我國(guó)收費(fèi)公路民間投資問(wèn)題探討

未小剛

【摘 要】在市場(chǎng)化和全球化的大背景以及我國(guó)公路交通基礎(chǔ)設(shè)施得到初步緩解的情況下，本文對(duì)我國(guó)收費(fèi)公路建設(shè)還要不要引入民間資本，如何引入民間資本以及民間資本引入后如何進(jìn)行規(guī)范和管理三個(gè)方面進(jìn)行研究和探討，以對(duì)促進(jìn)我國(guó)收費(fèi)公路的發(fā)展起到拋磚引玉作用。

【關(guān)鍵詞】收費(fèi)公路；民間投資；基礎(chǔ)設(shè)施

一、公路基礎(chǔ)設(shè)施該不該引入民間資本的探討

在市場(chǎng)化和全球化的大背景以及我國(guó)公路交通基礎(chǔ)設(shè)施得到初步緩解的情況下，對(duì)于高等級(jí)公路是否還必須進(jìn)行收費(fèi)，是否要實(shí)行收費(fèi)經(jīng)營(yíng)，目前爭(zhēng)論較大。有一種觀念認(rèn)為，“能不收費(fèi)就不收費(fèi)，能搞收費(fèi)還貸就不去搞收費(fèi)經(jīng)營(yíng)”。如何看待現(xiàn)階段中國(guó)的收費(fèi)政策？收費(fèi)公路是否要引入民間資本實(shí)施收費(fèi)經(jīng)營(yíng)？收費(fèi)經(jīng)營(yíng)與收費(fèi)還貸孰優(yōu)孰劣？等等一系列問(wèn)題都值得我們?nèi)ヌ接憽?/p>

1、高等級(jí)公路是否要進(jìn)行收費(fèi)。公路收費(fèi)目前存在公路商品屬性理論、公路級(jí)差效益理論、成本補(bǔ)償理論和交通量分流理論等多種理論支撐，因此公路收費(fèi)在理論上存在合理性。但從整個(gè)社會(huì)的效率上看，公路收費(fèi)增加了物流成本，消費(fèi)者要付出高于不收費(fèi)時(shí)的成本，同時(shí)收費(fèi)過(guò)程中的管理成本是社會(huì)福利的損失。

然而，我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸作用還沒(méi)有完全得到緩解，根據(jù)跨越式發(fā)展目標(biāo)公路基礎(chǔ)設(shè)施還必須大力發(fā)展，資金不足已成為公路跨越式發(fā)展的重大障礙，如何籌集公路建設(shè)所需資金，沒(méi)有收費(fèi)政策不行，從我國(guó)歷史發(fā)展實(shí)踐和國(guó)外公路發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，公路收費(fèi)政策還應(yīng)該繼續(xù)實(shí)施。

對(duì)于公路是否收費(fèi)，筆者認(rèn)為，第一，在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，公路建設(shè)資金不緊缺的地方對(duì)高等級(jí)公路應(yīng)該停止收費(fèi)，以減少地區(qū)物流成本，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二，上述地區(qū)在一定的條件下可以對(duì)公路實(shí)施收費(fèi)，但收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照邊際成本定價(jià)方式，公路收費(fèi)政策實(shí)施的主要目的不是投資成本的回收，而在于防止無(wú)限制對(duì)公路消費(fèi)，防止出現(xiàn)交通阻塞現(xiàn)象。第三，對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為落后、公路建設(shè)資金缺乏的地區(qū)，可以繼續(xù)實(shí)行公路收費(fèi)政策以籌措資金。但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)綜合衡量收費(fèi)政策對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)與阻礙作用，使收費(fèi)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于一個(gè)相對(duì)均衡狀態(tài)。第四，政府應(yīng)注重轉(zhuǎn)移支付和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的再分配，尤其是地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移支付和再分配。在財(cái)政預(yù)算中增加對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施落后地方的比例，對(duì)民間投資公路應(yīng)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策。

2、對(duì)收費(fèi)公路是否應(yīng)吸收民間資本進(jìn)行投資建設(shè)。從理論上看，公路收費(fèi)政策使民間資本投資成為可能，收費(fèi)公路并不排斥民間資本。從政策上看，黨的十六屆三中全會(huì)明確提出“要大力發(fā)展和積極引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)，要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。”

我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的方向是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)化是改革的方向。什么是市場(chǎng)化，如何實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，對(duì)于公路交通基礎(chǔ)設(shè)施是否也應(yīng)走市場(chǎng)化道路，如何走，公路資源的配置問(wèn)題是否需要用市場(chǎng)規(guī)律來(lái)調(diào)節(jié)。公路作為一種稀缺資源，其配置也必須通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，遵循市場(chǎng)規(guī)律，才能使效用發(fā)揮最大。

在明確上述問(wèn)題后，筆者認(rèn)為，第一，收費(fèi)公路可以吸收民間資本，因?yàn)闊o(wú)論是理論上還是政策上民間資本投資公路建設(shè)都能站得住腳。第二，民間投資比政府投資更有效率，從資源的有效性來(lái)看，應(yīng)該支持民間資本積極進(jìn)入公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。第三，從目前國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況來(lái)看，完全由政府投資建設(shè)公路不現(xiàn)實(shí)，并且隨著積極財(cái)政政策的淡出、國(guó)債資金的減少、信貸資金的還貸壓力增大，資金的短缺問(wèn)題日益嚴(yán)重，而社會(huì)民間資本相對(duì)充足的現(xiàn)實(shí)，需要民間資本積極投資公路建設(shè)。第四，民間資本投資公路建設(shè)也存在一些問(wèn)題，如民間資本的逐利性和公路基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)公益性之間的矛盾，因此，對(duì)民間資本投資應(yīng)加強(qiáng)交通主管部門的行業(yè)監(jiān)督管理職責(zé)。

3、收費(fèi)還貸與收費(fèi)經(jīng)營(yíng)孰優(yōu)孰劣。在收費(fèi)還貸模式下，收費(fèi)屬于事業(yè)性收費(fèi)，收費(fèi)單位不用繳納所得稅等稅收；而收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式下，收費(fèi)屬于經(jīng)營(yíng)行為，收費(fèi)單位要交納一部分稅收，并且民間投資者還需要獲得一定的投資回報(bào)，因而將一部分原本屬于公路交通系統(tǒng)內(nèi)部的收益流出公路交通系統(tǒng)，造成部門損失。這是堅(jiān)持收費(fèi)還貸的理由。

收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式主要具有以下優(yōu)勢(shì)，第一，采用收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式可以籌集到大量民間資金，緩解我國(guó)公路建設(shè)資金不足的矛盾。第二，收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式更符合市場(chǎng)化要求，它比事業(yè)性收費(fèi)更注重效率的提高和成本的節(jié)約，如能有效地控制管理費(fèi)用。第三，收費(fèi)經(jīng)營(yíng)通過(guò)吸收民間資本，改善其資本結(jié)構(gòu)，相對(duì)來(lái)說(shuō)其融資成本更低（民間投資者所要求的回報(bào)率是彈性的，而且是根據(jù)稅后利潤(rùn)提?。?、還貸壓力更小。這是堅(jiān)持實(shí)行收費(fèi)經(jīng)營(yíng)的理由。

綜上所述，筆者認(rèn)為，第一，不能簡(jiǎn)單的說(shuō)收費(fèi)還貸好還是收費(fèi)經(jīng)營(yíng)好，不同地區(qū)、不同時(shí)期、不同環(huán)境下兩者比較優(yōu)勢(shì)不同。第二，收費(fèi)經(jīng)營(yíng)應(yīng)該是發(fā)展方向，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下要求公路的供給符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)規(guī)律。第三，收費(fèi)經(jīng)營(yíng)中如何處理好民間投資主體和政府的關(guān)系顯得尤為重要。

二、公路基礎(chǔ)設(shè)施如何引入民間資本的探討

經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，公路融資方式和渠道日益增多，公路投融資體制已形成投資主體多元化和融資渠道多樣化。民間資本作為公路資金來(lái)源的一種，在公路建設(shè)中起著不可忽視的作用。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)公路領(lǐng)域民間資本進(jìn)入不足的現(xiàn)實(shí)，有必要對(duì)民間資本進(jìn)入公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的機(jī)制進(jìn)行研究。影響民間資本投資公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的因素是什么？民間資本進(jìn)入公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)從哪些方面進(jìn)行規(guī)制，即其準(zhǔn)入條件是什么？民間資本進(jìn)入公路領(lǐng)域的渠道包括哪些？各種融資渠道應(yīng)該注意問(wèn)題有哪些？如何解決？筆者認(rèn)為，啟動(dòng)民間投資有兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一是要形成民間資本投資增長(zhǎng)的內(nèi)在機(jī)制，主要是民間投資的準(zhǔn)入機(jī)制、融資機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制；二是創(chuàng)造優(yōu)良的民間投資環(huán)境，其中包括信用環(huán)境等。將投資環(huán)境、準(zhǔn)入機(jī)制、融資機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制這四者解決了，公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域民間資本進(jìn)入問(wèn)題就迎刃而解。

1、對(duì)于民間資本投資公路基礎(chǔ)設(shè)施的影響因素，筆者認(rèn)為主要包括三個(gè)方面：第一，公路基礎(chǔ)設(shè)施自身的經(jīng)濟(jì)特性（投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)；沉淀資金大、退出成本高；投資收益率低、資本回收期長(zhǎng)；外部效益明顯；穩(wěn)定的現(xiàn)金流；高風(fēng)險(xiǎn)與低風(fēng)險(xiǎn)并存），這是影響民間投資的主要因素。第二，民間資本的經(jīng)濟(jì)特性，民間資本的逐利性和風(fēng)險(xiǎn)回避性使其只愿意投資經(jīng)濟(jì)效益好、風(fēng)險(xiǎn)小的公路項(xiàng)目。第三，制度因素，這是個(gè)涵蓋面比較大的因素系統(tǒng)，包括市場(chǎng)體制、投融資體制、稅費(fèi)環(huán)境、法規(guī)環(huán)境、政府管制、企業(yè)自身因素、產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度和信用制度等，對(duì)民間資本投資都具有加速和減緩作用，因此可以通過(guò)改善這些投資環(huán)境來(lái)促進(jìn)民間資本進(jìn)入公路領(lǐng)域。

2、民間資本進(jìn)入還存在種種障礙，如以項(xiàng)目前期工作中的審批制度為代表的行政壁壘、公路建設(shè)巨額投資的資本壁壘等。對(duì)于民間資本的準(zhǔn)入條件，筆者認(rèn)為：第一，應(yīng)該改革現(xiàn)有的審批制度，縮減審批手續(xù)和審批時(shí)間。第二，全面推行公開(kāi)招投標(biāo)制度，采用公平、透明原則選擇民間投資者。第三，創(chuàng)新融資機(jī)制，尤其是資本市場(chǎng)融資機(jī)制，將廣大居民手中小額的資本量通過(guò)資本市場(chǎng)匯集成巨大資本量投資公路建設(shè)。

3、我國(guó)收費(fèi)公路民間融資手段豐富，包括項(xiàng)目融資、資本市場(chǎng)融資、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等，每種融資方式各有利弊。筆者將對(duì)幾種主要的融資方式進(jìn)行介紹分析，從豐富和創(chuàng)新融資手段上為民間資本進(jìn)入公路基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)造一個(gè)良好的融資機(jī)制，并就各種方式的利弊及適用性進(jìn)行簡(jiǎn)單的分析。

三、收費(fèi)公路引入民間資本后的規(guī)范和管理問(wèn)題探討

從我國(guó)收費(fèi)公路民間投資發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，各地交通主管部門都將重點(diǎn)放在民間資本的引入中，而對(duì)民間資本引入后的規(guī)范與管理重視不足，因而民間資本引入后的規(guī)范與管理上出現(xiàn)的問(wèn)題也比較多。我們不禁要問(wèn)，產(chǎn)生這些問(wèn)題的根源是什么？政府如何對(duì)民間投資者行為進(jìn)行規(guī)制？民間資本進(jìn)入后政企關(guān)系如何構(gòu)建？政府在民間資本投資收費(fèi)公路中的作用有哪些？民間資本最終是否該退出公路領(lǐng)域？如果要退出，如何退出？等等，這些問(wèn)題都需要我們認(rèn)真的研究。

1、問(wèn)題根源。筆者認(rèn)為：（1）民間資本逐利性與公路基礎(chǔ)設(shè)施公益性之間的矛盾是產(chǎn)生問(wèn)題的根源。如何解決這個(gè)矛盾是規(guī)范民間投資主體和政府關(guān)系的關(guān)鍵所在。（2）資本逐利性和公路公益性的協(xié)調(diào)，關(guān)鍵在于讓民間資本承擔(dān)一定的政策性責(zé)任，同時(shí)政府給予一定的補(bǔ)償或者通過(guò)激勵(lì)機(jī)制使民間資本自覺(jué)的承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。具體的說(shuō)，民間資本提供具有很明顯外部效益的公路基礎(chǔ)設(shè)施必須使其不能以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，而必須承擔(dān)社會(huì)公平等政策性負(fù)擔(dān)；政府為了彌補(bǔ)企業(yè)因政策性負(fù)擔(dān)所造成的損失必須對(duì)企業(yè)進(jìn)行事前或事后的補(bǔ)償，通常是給予企業(yè)一定的財(cái)政補(bǔ)貼或者其他優(yōu)惠政策。

2、民間資本進(jìn)入后政企關(guān)系的構(gòu)建。一般來(lái)說(shuō)，民間資本投資收費(fèi)公路是通過(guò)組建公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)來(lái)對(duì)公路進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、獲取收益，因而民間投資者與政府的關(guān)系集中表現(xiàn)為政企關(guān)系。政企關(guān)系如何合理構(gòu)建，筆者認(rèn)為：（1）采用特許經(jīng)營(yíng)制度，通過(guò)簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，以合同形式從法律上對(duì)雙方的責(zé)權(quán)利進(jìn)行規(guī)范。（2）如果有政府資本的參與，可以采用股份合作、參股等形式加強(qiáng)政府資本與民間資本合作，把兩者關(guān)系確定為股權(quán)關(guān)系。（3）政府加強(qiáng)對(duì)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的行業(yè)管理，從直接插手企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，從行業(yè)角度進(jìn)行宏觀監(jiān)督和管理。

3、政府在收費(fèi)公路民間投資中的作用。收費(fèi)公路民間資本投資離不開(kāi)政府的參與，筆者認(rèn)為政府在民間投資中的作用表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）統(tǒng)籌規(guī)劃，行業(yè)指導(dǎo)；（2）開(kāi)放市場(chǎng)，創(chuàng)建新型投融資機(jī)制；（3）投資帶動(dòng)，政策扶持；（4）加強(qiáng)監(jiān)督，立足服務(wù)；（5）保障民間投資主體合法權(quán)益。

4、民間資本的退出問(wèn)題。民間資本投資公路基礎(chǔ)設(shè)施主要是當(dāng)前特殊的環(huán)境需要，而《公路法》規(guī)定，公路收費(fèi)期限最長(zhǎng)不超過(guò)30年，在我國(guó)公路建設(shè)目標(biāo)基本完成并且收費(fèi)期限也到期時(shí)，原有投資公路領(lǐng)域的民間資本如何發(fā)展，是否應(yīng)該退出？如何退出？筆者認(rèn)為：（1）因?yàn)楣返墓参锲穼傩裕肥召M(fèi)制度最終將退出歷史舞臺(tái)，民間資本最終需要退出公路領(lǐng)域；即使將來(lái)為防止用戶無(wú)限制對(duì)公路消費(fèi)而進(jìn)行公路收費(fèi)，但這種收費(fèi)行為完全可以通過(guò)事業(yè)性收費(fèi)解決而不必民間資本的參與。（2）民間資本退出公路經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的方式主要有兩種，一種是收費(fèi)經(jīng)營(yíng)期限到達(dá)時(shí)將公路經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償交還國(guó)家，民間投資者退出公路經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域；另一種是政府從地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展出發(fā)，對(duì)民間資本經(jīng)營(yíng)的公路收費(fèi)權(quán)進(jìn)行回購(gòu)，民間投資者退出。

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