qū)化美麗鄉(xiāng)村建設模式，突出大都市近鄉(xiāng)村在生態(tài)環(huán)境品質(zhì)、地域鄉(xiāng)土文化、田園休閑生活、現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)的特色和優(yōu)勢，以空間優(yōu)化形態(tài)美、功能配套村容美、 業(yè)興民富生活美、 生態(tài)優(yōu)良環(huán)境美、 鄉(xiāng)風文明和諧美為目標， 努力建設成為大都市近郊休閑旅游的標志區(qū)、農(nóng)民幸福生活的典范區(qū)、美麗鄉(xiāng)村建設的樣板區(qū)。探索農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的江寧道路，實現(xiàn)鄉(xiāng)村讓城市更向往的理想。按照這一戰(zhàn)略，探索組建美麗鄉(xiāng)村建設領導小組作為組織保障，以地方國企交通建設集團為建設平臺，以“千百工程”為美麗鄉(xiāng)村建設行動的綱領，堅持一張戰(zhàn)略藍圖繪到底，為江寧持續(xù)、有序的鄉(xiāng)村發(fā)展提供了有力保障。

3.2 “村莊—片區(qū)—全域”的縣域鄉(xiāng)村規(guī)劃建設范式

一直以來，江寧緊緊圍繞“五位一體”的國家戰(zhàn)略和“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的發(fā)展理念，堅持規(guī)劃引領美麗鄉(xiāng)村建設，克服鄉(xiāng)村規(guī)劃體系不健全的現(xiàn)實困難，在實施過程中堅持階段性總結思考并逐步優(yōu)化規(guī)劃，不斷完善和探索規(guī)劃體系，大致建構江寧鄉(xiāng)村規(guī)劃的三個層次。

第一個層次——“全域鄉(xiāng)村”層面，主要是指導全域鄉(xiāng)村統(tǒng)籌管理和建設發(fā)展，以三個重要規(guī)劃來支撐這一要求。一是江寧區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃研究，探索由傳統(tǒng)的城郊型農(nóng)村地區(qū)到大都市邊緣新市區(qū)的發(fā)展轉型，遵循“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”和率先實現(xiàn)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的發(fā)展理念，從城鄉(xiāng)被動相關走向主動協(xié)作，并強化了鄉(xiāng)村發(fā)展為統(tǒng)籌發(fā)展關切的重點，對鄉(xiāng)村地區(qū)的社會經(jīng)濟、空間聚落發(fā)展做了系統(tǒng)性規(guī)劃探索。二是國土空間規(guī)劃，將江寧鄉(xiāng)村地區(qū)的美麗鄉(xiāng)村建設區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)不開發(fā)區(qū)固化下來，避免了城鎮(zhèn)化開發(fā)對鄉(xiāng)村地區(qū)無序地蔓延和蠶食，明確了鄉(xiāng)村建設和發(fā)展的邊界，并對鄉(xiāng)村地區(qū)保護生態(tài)、發(fā)展控制、建設指引進行系統(tǒng)化安排。三是按照全域鄉(xiāng)村建設的理念，制定了“千百工程”計劃，由兩個專項規(guī)劃和一個指導要求構成，其中《江寧區(qū)村莊布點規(guī)劃》是從新型城鎮(zhèn)化視角結合城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢預判未來鄉(xiāng)村的人口與土地規(guī)模，基于發(fā)展?jié)摿υu價的村莊類型。相應地，在此基礎上編制《江寧區(qū)美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃建設指引》，進一步明確各類鄉(xiāng)村規(guī)劃建設要點、責任主體、完成時序等。

第二個層次——特色化的示范區(qū)規(guī)劃建設。由示范區(qū)總體規(guī)劃、各類專項規(guī)劃、重大項目規(guī)劃組成。美麗鄉(xiāng)村示范區(qū)總體規(guī)劃，主要是基于江寧全域鄉(xiāng)村目標愿景和規(guī)劃思路，統(tǒng)籌生態(tài)、生產(chǎn)、生活三大空間，并協(xié)調(diào)和整合農(nóng)業(yè)、住建、林業(yè)、水利、交通、土地、生態(tài)、旅游、文化等多部類的工作要求，梳理關系，整合要素，統(tǒng)一目標，形成年度計劃的項目庫。按照片區(qū)總體規(guī)劃的要求，進行專項規(guī)劃編制深入研究，如鄉(xiāng)村道路、土地整治、生態(tài)旅游等專項。對于鄉(xiāng)村特定的新型發(fā)展項目如田園綜合體、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等則重點立項規(guī)劃。

第三個層次——村莊規(guī)劃和自然村建設規(guī)劃。行政村規(guī)劃是當前城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)法定的規(guī)劃，嚴格按照國家規(guī)范要求執(zhí)行，對于自然村的規(guī)劃，首先編制其所在行政村的規(guī)劃。自然村量大點多，按照一般村、重點村、示范村進行不同深度的規(guī)劃設計，一般村是基于基本生活生產(chǎn)保障的項目計劃，重點村是在達到基本保障的基礎上突出特色重點的建設規(guī)劃，示范村則要求在完善人居環(huán)境基礎上突出產(chǎn)業(yè)展和內(nèi)生發(fā)展路徑的研究和策劃。

3.3 基于統(tǒng)一平臺的部門協(xié)同組織模式

美麗鄉(xiāng)村涵蓋生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、社會人文、治理建設等多方面內(nèi)容，美麗鄉(xiāng)村建設過程中涉及區(qū)農(nóng)路辦、區(qū)水利局、街道、建設主體單位等諸多部門，多部門交叉監(jiān)管不可避免地會產(chǎn)生矛盾，對基礎設施建設及管理帶來不利影響[10]。政府自上而下的強力推動，僅靠資金支持是不夠的，由于長期以來，鄉(xiāng)村規(guī)劃管理薄弱，加之部門間“九龍治水”的客觀現(xiàn)實，鄉(xiāng)村規(guī)劃建設推進必須探索新的組織方式。江寧區(qū)在美麗鄉(xiāng)村建設實踐過程中協(xié)商形成了美麗鄉(xiāng)村統(tǒng)一平臺——美麗鄉(xiāng)村建設領導小組，協(xié)調(diào)各部門整合關于鄉(xiāng)村發(fā)展的計劃、任務、項目資金、技術要求，實現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新，合力推進[11]。管理層次上，區(qū)、街道、社區(qū)行成三級聯(lián)動機制。

區(qū)委區(qū)政府主要架構美麗鄉(xiāng)村建設指導小組平臺，由區(qū)主要領導負責，整合農(nóng)業(yè)、規(guī)劃、建設、土地、環(huán)保、旅游等多個部門，各部門主要干部專職專責，負責協(xié)調(diào)各部門之間建設發(fā)展的矛盾。負責在項目資金上疊加，在建設內(nèi)容上進行整合，在行動計劃上統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在建設規(guī)劃方案上集體研討集體決策，形成合力，互通有無，并制定相應的考核機制，確保平臺小組的有效管理。區(qū)一級具體執(zhí)行工作由規(guī)劃局負責規(guī)劃編制、農(nóng)業(yè)部門負責農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展問題，住建部門指導建設和驗收工作，其他部門發(fā)揮各自優(yōu)勢結合具體任務配合。

以街道為主的建設責任主體。美麗鄉(xiāng)村空間管理以鎮(zhèn)域為單位分配任務，各鎮(zhèn)和街道負責和協(xié)助落實各項美麗鄉(xiāng)村子項目在所轄區(qū)域的建設實施、管理運營，江寧區(qū)還創(chuàng)建了鄉(xiāng)村規(guī)劃助理員制度，由區(qū)政府統(tǒng)一安排，向各鎮(zhèn)派駐鄉(xiāng)村規(guī)劃師專職負責鄉(xiāng)村規(guī)劃建設工作。社區(qū)作為村莊建設的實施主體，主要組織好村民參與建設的實施工作。在鄉(xiāng)村建設過程中，除了面上的統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)，江寧在鄉(xiāng)村建設領導小組的指導下，結合美麗鄉(xiāng)村示范片區(qū)工作進行重點探索，根據(jù)先期大量基礎設施建設的現(xiàn)實，依托江寧交通建設集團國企平臺，成立西部美麗鄉(xiāng)村建設公司作為重要抓手，極大提高了建設效率和建設品質(zhì)；為提高建成環(huán)境管理和鄉(xiāng)村運營的水平，擴大示范，成立旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展公司，負責對全區(qū)鄉(xiāng)村文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行管理、引導、經(jīng)營，激活了鄉(xiāng)村的整體效應。

3.4 不斷調(diào)適的政府管理優(yōu)化和治理探索

在鄉(xiāng)村建設的四個階段，江寧區(qū)政府主動作為和持續(xù)性投入和關注，為適應發(fā)展需要，政府將鄉(xiāng)村發(fā)展、規(guī)劃與建設職能進一步下沉、主導權適度下放，逐步打造能夠支撐城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和鄉(xiāng)村發(fā)展良性過程的長效規(guī)劃與治理機制[4]。同時不斷總結發(fā)展中的經(jīng)驗和存在的問題，及時調(diào)整，不斷優(yōu)化，主要體現(xiàn)在三個方面。

第一，從政府包攬到建設主體多元化。最初“五朵金花”建設為了確保效果，做好示范，建立社會和村民信心，政府主導了規(guī)劃建設管理的全過程及投入。而到后幾代示范村建設時政府資金投入逐步減少，轉向激勵鄉(xiāng)村自主創(chuàng)建和市場機制的引入?；鶎由鐓^(qū)和街道根據(jù)各自發(fā)展特點，積極與市場資源結合探索出了多種鄉(xiāng)村建設模式，政府主要承擔管理服務和營銷引導的職責，鼓勵社會資金參與投資，吸引外部資金投資經(jīng)營農(nóng)業(yè)園、民宿村等項目，從而激發(fā)整個片區(qū)的產(chǎn)業(yè)活力[2]。

第二，由村莊點建設探索向鄉(xiāng)村地區(qū)的整體發(fā)展的堅實創(chuàng)新。江寧美麗鄉(xiāng)村建設在“五朵金花③”試點成功后，逐漸向全域推廣，在每年一定數(shù)量的示范點建設計劃基礎上，按照年度分期分批對非示范村進行普惠式投入與發(fā)展指導。同時，開展片區(qū)性規(guī)劃建設，對鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)田耕地、湖塘河流、山巒林地、道路交通等進行系統(tǒng)全面的修復性建設和保護性利用規(guī)劃，整合聚集涉農(nóng)重要項目，如農(nóng)業(yè)園區(qū)、高標準良田、生態(tài)旅游區(qū)、濕地公園、森林公園等，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全域化管控與建設。

第三，由硬件建設投入為主向硬軟結合的工作重心轉移。通過近八年的投入，江寧區(qū)基本完成了鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎設施建設，鄉(xiāng)村人居環(huán)境得到徹底的改善。但是單一的建設投入一方面會增加政府經(jīng)濟壓力，另一方面會增加建設管理負擔，村民自主發(fā)展能動性不足。區(qū)政府針對如何提高建設效率和持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實問題，及時調(diào)整工作思路。開始嘗試轉向多元化建設方式優(yōu)化和發(fā)展路徑引導工作。通過政策化扶持、行政資源合理分配，整合涉農(nóng)的部門資金，引導社會資本介入，拓寬建設資金來源；通過目標責任制績效考核，獎懲激勵機制等手段來規(guī)范建設過程，引導村民積極參與，鼓勵村莊自我管理，提高建設效率，優(yōu)化建設品質(zhì)。通過政府平臺資源優(yōu)勢，組織對鄉(xiāng)村經(jīng)營能力的培育和服務，如：鄉(xiāng)村助理規(guī)劃師駐鎮(zhèn)工作辦法，布局農(nóng)村電商網(wǎng)絡拓展農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，組織農(nóng)業(yè)嘉年華節(jié)氣活動增加地區(qū)農(nóng)業(yè)影響力，組織鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)村建設的推介招商會，針對創(chuàng)業(yè)村民專業(yè)技能培訓等工作，大大拓展了鄉(xiāng)村建設的渠道和發(fā)展的活力。

4討論與思考

按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成。鄉(xiāng)村建設已然成為各級政府社會經(jīng)濟建設的重要陣地，基于各地農(nóng)村地區(qū)的基礎條件、發(fā)展階段、地域特色差異顯著的現(xiàn)實考量，筆者認為，鄉(xiāng)村振興首先要立足于地方鄉(xiāng)村的基礎條件和資源稟賦，充分考慮區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展水平和建設條件，在現(xiàn)行政策要求下，探索符合當?shù)厣鐣?jīng)濟和自然條件的鄉(xiāng)村發(fā)展之路，明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展問題短板，建立理性的目標愿景，探索具有地方特色的發(fā)展路徑。同時，鄉(xiāng)村規(guī)劃應該從村莊點建設轉向全域鄉(xiāng)村發(fā)展研究，并系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)村的生態(tài)生產(chǎn)生活空間，整體思考農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題。本文介紹總結的是一條發(fā)達地區(qū)大都市近郊縣域鄉(xiāng)村主動探索美麗鄉(xiāng)村的建設路徑，是基于對城鄉(xiāng)關系系統(tǒng)性認知，結合江寧區(qū)自身特點，在長期不斷的實踐探索中總結形成的經(jīng)驗，不論在鄉(xiāng)村規(guī)劃系統(tǒng)的構建還是建設的安排組織上都具有一定的借鑒意義。但是，應當注意的是，江寧鄉(xiāng)村的成功與位于蘇南發(fā)達地區(qū)大都市近郊的區(qū)位條件和鄉(xiāng)村旅游大發(fā)展的時代背景是分不開的，以及在前幾輪城市發(fā)展中地方政府的資本積累為全方位的鄉(xiāng)村建設提供了持續(xù)的資金保障，因此江寧區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設路徑是地方政府強有力地推動下，自上而下的全方位、系統(tǒng)性規(guī)劃與建設的典型代表，而對于欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設路徑有待進一步探討。

注：

①“千百工程”：即“千村整治、百村示范”工程，2013年江寧區(qū)委印發(fā)的《關于開展“千村整治、百村示范”工程，全面深化美麗鄉(xiāng)村建設的實施意見》提出以“千村整治、百村示范”為抓手，全面深化美麗鄉(xiāng)村建設，力爭用7～8年時間，使城鎮(zhèn)規(guī)劃外農(nóng)村地區(qū)的村莊全部達到“千百工程”整治標準，東部、西部、中部美麗鄉(xiāng)村示范片區(qū)全部建成。

②2016年3月，江寧區(qū)委常委會通過《關于打造美麗鄉(xiāng)村升級版的五年行動計劃》，對美麗鄉(xiāng)村建設提出的“景區(qū)化理念、產(chǎn)業(yè)化模式、立體化服務”的新要求，結合美麗鄉(xiāng)村建設現(xiàn)狀，提出了打造升級版的具體思路，按照這個計劃，未來的江寧將成為一個“大景區(qū)”，處處是風景、片片是“夢想小鎮(zhèn)”。

③“五朵金花”是江寧區(qū)在推進全區(qū)“都市生態(tài)休閑村”工作中的項目名稱，即對五個村莊以生態(tài)休閑旅游為導向進行示范建設。

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