基于史密斯模型的城市執(zhí)法問題研究

張越

摘要：今天我國的很多城市流動人口劇增，交通擁堵，環(huán)境惡化，社會沖突越來越嚴(yán)重，一系列的問題帶給城市管理工作更大的挑戰(zhàn)。本文基于史密斯模型，通過法律法規(guī)、執(zhí)法機構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素四個方面的分析，為城市執(zhí)法體制的改革提供了理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：史密斯模型；城市執(zhí)法；服務(wù)意識；人員素質(zhì)

2013年中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》里面提出了要理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。為了更進一步的推進城市執(zhí)法體制的改革，2015年12月，中共中央國務(wù)院出臺了《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》，這一意見的出臺揭示了城市執(zhí)法改革的必要性與緊迫性，只有從根本上改革城市執(zhí)法體制，解決城市執(zhí)法的現(xiàn)存問題，城市管理工作才能夠順利進行。

一、史密斯模型

20世紀(jì)七八十年代，西方尤其是美國公共政策研究領(lǐng)域出現(xiàn)了一場研究政策執(zhí)行的熱潮，形成了聲勢浩大的“執(zhí)行運動”。在理論研究上，公共政策的研究者們希望可以通過多種因素的綜合影響構(gòu)建政策執(zhí)行模型，由此政策執(zhí)行的若干理論模型便出現(xiàn)了，其中史密斯政策過程執(zhí)行模型就是其中最有代表性的一種。

史密斯模型認為政策執(zhí)行有四大主要變量，他認為，理想化政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體、政策環(huán)境是影響政策執(zhí)行過程中的幾大重要因素。理想化政策包括政策的形式、類型、范圍等；執(zhí)行機構(gòu)包括機構(gòu)與人員、執(zhí)行者的能力等；目標(biāo)群體包括組織化或制度化的程度，先前的政策經(jīng)驗等；政策環(huán)境包括政治、經(jīng)濟、社會、文化、歷史等的環(huán)境及特點。政策執(zhí)行是否有效，不僅僅取決于理想化的政策，還應(yīng)把精力放在目標(biāo)群體的注意上，同時兼顧執(zhí)行機構(gòu)和政策環(huán)境的影響才能得到較好的政策執(zhí)行效果。

二、史密斯模型視角下的城市執(zhí)法現(xiàn)狀

在史密斯模型的視角下有四個影響政策執(zhí)行的因素。首先是理想化的政策，2015年國務(wù)院出臺了《指導(dǎo)意見》之后，各省市也都依據(jù)《指導(dǎo)意見》出臺了符合地方特色的相應(yīng)政策，例如：在2016年，河北省政府、山西省政府、廣東省政府、四川省政府等都相繼出臺了《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的實施意見》，《實施意見》里面都明確了改革城市執(zhí)法體制的總體要求、主要任務(wù)、保障措施等等，這些政策都是推進城市執(zhí)法體制改革的前提，只有制定一項符合實際，便于實施的政策，城市執(zhí)法工作才能有序進行。

其次是執(zhí)行機構(gòu)，城市執(zhí)法的執(zhí)行機構(gòu)是城市管理行政執(zhí)法局，作為連接理想化政策與目標(biāo)群體之間的橋梁，執(zhí)行機關(guān)對于政策的理解到不到位，執(zhí)法人員能力素質(zhì)合不合格，領(lǐng)導(dǎo)者的管理方式合不合理對于政策的有效執(zhí)行都有重要的影響。例如：山西省在國務(wù)院出臺了《指導(dǎo)意見》之后，也出臺了《推進方案》和《實施意見》，在2016年，由省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、晉中市人民政府牽頭，先行開展基礎(chǔ)性工作和試點工作；到2017年年底，要實現(xiàn)山西省全省城市管理機構(gòu)綜合設(shè)置、實現(xiàn)城市管理執(zhí)法人員持證上崗和實現(xiàn)數(shù)字化的城市管理平臺；到2020年，要全面形成城市管理執(zhí)法工作的新格局。山西省城市執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置以及人員的持證上崗等都為之后的城市執(zhí)法工作奠定了基礎(chǔ)，可以更順利的開展城市管理工作。

再次是目標(biāo)群體，城市管理工作的對象是公眾，只有把公眾利益放在第一位才是城市執(zhí)法的關(guān)鍵。例如，山西省晉中市作為山西城市執(zhí)法改革的試點城市，執(zhí)法人員全面提升執(zhí)法水平和服務(wù)意識，考慮公眾的切身利益，這樣的執(zhí)法更有利于削弱執(zhí)法隊伍與公眾的沖突，實現(xiàn)文明執(zhí)法。

最后是政策環(huán)境，只有政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展良好、社會文化豐富，才能為城市執(zhí)法提供良好的外部條件，反之城市執(zhí)法則會效率低下甚至差強人意。

三、史密斯模型視角下的城市執(zhí)法當(dāng)中存在的問題

（一）法律法規(guī)不健全

首先，我國至今沒有一部全國性的適合城市執(zhí)法部門的法律法規(guī)，在法制建設(shè)方面嚴(yán)重滯后。當(dāng)下，城管執(zhí)行的“相對集中行使行政處罰權(quán)”是依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定?，F(xiàn)如今，我國的城市執(zhí)法隊伍依據(jù)的法律法規(guī)是分散的，例如《城市道路管理條例》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《城市綠化條例》等，卻沒有一部統(tǒng)一的城市執(zhí)法的法律法規(guī)，在立法層面上稍顯薄弱，權(quán)威性不足。其次，我國有關(guān)城市執(zhí)法體制的法律法規(guī)大多規(guī)范不明確，缺乏程序性的規(guī)定，執(zhí)法者在執(zhí)法過程中的自主性很大，執(zhí)法過程難以做到公平公正公開。這些都說明了城市執(zhí)法的合法性稍顯不足，只有完善了相關(guān)的法律法規(guī)，城市執(zhí)法才能在后期執(zhí)行中有據(jù)可循。

（二）服務(wù)意識不強

目標(biāo)群體是城市執(zhí)法的根本，而城市執(zhí)法的目標(biāo)群體自然是公眾了，因此，城市執(zhí)法要一直秉持為公眾服務(wù)的理念?，F(xiàn)在城市執(zhí)法隊伍在執(zhí)法過程中往往存在過度執(zhí)法、暴力執(zhí)法等現(xiàn)象，例如在2016年報道了某個城市的城管暴力執(zhí)法并遮擋號牌的新聞，最近幾年這些新聞屢見不鮮。這一切從表面上看是執(zhí)法隊伍的能力和素質(zhì)存在問題，但也從側(cè)面揭示了執(zhí)法隊伍和公眾存在一些誤解和矛盾，究其根本就是執(zhí)法隊伍缺乏服務(wù)意識，過于依賴行政處罰手段，惠民便民服務(wù)不夠，不能夠正確的處理執(zhí)法與服務(wù)二者之間的關(guān)系。當(dāng)下的城市執(zhí)法隊伍人員在執(zhí)法過程中仍然存在著官本位的意識，沒有及時擺正自己的是“人民的公仆”的位置，城市執(zhí)法隊伍作為基層服務(wù)群體，更應(yīng)該了解民情民意，為人民服務(wù)。

（三）執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)存在問題

1.管理體制不順

城市管理工作能夠有序進行，執(zhí)法方面是關(guān)鍵。現(xiàn)如今，城市執(zhí)法處在一個非常尷尬的局面，既不得目標(biāo)群體理解，也不得公民大眾的理解，究其根源就在于管理體制沒理順。城市執(zhí)法現(xiàn)如今是一個綜合執(zhí)法部門，里面有來自工商部門的人員，也有來自質(zhì)檢部門的人員，他們的職能范圍、執(zhí)法流程、設(shè)備技術(shù)等都不是統(tǒng)一的，尤其是沒有一套統(tǒng)一的制服，給人一種混亂的感覺，這就會導(dǎo)致執(zhí)法水平的參差不齊，進而激發(fā)矛盾。另外，城市執(zhí)法沒有一個統(tǒng)一的上級主管部門，遇到問題時往往會出現(xiàn)推諉扯皮等現(xiàn)象，這都是管理體制不順造成的。

2.職責(zé)邊界不清

城市管理工作是復(fù)雜和繁瑣的，在眾多糾紛背后存在著職責(zé)交叉的問題。據(jù)調(diào)查可以看出目前大部分城市的執(zhí)法范圍大多是“7+1”模式，“7”是指市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護管理、工商行政管理、公安交通管理七個方面，“1”大部分是臨時的、棘手的事。而且，“1”往往大于“7”，是因為隨著城鎮(zhèn)化的推進，城市管理的范圍不斷擴大，一些其他部門難管的、不愿管的事，例如強制拆遷、街頭游商、收容乞討、養(yǎng)犬等問題都推給了城管。由于執(zhí)法范圍過于寬泛，造成執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，很多地方被迫聘用大量“臨時工”，這也是導(dǎo)致城市執(zhí)法工作混亂的關(guān)鍵之一。

3.執(zhí)法人員素質(zhì)不合格

當(dāng)前，城市執(zhí)法一直強調(diào)“管”，遇到小商小販等采取的措施都是強制執(zhí)法，也就是“罰”，雙方一方追趕，一方逃，這種“游擊戰(zhàn)式”執(zhí)法方式無疑是落后的?，F(xiàn)如今，以人為本、為人民服務(wù)的理念深入人心，那么就要求在城市管理工作中帶入這種理念，城市管理工作和城市執(zhí)法要多些包容，少些責(zé)罵，多些服務(wù)，少些強制。尤其是現(xiàn)在由于城市執(zhí)法職責(zé)范圍廣泛，人員明顯不足，所以大量的“臨時工”加入了城市執(zhí)法的隊伍，他們很多沒有接受過完整的專業(yè)培訓(xùn)，甚至很多都不懂法律，很容易忽視執(zhí)法的正當(dāng)程序，進而演變成了“暴力執(zhí)法”。

（四）環(huán)境因素影響政策執(zhí)行

城市執(zhí)法的外部環(huán)境是錯綜復(fù)雜的，是一系列環(huán)境因素的綜合影響。首先，現(xiàn)在城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，越來越多的農(nóng)村人口來到城市，人口流動性增強，這也就造成了越來越多的人、事、物需要“管”，城市執(zhí)法的困難性加大。其次，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市的發(fā)展進程越來越快，但是公眾的法治觀念卻在一點點退步，例如當(dāng)下闖紅燈、違規(guī)商鋪、隨意破壞公物的現(xiàn)象比比皆是，正是因為不文明現(xiàn)象的屢屢出現(xiàn)，才導(dǎo)致了城市執(zhí)法的工作量增多、難度增加。最后，許多城市為了追求城市的市容市貌整齊劃一，塑造良好的城市形象，對于弱勢群體為了生存而擺攤等行為不重視，只是盲目的采取“一刀切”的政策，對于不聽勸的商販沒收經(jīng)營工具和進行罰款，這種城市治理理念是片面的，嚴(yán)重忽視了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展水平和公眾的實際需求，更加深了執(zhí)法隊伍與公眾的矛盾。

四、史密斯模型視角下城市執(zhí)法現(xiàn)存問題的對策探討

（一）完善法律法規(guī)建設(shè)

首先，要制定一部統(tǒng)一的有關(guān)城市執(zhí)法的基本法律法規(guī)。長期以來，我國的城市執(zhí)法隊伍在執(zhí)法過程中往往要通過“借法”來實施執(zhí)法行為，這也造就了“名不正、言不順”的局面。這種現(xiàn)象不僅僅得不到執(zhí)法對象的信服，也得不到公眾的理解，所以形成了現(xiàn)在城市執(zhí)法隊伍的被動局面。因此，針對我國目前城市執(zhí)法無法可依的局面，首先要建立完善的城市執(zhí)法法律體系。在國家層面上，要通過人大盡快出臺統(tǒng)一的相關(guān)法律法規(guī)，雖然在2015年國務(wù)院出臺了《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》，其中明確規(guī)定了城市執(zhí)法的職責(zé)等，但是畢竟沒有以法律法規(guī)的形式確定下來，這樣執(zhí)法的權(quán)威性就受到了影響，因此要盡快出臺城市執(zhí)法的“根本大法”，讓執(zhí)法行為真正的有法可依。在地方層面上，也要依據(jù)地方的不同建立有地方特色的法律法規(guī)，最終形成一套完整的法律體系。

其次，要加快完善配套的法規(guī)條例，要明確規(guī)定自由量裁權(quán)，避免出現(xiàn)隨意收費、任意罰款等現(xiàn)象，不斷提高執(zhí)法質(zhì)量。而且，城市執(zhí)法除了要嚴(yán)格規(guī)范實體性，還要嚴(yán)格規(guī)范程序性。在初期法律法規(guī)制定過程中，就需要結(jié)合部門規(guī)章建立一系列的程序性制度，例如執(zhí)法程序步驟、審查制度、處罰等級制度、責(zé)任追究制度等等，要從一開始就規(guī)范執(zhí)法行為，形成城市執(zhí)法的長效保障機制。

（二）轉(zhuǎn)變城市執(zhí)法理念

城市執(zhí)法人員應(yīng)該清楚他們是公眾的保護者而不是管控者。城市執(zhí)法隊伍的執(zhí)法對象大多是由農(nóng)村涌入城市的農(nóng)民和由城市下崗職工組成的弱勢群體，他們臨街?jǐn)[攤、拉黑車也都是為了維持生計，因此，城市執(zhí)法者不應(yīng)該從一開始就把自身擺在與小商小販的對立面上，這種執(zhí)法形式不僅解決不了城市執(zhí)法者與公眾的困境，而且長久以來還會引發(fā)更多的沖突。所以，要積極轉(zhuǎn)變城市執(zhí)法理念，要從暴力性執(zhí)法向人性化執(zhí)法轉(zhuǎn)變。城市執(zhí)法者應(yīng)堅持以人為本的理念，堅持以群眾路線為基礎(chǔ)，把執(zhí)法重心放在民生問題上，要著力解決困擾公眾的熱點問題，同時要優(yōu)先考慮弱勢群體的利益，增強服務(wù)意識，踏踏實實的干實事。

（三）推進城市執(zhí)法機構(gòu)的建設(shè)

1.理順城市執(zhí)法體制明確城市執(zhí)法職責(zé)

城市執(zhí)法體制混亂的原因其中之一就是缺乏明確的上級主管部門，為此，《意見》為城市綜合管理機構(gòu)明確了中央和省級主管部門，由國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負責(zé)對全國城市管理工作的指導(dǎo)，研究擬定有關(guān)政策，制定基本規(guī)范，做好頂層設(shè)計。各省、自治區(qū)、直轄市政府應(yīng)當(dāng)確立相應(yīng)的城市管理主管部門，加強對轄區(qū)內(nèi)城市管理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核評價。城市執(zhí)法體制混亂的原因之二就是缺乏統(tǒng)一的人員構(gòu)成，因此，要建立一支城市執(zhí)法的專門隊伍，有統(tǒng)一的職責(zé)、技術(shù)設(shè)備、制服等，從內(nèi)部理順執(zhí)法體制。

2015年12月24日，國務(wù)院出臺了《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》，這一政策明確劃分了城市執(zhí)法的職責(zé)范圍。城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實施管理等，也規(guī)定了具體的實施范圍。城市管理執(zhí)法即是在上述領(lǐng)域根據(jù)國家法律法規(guī)規(guī)定履行行政執(zhí)法權(quán)力的行為。這次的規(guī)定更精細、更完善，進一步保障了城市執(zhí)法的有序進行。

2.完善城市執(zhí)法機構(gòu)的建設(shè)

這些年來，城管“暴力執(zhí)法”現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，從內(nèi)部來講，執(zhí)法隊伍的混亂是重要原因。由于城市執(zhí)法范圍寬廣，人員配備不足，尤其是基層部門，人員構(gòu)成大多是“協(xié)管”，而他們的執(zhí)法方式往往是簡單粗暴，這也使得城市執(zhí)法工作備受爭議。對此，《意見》要求，協(xié)管數(shù)量不得超過在編人員，不得從事具體行政執(zhí)法工作，并規(guī)定協(xié)管人員從事執(zhí)法輔助事務(wù)及超越輔助事務(wù)所形成的后續(xù)責(zé)任，由本級城市管理部門承擔(dān)。這項規(guī)定明確表示了“協(xié)管”的人數(shù)和職責(zé)，今后不得再以“協(xié)管”來推卸責(zé)任。

此外，2017年2月16日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部正式公布了統(tǒng)一的城市管理執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識，新式制服服裝顏色為藏青色及天空藍色，搭配金色標(biāo)志。下一步，各地將陸續(xù)啟動換裝工作，到2017年年底前，實現(xiàn)全國執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識統(tǒng)一。這使得城市執(zhí)法人員終于有了一個統(tǒng)一的身份，不用再處于之前的尷尬境地了。

最后，要全面提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。要培養(yǎng)執(zhí)法人員法治的理念，讓每一個執(zhí)法人員都要了解和認知執(zhí)法的相關(guān)法律法規(guī)，實現(xiàn)合乎法律、合乎規(guī)定的執(zhí)法，還要讓每一個執(zhí)法人員了解執(zhí)法的程序，實現(xiàn)文明執(zhí)法。作為基層執(zhí)法者，城市執(zhí)法者也要嚴(yán)格執(zhí)行考核制度，不僅要從內(nèi)部進行評估考核，也要讓公眾參與考核評估，這樣更公正、更全面。

（四）塑造良好的執(zhí)法環(huán)境

一個良好的執(zhí)法環(huán)境對城市執(zhí)法無疑是有促進作用的。首先要培養(yǎng)執(zhí)法人員文明執(zhí)法的觀念，法治觀念低下、服務(wù)意識不強、責(zé)任意識不強是當(dāng)下執(zhí)法人員的通病，只有從人員素質(zhì)上培養(yǎng)才能改變當(dāng)下執(zhí)法的困境。其次，還要塑造良好的執(zhí)法氛圍，增強社會認同感。城市執(zhí)法部門應(yīng)通過網(wǎng)站、廣播、報紙等媒體大力宣傳法治執(zhí)法、文明執(zhí)法的理念，要讓每一個公眾都了解城市執(zhí)法工作的重要性，了解為了城市的整潔衛(wèi)生和良好發(fā)展，每一個公民也應(yīng)當(dāng)爭做文明人，從自身來促進文明城市的構(gòu)建。最后，要將以人為本的執(zhí)法理念與城市建設(shè)的治理理念相結(jié)合，既要考慮公眾的實際需求，又要提高城市治理水平。

五、結(jié)語

隨著社會的進步，城市的發(fā)展，人們對于城市管理工作也提出了更高的要求。通過調(diào)查研究，也發(fā)現(xiàn)了當(dāng)下城市執(zhí)法方面存在著大量的問題，通過結(jié)合史密斯模型，本文把城市執(zhí)法存在的主要問題歸納為四個方面，一是法律法規(guī)不健全，二是服務(wù)意識不強，三是執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)存在問題，四是環(huán)境因素影響政策執(zhí)行。針對這四個方面的問題，提出了相應(yīng)的對策建議。希望在不久的將來，城市執(zhí)法工作可以更加合理規(guī)范。