電子文件與電子檔案單套歸檔、單軌運(yùn)行

尹琪

電子文件與電子檔案管理初期，雙套雙軌制已經(jīng)成為電子檔案的法定模式和主流模式。但是隨著技術(shù)的不斷更新和全球數(shù)字轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景的影響，電子文件的類型和運(yùn)行環(huán)境越來越復(fù)雜化，電子文件歸檔數(shù)量和范圍不斷擴(kuò)大，非結(jié)構(gòu)化和半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)需要大量的存儲(chǔ)空間和管理成本，電子文件與電子檔案單套歸檔、單軌運(yùn)行成為時(shí)代發(fā)展的必然，傳統(tǒng)的檔案管理“雙套制”和“雙軌制”受到實(shí)踐的沖擊，在大數(shù)據(jù)時(shí)代面臨更大困境。因此“單套制、單軌制”既是解決傳統(tǒng)雙套雙軌制的出路，也是大數(shù)據(jù)環(huán)境下電子檔案管理模式變遷的必然選擇。

1 “單套制、單軌制”與“雙套制、雙軌制”的基本內(nèi)涵

1.1 電子文件與電子檔案“單套制、單軌制”的基本內(nèi)涵

一般而言，電子文件與電子檔案的“單套制”接收歸檔，是指通過“無紙化”辦公產(chǎn)生的電子文件，直接以電子方式歸檔，不再以“紙質(zhì)+電子”方式歸檔保存，業(yè)務(wù)流程與電子文件與電子檔案管理流程對(duì)接，利用數(shù)字簽名和電子簽章技術(shù)，在文件辦理完畢后便及時(shí)向檔案室提交歸檔文件，電子文件管理嵌入了文件形成、運(yùn)轉(zhuǎn)、管理、利用的整個(gè)生命周期，文件從生成到銷毀到永久保存所有階段都不會(huì)出現(xiàn)非電子形式的文件類型，是一種純粹的電子化運(yùn)作模式，實(shí)質(zhì)也便是“單軌制”運(yùn)行管理模式。我們現(xiàn)在正處在一個(gè)由紙質(zhì)檔案向電子檔案轉(zhuǎn)軌的歷史轉(zhuǎn)型期，即“單套制”的實(shí)行；電子檔案單軌制管理可能需要在紙質(zhì)檔案管理的基礎(chǔ)上破舊立新，形成單獨(dú)的一套思維和模式，即“單軌制”。

1.2 電子文件與電子檔案“雙套制、雙軌制”的基本內(nèi)涵

一般而言，所謂“雙套制”是指將電子文件的電子版本和紙質(zhì)版本同時(shí)歸檔保存，二者共同處于存儲(chǔ)和可利用狀態(tài)。王艷明和王慶悅將其闡述為當(dāng)前永久保存的電子文件應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)雙套制保存，最終保障電子文件的真實(shí)性和可讀性?？茖W(xué)理解“雙套制”管理模式，需要與“雙軌制”進(jìn)行區(qū)分，“雙套制”指同一文件采取電子和紙質(zhì)兩種形式鑒定、整理、歸檔和保存；“雙軌制”指紙質(zhì)文件和電子文件同步隨業(yè)務(wù)流程運(yùn)轉(zhuǎn)，在文件進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)程序時(shí)，便形成了電子和紙質(zhì)兩種版本。雙套制強(qiáng)調(diào)的是歸檔載體的不同，雙軌制則強(qiáng)調(diào)的是檔案運(yùn)行管理模式的不同。后者包含前者，前者是后者的末端。

2 “雙套制、雙軌制”變“單套制、單軌制”的可行性及問題

2.1 “雙套制、雙軌制”變“單套制、單軌制”的可行性

2.1.1 “雙套制、雙軌制舉步維艱

就我國目前的檔案管理現(xiàn)狀而言，“雙套制”較好地滿足了檔案工作的需要，但隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，特別是隨著“大數(shù)據(jù)時(shí)代”的來臨，“雙套制”引發(fā)的一個(gè)最主要的問題也隨之而來。目前，我國相當(dāng)數(shù)量的檔案館因?yàn)轲^庫的“脹庫”而興起了新館建設(shè)的高潮，真正進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代后，任何一個(gè)機(jī)構(gòu)每天產(chǎn)生的數(shù)據(jù)量將是巨大的，據(jù)統(tǒng)計(jì)2013年，中國產(chǎn)生的數(shù)據(jù)總量0.8ZB[3]，如果用1TB的硬盤來存儲(chǔ)的話，大概需要8.5億塊硬盤，而且隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，數(shù)據(jù)的增長量是成幾何倍數(shù)的，且相當(dāng)數(shù)量的數(shù)據(jù)對(duì)國家和社會(huì)具有較大的保存價(jià)值，應(yīng)該進(jìn)行永久保存。面對(duì)這樣一個(gè)龐大數(shù)據(jù)的增長量，繼續(xù)堅(jiān)持“雙套制”的歸檔策略對(duì)檔案工作是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的“雙套制”歸檔管理模式浪費(fèi)人力、物力且阻礙無紙化辦公和電子政務(wù)建設(shè)的發(fā)展，造成了資源浪費(fèi)，也降低了工作效率。因此電子文件與電子檔案“單套制”是數(shù)字時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)，更是電子文件與電子檔案的管理未來。

2.1.2 政策導(dǎo)向

首先，近年來，由于和國家大力推行電子政務(wù)建設(shè)和政府無紙化辦公，電子檔案出現(xiàn)井噴式增長，在一定程度上抑制了紙質(zhì)文件和紙質(zhì)檔案的產(chǎn)生，助推“雙套制、雙軌制”向“單套制、單軌制”轉(zhuǎn)變；其次，國家檔案局印發(fā)的《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》以及中共中央辦公廳發(fā)布的《國家電子文件管理“十三五”規(guī)劃》均明確提出了開展電子檔案“單套制”試點(diǎn)的要求，提供了政策保障。2014年《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》頒發(fā)：“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，在行政管理領(lǐng)域推廣電子簽名和具有法律效力的電子公文，實(shí)行電子文件歸檔和電子檔案管理。電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力?！?/p>

2.1.3 經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備

2015年4月以來，在上海市檔案局的推動(dòng)下，上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)保稅區(qū)管理局積極開展電子檔案“單套制”管理試點(diǎn)工作。上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)保稅區(qū)管理局先行開展電子文件“單套制”管理試點(diǎn)，通過研發(fā)電子文件歸檔與電子檔案管理原型系統(tǒng)、完善電子文檔一體化的管理流程和制定相關(guān)的配套制度等措施，最大程度保障電子檔案“單套制”管理模式的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。上海自貿(mào)區(qū)電子檔案“單套制”管理模式，通過模式創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，破解了單套制的管理難點(diǎn)，具有可復(fù)制性和推廣價(jià)值。

2.2 “雙套制、雙軌制”變“單套制、單軌制”的問題

當(dāng)然，我們?cè)谠嵅‰p套雙軌制困境的同時(shí)，也不能忽視單套單軌制存在的諸多危險(xiǎn)。電子文件本身具有易更改性，并面臨著載體損壞、系統(tǒng)升級(jí)等問題，如不及時(shí)正確應(yīng)對(duì)，將造成電子文件以不可逆轉(zhuǎn)方式消失的后果。當(dāng)前實(shí)施“單套制”面臨如下挑戰(zhàn)：實(shí)施“單套制”需要制定法規(guī)保障，比如：電子文件與電子檔案歸檔要求、整編要求、提供利用要求；還需要解決一系列確定檔案真實(shí)行的技術(shù)手段，比如數(shù)字簽名和電子簽章；不可獲取的還有電子文檔一體化管理系統(tǒng)和管理模式的探索。而且電子文件存儲(chǔ)載體脆弱，容易受高溫、高濕、灰塵、電磁干擾等環(huán)境的影響，從而造成信息丟失；軟硬件技術(shù)更新和設(shè)備老化容易造成電子文件不可讀取；火災(zāi)、雷電、計(jì)算機(jī)病毒、黑客攻擊等因素帶來的信息安全問題；標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)相對(duì)落后，為異構(gòu)數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)交換埋下了隱患；電子文件憑證性保障問題；電子文件類型多樣性導(dǎo)致的難以管理問題等。具有永久保存價(jià)值的電子文件作為社會(huì)記憶和人類核心戰(zhàn)略資源，必須被長期保存。

3 單套歸檔、單軌運(yùn)行的優(yōu)勢(shì)及其現(xiàn)實(shí)意義

3.1 單套歸檔、單軌運(yùn)行的四大優(yōu)勢(shì)

一是制作成本和保管成本大大降低?！皢翁字啤惫芾韺⒉恍枰俅蛴〈罅康募堎|(zhì)副本，也不必保管這些紙質(zhì)副本，將節(jié)省這筆巨大的開支。而且由修建檔案庫房、購買庫房設(shè)備以及日常管理庫房等所帶來的成本將極大減少。

二是檔案人員工作量減少?！皢翁字啤惫芾頃?huì)免去沉重的實(shí)體檔案的搬運(yùn)清點(diǎn)、上架等工作，與之相關(guān)的收集、分類、整理、編目、編檢、裝盒、排架、統(tǒng)計(jì)、鑒定等工作都不需要進(jìn)行，無疑會(huì)大大減輕檔案人員的工作量。

三是確保歸檔檔案的完整性與真實(shí)性?！皢翁字啤惫芾砟Ｊ较?，諸如視頻、音頻、多媒體、超文本、數(shù)據(jù)庫等許多種類、格式的電子文件，并不能徹底還原成紙質(zhì)副本輸出，將直接歸檔一套電子文件，不會(huì)出現(xiàn)“雙套制”管理的“不完整性”；另外，針對(duì)不同的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和使用習(xí)慣，無論是采用網(wǎng)絡(luò)運(yùn)轉(zhuǎn)的電子文件，還是網(wǎng)下運(yùn)轉(zhuǎn)的紙質(zhì)文件，都直接歸檔一套最完整最真實(shí)的檔案保存，確保了歸檔檔案的真實(shí)性，不會(huì)出現(xiàn)“雙套制”管理中電子文件與紙質(zhì)副本不完全對(duì)應(yīng)的問題。相較于紙質(zhì)文件和紙質(zhì)檔案而言，電子檔案管理工作不僅簡化、工作量小，而且減少了人為原因、庫房環(huán)境等因素造成的對(duì)檔案的二次損害。

四是避免匹配比對(duì)等復(fù)雜性工作?！皢翁字啤惫芾砟Ｊ较?，不用再進(jìn)行兩套檔案的相互印證和匹配比對(duì)工作，不用再進(jìn)行大量文字、數(shù)據(jù)及圖像的線條、色彩、色溫等人眼幾乎無法完成的復(fù)雜的匹配比對(duì)工作，大大降低了工作的復(fù)雜程度，檔案工作人員能夠方便快捷地完成電子檔案的檢索和打印。而且“單套制”管理使得電子檔案可共享開放，同時(shí)為多個(gè)用戶或異地用戶查閱可開放利用的檔案，更加便捷高效。“單套制”大大提升了檔案工作效率：實(shí)施“單套制”檔案管理后，檔案信息的傳遞方式數(shù)字化，處理手段電子化、網(wǎng)絡(luò)化各工作部門之間整體聯(lián)動(dòng)，協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，簡化了操作程序和工作流程，提高了檔案行政管理部門和立檔部門的檔案管理和利用能力?？傊?，在如今信息技術(shù)十分完善和發(fā)達(dá)的今天，人們的思想認(rèn)識(shí)、使用習(xí)慣、硬件設(shè)備、信息技術(shù)等都發(fā)生了巨大改變，“單套制”管理必將成為檔案歸檔管理的一大發(fā)展趨勢(shì)。

3.2 單套歸檔、單軌運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)意義

“單套制”管理有四個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)意義：一是各立檔單位可以實(shí)現(xiàn)在線歸檔，改變了檔案信息的傳遞方式和運(yùn)行體系，節(jié)省了大量人力、物力；二是檔案館可以在線接收各立檔單位的原生電子檔案，為數(shù)字檔案館打下良好的資源基礎(chǔ)；三是檔案的劃控開放工作會(huì)非常明晰和便于操作，能盡快將應(yīng)開放的檔案服務(wù)于眾，為檔案利用便捷化和遠(yuǎn)程共享夯實(shí)基礎(chǔ)；四是大大提高了檔案的查準(zhǔn)率和查全率，甚至于萬無一漏，提高了檔案管理效益。

4 電子文件與電子檔案管理的未來

電子文件歸檔和電子檔案管理試點(diǎn)是一種制度創(chuàng)新，是主動(dòng)創(chuàng)新、順勢(shì)而為的結(jié)果。探索電子文件歸檔和電子檔案管理新模式的成果，同時(shí)提出復(fù)制推廣電子文件歸檔和電子檔案管理是新形勢(shì)下檔案工作的深刻變革，是政府公共管理和服務(wù)創(chuàng)新的引擎。電子文件歸檔和電子檔案管理首先需要政策與試點(diǎn)先行，其次是技術(shù)與管理并重，同時(shí)兼顧全程管理，最后是要穩(wěn)步推廣，管理思想的更新、人才建設(shè)、科技革新、風(fēng)險(xiǎn)管理都是電子文件與電子檔案“單套制”快速到來的助推器。

4.1 政策與試點(diǎn)先行

政策層面，要把相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)和國際、國內(nèi)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行細(xì)致梳理。將電子文件與電子檔案“單套制”管理工作納入政府計(jì)劃，加強(qiáng)歸檔單位與檔案部門的協(xié)作力度與執(zhí)行力度，提供必要的財(cái)力、物力等保障。不斷完善與制定電子文件與電子檔案“單套制”管理的法律法規(guī)，確保電子檔案與紙質(zhì)檔案或其他檔案同等的法律地位，從而為電子檔案“單套制”管理的實(shí)際運(yùn)行減少阻力。試點(diǎn)層面，要召集試點(diǎn)單位的OA設(shè)計(jì)公司、檔案管理軟件設(shè)計(jì)公司、文書處理部門和檔案管理部門與當(dāng)?shù)貦n案行政管理部門五方聯(lián)席，共同研究制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和配套制度。比如，電子文檔一體化管理流程、電子文件元數(shù)據(jù)解決方案、電子簽名方案、電子文件長期保存方案等。

4.2 技術(shù)與推廣

技術(shù)層面，要在能夠采取“權(quán)限管理”和“全文檢索”等有效技術(shù)，為利用者提供、有效快捷的服務(wù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“三個(gè)達(dá)到”：一是達(dá)到檔案管理系統(tǒng)與OA系統(tǒng)對(duì)接，確保電子檔案來源真實(shí)、結(jié)構(gòu)完整和安全可靠；二是達(dá)到檔案管理系統(tǒng)能支持電子簽章、電子認(rèn)證等技術(shù)的綜合運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)各部門對(duì)電子檔案信息的互信、互認(rèn)，確保電子檔案的全流程管理；三是達(dá)到檔案管理系統(tǒng)能夠定期對(duì)電子文件歸檔的數(shù)量、種類和質(zhì)量等各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行技術(shù)監(jiān)控、抽檢，確保電子檔案長期可用。推行電子文件單套歸檔、單軌運(yùn)行是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)。但就目前而言，僅是趨勢(shì)而已，要想大范圍推廣可能條件還不夠成熟。現(xiàn)階段的工作重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上再逐步形成國家層面的頂層設(shè)計(jì)，指導(dǎo)全國范圍內(nèi)的文件檔案管理數(shù)字轉(zhuǎn)型。

4.3 “單套制”背后的管理思想轉(zhuǎn)變

浦東新區(qū)在《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》中規(guī)定了電子文件與紙質(zhì)文件具有同等法律效力，而對(duì)于我國其他檔案部門則還有很長的路要走。在推廣電子檔案“單套制”的路上，信息技術(shù)的支持與創(chuàng)新固然重要，電子文件管理思想的轉(zhuǎn)變更是不可或缺的。檔案工作者和檔案學(xué)者應(yīng)積極轉(zhuǎn)換思維，跳出固有的“雙套制”管理思維模式，尤其不能完全將紙質(zhì)檔案的管理理念和經(jīng)驗(yàn)套用于電子檔案的“單套制”管理中，需要用全新的思維模式開拓電子檔案“單套制”管理的研究與實(shí)踐思路，對(duì)電子檔案的收集、整理、鑒定、保管與利用工作等進(jìn)行全新思考。還要對(duì)檔案工作進(jìn)行重新定位與定向，主動(dòng)學(xué)習(xí)和接受新的工作方法，從檔案保管員轉(zhuǎn)換為信息管理者，借助快捷高效的電子檔案管理系統(tǒng)對(duì)電子檔案信息進(jìn)行深度挖掘，以提升檔案行業(yè)對(duì)全社會(huì)的貢獻(xiàn)值。

4.4 人才建設(shè)

電子文件的長期保存需要一支由專業(yè)、管理和技術(shù)等方面人員組成的復(fù)合型管理團(tuán)隊(duì)。因此各部門需要積極開展檔案信息化方面的培訓(xùn)，建立科學(xué)的人才培養(yǎng)機(jī)制，高校檔案學(xué)專業(yè)應(yīng)開設(shè)關(guān)于信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)與分析等相關(guān)課程，倡導(dǎo)與信息技術(shù)相關(guān)學(xué)科的交叉學(xué)習(xí)；對(duì)在職的檔案工作者加強(qiáng)繼續(xù)教育工作，對(duì)檔案工作者提供繼續(xù)教育、在職教育、網(wǎng)絡(luò)教育的保障措施，每年提供資金定期為檔案工作者提供深造機(jī)會(huì)，提升檔案部門從業(yè)人員的計(jì)算機(jī)知識(shí)和電子檔案管理業(yè)務(wù)水平，建立檔案專業(yè)人才庫，以事業(yè)匯集人才、以實(shí)踐造就人才、以機(jī)制激勵(lì)人才，努力打造一支結(jié)構(gòu)合理、勇于創(chuàng)新的人才隊(duì)伍。設(shè)置檔案職業(yè)資格，將其作為水平評(píng)價(jià)類職業(yè)資格納入《國家職業(yè)資格目錄》，并建立檔案職業(yè)資格全國統(tǒng)一考試制度，從而更好地適應(yīng)檔案工作的專業(yè)化要求，培育和規(guī)范檔案人才市場，同時(shí)推進(jìn)檔案人才培養(yǎng)，開展檔案人才評(píng)價(jià)。

4.5 科技革新與風(fēng)險(xiǎn)管理

“單套制”管理至少應(yīng)為電子文件和電子檔案的管理與運(yùn)轉(zhuǎn)提供安全可靠的管理系統(tǒng)和電子環(huán)境，綜合全面提升各個(gè)環(huán)節(jié)的技術(shù)水平，安全技術(shù)、容災(zāi)技術(shù)、存儲(chǔ)技術(shù)、備份技術(shù)等等，檔案部門不斷加強(qiáng)與專業(yè)技術(shù)工作的聯(lián)合，推動(dòng)電子文件和電子檔案“單套制”管理系統(tǒng)的不斷革新。密切關(guān)注當(dāng)前國內(nèi)外信息技術(shù)領(lǐng)域的科技前沿，積極引進(jìn)新技術(shù)，如將AI技術(shù)運(yùn)用于電子檔案“單套制”管理中，開展智能歸檔與智能鑒定等，以提升管理系統(tǒng)的智能化程度。

還要積極構(gòu)建電子檔案風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)體系，制定切實(shí)可行的電子檔案風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略目標(biāo)，能夠做到預(yù)見、防范、控制與化解風(fēng)險(xiǎn)。建立電子文件和電子檔案風(fēng)險(xiǎn)管理制度，對(duì)電子檔案館共享的安全問題、電子檔案加工與開發(fā)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題、技術(shù)外包問題等各類可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)予以規(guī)定。依據(jù)檔案文件信息的保密級(jí)別，選擇合適的防火墻和身份認(rèn)證等安全技術(shù)，建立和完善網(wǎng)絡(luò)傳輸保障體系。同時(shí)，規(guī)范檔案工作者的風(fēng)險(xiǎn)管理行為，明確權(quán)責(zé)分配。

4.6 未來電子文件和電子檔案管理模式

雙套制”與“單套制”歸檔管理模式并行不悖，當(dāng)前永久保存的電子文件宜采用“雙套制”歸檔管理模式、定期保存的電子文件宜采用“單套制”歸檔管理模式，“單套制”歸檔管理模式是不可逆轉(zhuǎn)的未來發(fā)展趨勢(shì)。“單套制”是對(duì)檔案信息傳遞方式和運(yùn)行體系的一次徹底變革，會(huì)提高工作效率、降低保管成本、提升管理效益，是電子政務(wù)的前進(jìn)方向。而雙套制有沒有存在的必要性和合理性，關(guān)鍵要看兩種檔案能否相互取代。如果兩套檔案只要在某方面存在差異，那雙套制就不算重復(fù)保存制，該不該實(shí)行雙套制就要做具體分析了。不同的地區(qū)、行業(yè)、領(lǐng)域有著不同的電子文件與電子檔案管理信息化基礎(chǔ)，實(shí)行單套制也不能“一刀切”，應(yīng)當(dāng)針對(duì)具體情況做出適合的針對(duì)性判斷與選擇。電子檔案“單套制”管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要法律、政策、制度、技術(shù)、人員等要素協(xié)力，需要檔案部門、業(yè)務(wù)部門、法律部門、技術(shù)部門以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的密切配合和通力合作，才能達(dá)到一種理想的效果。當(dāng)然，在我看來，實(shí)行單套制管理的最核心的問題依然是電子文件的法律證據(jù)效力問題，也就是如何讓電子文件與紙質(zhì)文件一樣“可信”的問題。

電子文件和電子檔案管理從“雙套制”“雙軌制”到“單套制”“單軌制”的轉(zhuǎn)變，為全面加強(qiáng)檔案信息化建設(shè)，完善“檔案+大數(shù)據(jù)”模式，打造智慧檔案館，助力智慧城市的建設(shè)發(fā)揮了重要作用。作為檔案人，只有更新思維，積極謀劃并參與研究與實(shí)踐，才能推動(dòng)檔案信息化的發(fā)展，才能跟上國家信息化與社會(huì)信息化的發(fā)展步伐。

（作者單位：核工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化研究所）