《村民委員會組織法》問題剖析及修正建議

冉超

【摘要】：基層群眾自治是人民當家做主的體現(xiàn)，村民委員會是村民自治的重要體現(xiàn)。至1987年的首次試行到2010年的最新修訂，《中國人民共和國村民委員會組織法》隨著農(nóng)村社會環(huán)境的變化而不斷完善，至今學術界對其研究仍未止步。本文對此部法律進行問題剖析并給出修正建議，有利于筆者進一步思考農(nóng)村基層自治相關問題。

本文第一部分將逐條分析法律中的內(nèi)容，結合農(nóng)村社會結構與變遷知識和農(nóng)村實際發(fā)展情況進行問題剖析;第二部分將對所提問題給出修正建議。

【關鍵詞】：《村民委員會組織法》 問題剖析 修正建議

一、問題剖析

對于第四條，條例對兩委之間的關系描述太過籠統(tǒng)和抽象。堅持黨的領導已是社會主義法治的根本要求，但是條例中并沒有將黨在基層的核心領導地位要求具體化、程序化，無可操作性。

對于第五條，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府與村委會的關系描述得不清楚，職能劃分不明確。人民政府與村委會之間的關系本身就是密不可分的：在未取消農(nóng)業(yè)稅、未施行二胎政策前，村委會主要做的“征糧派稅、刮宮流產(chǎn)”就是為人民政府完成政績。所以在實際運行中，與選舉出代表最廣大村民利益的村委會委員相比，人民政府更希望選舉出能出色協(xié)助完成政績要求的村委會班子。

對于第六條，村委會成員的“適當補貼”來源未說明。制訂這一條的目的是讓干得多的人受益越多，但是針對補貼來源、金額多少、公布方式并沒有做出明確說明。這樣會造成兩個極端現(xiàn)象：一是需要發(fā)補貼的時候不知道從哪兒發(fā)，二是容易滋生腐敗。

對于第十二條，對于村民選舉委員會的相關細則未能指出。制訂這一條的目的是不能讓參賽選手既當裁判又當運動員，但是村民選舉委員會的相關細則并未給出，因為在傳統(tǒng)農(nóng)村，村民的民主意識相對淡薄，僅靠民主意識臨時組成選舉委員會的可能性不大，在實際運行過程中，容易讓村支部或人民政府越俎代庖。

對于第十四條，選舉日的定奪實際存在困難。這是因為現(xiàn)今農(nóng)村勞動力情況大致分為三種：長期在外打工、兼業(yè)、純農(nóng)業(yè)，其中前兩類占據(jù)了大多數(shù)。若選擇農(nóng)忙時進行，會耽誤農(nóng)業(yè);若選擇非農(nóng)忙時進行，大多數(shù)勞動力又不會在家。

對于十六條，有兩個方面問題。（1）未能明確罷選向哪一部門提出。村民聯(lián)名提出罷選后，他們究竟向哪一部門反應罷選要求：村支部是離村委會最近的部門，卻沒有權利罷選村委會，人民政府有權利但原則上不能干涉村民自治范圍內(nèi)的事項;（2）罷選依據(jù)法律和程序不明確。若村民向某一部門（人民政府）提出罷選要求，該部門究竟依據(jù)哪部條例做出罷選決定？在什么時間內(nèi)做出回復？這些在條例中都沒有規(guī)定。

對于十七條，只規(guī)定了采取不正當手段當選的村委會委員選票無效，沒有規(guī)定是否應該得到處罰和依據(jù)什么處罰的條例。

對于第二十一條，沒有規(guī)定村委會因故不召集或拖延召集村民會議的情況。能使民主意識淡薄的村民主動要求召開民主會議，其原因大多與村委會侵害了他們利益有關，此時再由本身存在問題的村委會主動召開民主會議不太現(xiàn)實。

對于第二十二條，村民會議所要求的到場人數(shù)不切實際。條例規(guī)定了“召開村民會議必須要人數(shù)過半的十八歲村民或者三分之二的戶參加”才有效，現(xiàn)今農(nóng)村青壯年勞動力外出務工比例較高，很多村都已經(jīng)成為了空心村。

對于第二十九條，存在兩方面問題。（1）“少數(shù)服從多數(shù)”是一種原則。少數(shù)服從多數(shù)不能作為一種機制;（2）“少數(shù)服從多數(shù)”只是一種備選。少數(shù)服從多少不能作為固定的原則，否則會導致多數(shù)人暴政，侵害少部分的自然村或宗族的村民利益，引發(fā)群體斗爭。

對于第三十二條，未能明確指出村務監(jiān)督委員會的人員配置和建立的相關流程等細則。建立監(jiān)督委員會的初衷是監(jiān)督村務，若不給出相關細則讓村自行組織往往是渙散和無效的。

二 、修改建議

針對第四條，將兩委在進行村委會選舉時的關系描述得具體化，避免村支部內(nèi)部決定村委會委員。本文無法具體給出兩委之間具體的、可操作的關系，但至少可以在條例中增加：村支部可以組織、協(xié)調(diào)、但嚴禁干預村民選舉委員會的選舉。

針對第五條，明確界定出人民政府和村委會的職能劃分。比如在一些村，人民政府在村委會選舉時只做宣傳工作，而不參與村民選舉委員會的投票選舉。

針對第六條，對村委會成員的“適當補貼”的來源、緣由和金額進行相關說明?？梢栽黾樱貉a貼金可以根據(jù)村集體收入、村干部其他收入及上級對村民自治經(jīng)費等方面酌情考慮，但必須對所發(fā)放補貼的來源、緣由和金額進行多種方式的村務公開。

針對第十二條，給出村民選舉委員會的相關細則?？梢栽黾樱捍迕襁x舉委員會由主任和委員組成，共X人，任期X年，其誤工補貼由上屆村委會成員以及村民或者村集體承擔。

針對第十四條，固定選舉日或相對固定選舉村民。可以選擇一個大多數(shù)選民都在村里的時間，例如春節(jié)或者農(nóng)忙前幾天;還可以規(guī)定一個固定時間、選擇相對固定的選民（每一戶出一個或幾個人）進行選舉。

針對第十六條，可以增加罷選申訴的單位以及罷選評判法律依據(jù)、回應時間等條例。

針對第十七條，可以增加：將對暴力、威脅或破壞選舉的行為進行處罰，處罰按照與破壞人民代表大會和國家領導人選舉的處罰條例施行。

針對二十一條，可以增加：村委會若無故或拖延召開村民會議，由村務監(jiān)督機構負責。

針對二十二條，村民會議可以固定在某個時間段開，并提前X天通知;可以固定某戶出一個或多個人開，當然如果舉家外出，可以委托投票。

針對二十九條，（1）將“決策機制”改成“決策原則”;（2）體現(xiàn)這一原則不是必須使用。所以可以將“村民委員會應當實行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機制和公開透明的工作原則”改為“村民委員會應當實行公開透明的工作原則，必要時采取少數(shù)服從多數(shù)的民主決策原則?！?/p>

針對三十二條，增加村務監(jiān)督委員會的人員配置、建立的具體流程，如村務監(jiān)督委員會由X人組成，任職X年，通過X形式進行選舉。

【參考文獻】

【1】張麗琴.論中華人民共和國村民委員會組織法的修改[J].華中農(nóng)業(yè)大學學報，2011（1）