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    淺析我國城鎮(zhèn)土地收購儲備制度的問題與對策

    2018-10-19 18:51:44王妍
    智富時代 2018年9期
    關(guān)鍵詞:問題對策

    王妍

    【摘 要】隨著我國城鎮(zhèn)化水平加快,城市發(fā)展急劇膨脹,城市土地規(guī)模需求也在不斷加劇。而我國土地儲備機(jī)制起步較晚,與現(xiàn)行城市發(fā)展趨勢得不到完全的匹配。在此情況下,相關(guān)政府無法高效合理的配置我國土地,以及科學(xué)的提高城市化的發(fā)展水平。就此問題本文從我國城市土地現(xiàn)存狀況為出發(fā)點,以土地收購儲備制度為核心,客觀分析制度現(xiàn)存的問題,并對此提供一系列合理的建議。將我國城市化發(fā)展的紅利付諸于土地投資行業(yè),以期實現(xiàn)制度上的優(yōu)化。

    【關(guān)鍵詞】土地收購儲備制度;問題;對策

    一、引言

    1996年上海率先開展土地儲備工作,建立了我國第一家土地儲備機(jī)構(gòu)——土地發(fā)展中心,開啟了土地資源市場化配置的探索。我國城市土地儲備制度的建立雖然作為土地市場的一項制度性創(chuàng)新,給我國土地市場管理帶來了積極意義,但我國土地儲備制度屬于剛剛起步階段,各理論和實踐都缺乏系統(tǒng)性深入研究,現(xiàn)行土地儲備制度中依然存在諸多問題。

    二、土地收購儲備制度存在的問題

    我國城市土地儲備制度建立時間較短,土地儲備機(jī)構(gòu)定位不合理,導(dǎo)致出現(xiàn)地使用不合理,土地資源嚴(yán)重浪費、破壞等現(xiàn)象,加快城市土地的損耗。

    1.土地儲備資金籌集困難、土地儲備能力有限

    在土地儲備初期,土地儲備中心需要儲備一定量的土地,必須啟用城市大量的儲備資金,造成資金緊缺,城市土地儲備有限,政府宏觀調(diào)控出現(xiàn)問題,無法有效調(diào)控。

    2.土地收購補償標(biāo)準(zhǔn)不合理

    在我國現(xiàn)行土地儲備制度中,政府通過征收、購買、到期回收等方式將土地從分散的使用者手中集中起來,并給予一定補償。補償金額的高低具有很強(qiáng)的政策性和技術(shù)性,我國現(xiàn)階段對土地補償標(biāo)準(zhǔn)的理論研究還十分薄弱,土地補償標(biāo)準(zhǔn)還不完善,且補償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。

    3.舊城改造的實施與土地儲備制度的沖突

    目前收儲土地多以農(nóng)村集體土地的征收為主,而對于城鎮(zhèn)閑置、低效用地涉及不多,另外城鎮(zhèn)低效用地多通過棚戶區(qū)改造、舊城改造等途徑進(jìn)行再開發(fā)整理,造成了多頭供地的局面。

    4.地方政府在土地儲備中存在角色沖突

    目前地方政府賦予土地儲備機(jī)構(gòu)既承擔(dān)促進(jìn)土地資產(chǎn)保值增值的責(zé)任,又肩負(fù)調(diào)節(jié)土地市場、確保城市公共與公益事業(yè)用地需求的行政職責(zé)。作為經(jīng)營者,土地儲備機(jī)構(gòu)以盈利為目標(biāo),追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化;而作為管理者,則要以合理配置社會資源為最終目標(biāo),追求社會效益的最大化,兩者之間有時較難同時兼顧。

    5.土地財政導(dǎo)致地方土地儲備目標(biāo)偏離

    國內(nèi)土地儲備制度建立起因是通過將存量土地盤活,幫助企業(yè)解決現(xiàn)階段的困難。但是在發(fā)展過程中,則轉(zhuǎn)變?yōu)閷υ隽客恋氐恼魇?,通過低價征收集體土地轉(zhuǎn)為國有,再高價進(jìn)行出讓,城市政府獲取了高額收益,進(jìn)而形成了在全國范圍內(nèi)普遍存在的土地財政問題。這些行為與初衷存在較大偏差,危害到了企業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)利益,嚴(yán)重的話還會產(chǎn)生利益糾紛。

    6.土地征收范圍有待規(guī)范限定

    無論公益性目的還是盈利性目的均會采用征收手段獲取土地,征收的隨意性成為理論界多年來爭論不休的話題,收購儲備土地再出讓的商業(yè)性目的也成為人們質(zhì)疑征收行為公益性的重要把柄。

    三、城鎮(zhèn)土地儲備制度的完善對策

    1.建立風(fēng)險共擔(dān),利益共享的社會化資金循環(huán)機(jī)制

    受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響顯著等特點,我國土地儲備必須建立一條多渠道籌措資金的機(jī)制,改變以前單向通過銀行籌借資金的做法??梢酝ㄟ^設(shè)立土地基金、實施土地債券化、發(fā)行股票等方式吸收社會資金,建立循環(huán)資金鏈,促進(jìn)土地儲備制度健康運行。

    2.合理確定土地補償標(biāo)準(zhǔn),提高土地補償額度

    由于土地補償標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系到土地使用者的切身利益,影響到土地儲備制度的順利實施和土地市場的健康穩(wěn)定。因此可以通過增設(shè)土地補償標(biāo)準(zhǔn)、提高土地補償額度等,建立覆蓋面更廣的土地補償機(jī)制,以完善我國現(xiàn)行土地補償標(biāo)準(zhǔn)。

    3.加強(qiáng)城市政府的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)功能,強(qiáng)化城市土地經(jīng)營的組織化程度

    城市土地經(jīng)營的涉及面廣,政策性強(qiáng),政府建設(shè)和管理城市的任務(wù)越來越重。對我國社會的可持續(xù)發(fā)展意義重大,因此必須加強(qiáng)政府的統(tǒng)一管理職能,城市的各項建設(shè)必須在土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃下由政府進(jìn)行統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地、統(tǒng)一管理的良性機(jī)制。

    4.明確政府的職能

    要明確政府在土地管理中的作用和職能,政府不是土地活動中的尋利者,不是為了追求自身利益最大化的經(jīng)營者,而是土地市場中的調(diào)控者、監(jiān)督者和管理者。

    5.強(qiáng)化集體所有者的所有地位

    地方政府在土地收購上居于獨家壟斷地位,目前農(nóng)民在土地增值收益分配中處于弱勢。我們應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)民的集體土地所有權(quán)地位,將集體土地所有者與政府放在平等地位,在合理范圍內(nèi)允許農(nóng)民有權(quán)處置自己的土地,為自己日后的生活爭取較大的保障。

    6.縮小征地范圍,明確公益性目的

    縮小征地范圍,將土地征收權(quán)限有效的限定在法律規(guī)定的公益性范圍之內(nèi),避免征收行為的濫用,同時賦予土地收購儲備機(jī)構(gòu)以優(yōu)先購買權(quán)并明確相關(guān)程序規(guī)定。

    7.加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究

    土地收購儲備制度是政府宏觀調(diào)控土地市場的重要手段,其運作模式的科學(xué)性、合理性、規(guī)范性是成功的重要保證,應(yīng)加強(qiáng)土地收購儲備的對象、條件、補償、評價、程序等方面的研究,注重結(jié)合市場規(guī)律規(guī)范開展土地收購儲備制度,同時應(yīng)加強(qiáng)法律建設(shè),是土地收購儲備制度在法律規(guī)范的框架體系內(nèi)規(guī)范、科學(xué)、有序又尊重市場規(guī)律的良性運行。

    四、總結(jié)

    綜上所述,對土地儲備制度我們應(yīng)有一個宏觀的理解,認(rèn)識到此項制度的政府性和公益性,就此制度的完善,需要本著“統(tǒng)一回收,統(tǒng)一供應(yīng)”的原則,要求在轄區(qū)內(nèi)所有的土地都應(yīng)統(tǒng)一納入到土地儲備運作機(jī)制中去,由政府統(tǒng)一管理宏觀調(diào)控。而在制度的實踐探索中,更應(yīng)該本著整體性和協(xié)調(diào)性,增值性和外部性的統(tǒng)一發(fā)展思路,優(yōu)化土地儲備運行模式,構(gòu)建土地儲備目標(biāo)體系;合理確定土地補償標(biāo)準(zhǔn),提高土地補償額度;公開土地儲備信息管理,加強(qiáng)土地儲備機(jī)構(gòu)監(jiān)管;健全土地儲備法律體系,規(guī)范土地儲備操作程序;拓寬土地儲備融資渠道,解決土地儲備融資問題等工作落實具體到位,在保證我國土地資源不流失的情況下最終實現(xiàn)土地資產(chǎn)的保值和增值。

    【參考文獻(xiàn)】

    [1]馬驍, 翟婧彤, 王振坡. 我國土地儲備制度轉(zhuǎn)型研究[J]. 中國房地產(chǎn):學(xué)術(shù)版, 2015(12):24-34.

    [2]袁震. 縮小征地范圍視角下土地儲備制度改革研究[J]. 法律科學(xué):西北政法學(xué)院學(xué)報, 2016, 34(6):97-106.

    [3]畢繼業(yè), 楊亞東, 田亮. 從制度變遷角度看土地儲備管理新規(guī)[J]. 中國土地, 2016(7):32-34.

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