關(guān)于青海省實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)乃伎?/h1>
2018-10-17 02:45:36殷顯森
吉林農(nóng)業(yè) 2018年20期
摘要：近年來，青海省在森林生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及森林生態(tài)文明制度改革方面做出了具有開創(chuàng)性的研究工作。在青海省深耕生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)方面，實(shí)現(xiàn)了廣覆蓋、快速推進(jìn)，取得了良好的效益。青海省通過實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償取得了許多效益，可以為保護(hù)森林資源提供比較充足的資金來源，從而穩(wěn)步推進(jìn)青海省林業(yè)資源的健康發(fā)展。本文首先分析了青海省實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹饕獌?nèi)容。然后，從三個(gè)方面出發(fā)，分析了青海省實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償過程中存在的問題。并在此基礎(chǔ)上，提出了促進(jìn)青海省森林生態(tài)效益補(bǔ)償順利實(shí)施、長效發(fā)展的相關(guān)對策。
關(guān)鍵詞：青海??；生態(tài)效益補(bǔ)償；對策
中圖分類號： F326.2；F323.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2018.20.072
1 青海省森林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)施的內(nèi)容
1.1 國家公益林中央財(cái)政森林效益補(bǔ)償
中央財(cái)政自2004年開始制定了一個(gè)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，用以管理和保護(hù)國家級公益林。此外，中央財(cái)政在2013年對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)予以調(diào)整。公共管理支出為0.5元，主要是用于森林防火。若是國家級公益林歸個(gè)人或集體所有，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般為每年每畝15元。當(dāng)前，青海省年均公益林生態(tài)效益補(bǔ)償面積為496.1萬hm2，中央財(cái)政每年針對這一方面的補(bǔ)償資金達(dá)到8.6億元。
1.2 天然林管護(hù)補(bǔ)助
針對天然林管護(hù)這一方面，中央財(cái)政自2000年開始提供有針對性的資金補(bǔ)助。針對國有林管護(hù)，當(dāng)前青海省按5元/畝給予資金補(bǔ)助，若是集體地方的公益林則依據(jù)3元/畝來提供一定補(bǔ)助。依據(jù)青海省2008年底社會平均工資，社會保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)一般會按照平均工資的80%來進(jìn)行核定，也就是2.48萬元/年。針對政社性人員而言，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)一般是依據(jù)1.5萬元/人的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行核定。青海省從2011年開始，平均每年中央管護(hù)的補(bǔ)助資金達(dá)到3億元，并將這筆資金落到實(shí)處。
1.3 國家重點(diǎn)公益林檢查和監(jiān)測
針對國家重點(diǎn)的公益林，青海省構(gòu)建了一個(gè)三級保護(hù)管理體系，主要是從地區(qū)至縣然后到鄉(xiāng)，然后簽訂了一項(xiàng)合同實(shí)行逐級負(fù)責(zé)制度，并實(shí)施了一項(xiàng)年招聘制。此外，青海省內(nèi)開展了不定期或是定期的復(fù)查、地區(qū)抽查、縣級檢查以及管護(hù)單位自查，并力求做到獎罰分明。除此之外，可以借助現(xiàn)場調(diào)查、樣地監(jiān)測以及SPOT5遙感圖斑等方式，從而實(shí)現(xiàn)對消長變化、實(shí)施狀況以及管護(hù)效果等方面的深度掌握，還可以構(gòu)建一個(gè)完善的檔案管理系統(tǒng)以及信息數(shù)據(jù)庫，從而在最大程度上做到科學(xué)管理。
2 青海省實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償存在的主要問題
2.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低
依據(jù)現(xiàn)行價(jià)格可得，平均每年森林經(jīng)營者的純收入大約為375元/hm2，每年用于公益林管護(hù)的費(fèi)用大約為150元/hm2。由此可見，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)設(shè)為540元/hm2才合理。由此可見，中央財(cái)政現(xiàn)行的森林補(bǔ)償基金只是補(bǔ)償了部分成本，或是給予一部分補(bǔ)助。此外，補(bǔ)償基金主要依據(jù)公益林面積進(jìn)行發(fā)放，并未將林分類型以及生態(tài)區(qū)位等多種因素納入考慮范圍，無法與青海省各地區(qū)的具體狀況相適應(yīng)。
2.2 基金來源渠道缺乏多樣性
當(dāng)前，青海省96%的補(bǔ)償基金都來自中央財(cái)政每年的撥款，地方財(cái)政對于補(bǔ)償基金的投入力度明顯不足，進(jìn)行市場化融資的渠道也非常狹窄，補(bǔ)償資金非常緊缺且無法及時(shí)到位。青海省林地較為分散、自然條件非常嚴(yán)酷。因此，森林管護(hù)具有較大的難度與復(fù)雜性，由于財(cái)政緊張，無法落實(shí)新增管護(hù)人員的工資。伴隨著青海省公益林建設(shè)的不斷推進(jìn)，無法保障有效管護(hù)新增的造林面積，補(bǔ)償更是無從談起。此外，青海省造林成本呈現(xiàn)出逐年提升之勢，造林保存率以及成活率都在不斷下降，因此，公益林的可持續(xù)健康發(fā)展受到了一定阻礙。
2.3 林權(quán)管理較為滯后
如今，青海省部分地區(qū)仍然存在一地兩證以及林牧交錯現(xiàn)象，也就是同一個(gè)地塊不僅發(fā)放草場承包證，又發(fā)放林權(quán)證，甚至存在著不同的持證人。此外，青海省針對森林資源一般實(shí)施現(xiàn)狀管理，在森林資源屬性確認(rèn)這一方面，林權(quán)并非一個(gè)唯一的憑證，難以體現(xiàn)林權(quán)的法律地位，尚未建立一個(gè)依法使用林權(quán)證的科學(xué)意識。
3 青海省實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶Σ?/p>
一是必須立足于青海省的實(shí)際狀況，除了對公益林質(zhì)量以及數(shù)量進(jìn)行考慮，同時(shí)必須考慮到質(zhì)量特征以及生態(tài)區(qū)位，結(jié)合各地區(qū)森林的質(zhì)量以及面積，青海省可以構(gòu)建水平各不相同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外，青海省可以借助3S技術(shù)，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)的效益評估以及資源監(jiān)測體系，提供給補(bǔ)償機(jī)制大量詳實(shí)、科學(xué)的依據(jù)，從而最終實(shí)現(xiàn)對青海省森林生態(tài)效益的補(bǔ)償。
二是可以借助宏觀手段以及市場來對林業(yè)資源進(jìn)行支配，從而實(shí)現(xiàn)基金來源渠道的有效拓寬。青海省可以在公共財(cái)政體系當(dāng)中納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償，加快發(fā)行國債、生態(tài)彩票，實(shí)行綠化稅以及碳排放權(quán)交易機(jī)制，從而由過去的輸血型生態(tài)補(bǔ)償逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樵煅偷纳鷳B(tài)補(bǔ)償，最終達(dá)到綠色GDP這一目標(biāo)。
三是青海省有必要不斷強(qiáng)化機(jī)制改革。通過合理布局以及科學(xué)規(guī)劃，加快實(shí)施實(shí)地界定以及森林分類區(qū)劃的工作。青海省可以構(gòu)建一個(gè)針對林業(yè)資產(chǎn)的評估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對林權(quán)流轉(zhuǎn)市場的不斷規(guī)范。構(gòu)建一個(gè)跨行業(yè)、跨地區(qū)以及跨體制的合作機(jī)制，逐步推進(jìn)非公有制林業(yè)的發(fā)展。青海省有必要對森林經(jīng)營體系建立健全，避免出現(xiàn)生態(tài)透支的不良狀況。
四是青海省必須加快對森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策加以完善，實(shí)現(xiàn)公益林補(bǔ)償范圍的逐步擴(kuò)展，有效解決林地中造林未成林以及苗圃地、宜林地等非公有林地的面積補(bǔ)償問題。依據(jù)財(cái)權(quán)以及事權(quán)高度匹配的重要原則，為地方政府構(gòu)建森林生態(tài)效益的補(bǔ)償基金。
參考文獻(xiàn)
[1]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利[R].2017.
[2]張高麗.大力推進(jìn)生態(tài)文明，努力建設(shè)美麗中國[J].求是，2013，（24）.
[3]青海省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例[C].青海環(huán)境，2015，（03）.
[4]青海省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法[Z].青政辦[2013]131號.
作者簡介：殷顯森，本科學(xué)歷，助理工程師，研究方向：林業(yè)。
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關(guān)鍵詞：青海??；生態(tài)效益補(bǔ)償；對策
中圖分類號： F326.2；F323.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2018.20.072
1 青海省森林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)施的內(nèi)容
1.1 國家公益林中央財(cái)政森林效益補(bǔ)償
中央財(cái)政自2004年開始制定了一個(gè)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，用以管理和保護(hù)國家級公益林。此外，中央財(cái)政在2013年對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)予以調(diào)整。公共管理支出為0.5元，主要是用于森林防火。若是國家級公益林歸個(gè)人或集體所有，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般為每年每畝15元。當(dāng)前，青海省年均公益林生態(tài)效益補(bǔ)償面積為496.1萬hm2，中央財(cái)政每年針對這一方面的補(bǔ)償資金達(dá)到8.6億元。
1.2 天然林管護(hù)補(bǔ)助
針對天然林管護(hù)這一方面，中央財(cái)政自2000年開始提供有針對性的資金補(bǔ)助。針對國有林管護(hù)，當(dāng)前青海省按5元/畝給予資金補(bǔ)助，若是集體地方的公益林則依據(jù)3元/畝來提供一定補(bǔ)助。依據(jù)青海省2008年底社會平均工資，社會保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)一般會按照平均工資的80%來進(jìn)行核定，也就是2.48萬元/年。針對政社性人員而言，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)一般是依據(jù)1.5萬元/人的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行核定。青海省從2011年開始，平均每年中央管護(hù)的補(bǔ)助資金達(dá)到3億元，并將這筆資金落到實(shí)處。
1.3 國家重點(diǎn)公益林檢查和監(jiān)測
針對國家重點(diǎn)的公益林，青海省構(gòu)建了一個(gè)三級保護(hù)管理體系，主要是從地區(qū)至縣然后到鄉(xiāng)，然后簽訂了一項(xiàng)合同實(shí)行逐級負(fù)責(zé)制度，并實(shí)施了一項(xiàng)年招聘制。此外，青海省內(nèi)開展了不定期或是定期的復(fù)查、地區(qū)抽查、縣級檢查以及管護(hù)單位自查，并力求做到獎罰分明。除此之外，可以借助現(xiàn)場調(diào)查、樣地監(jiān)測以及SPOT5遙感圖斑等方式，從而實(shí)現(xiàn)對消長變化、實(shí)施狀況以及管護(hù)效果等方面的深度掌握，還可以構(gòu)建一個(gè)完善的檔案管理系統(tǒng)以及信息數(shù)據(jù)庫，從而在最大程度上做到科學(xué)管理。
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2.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低
依據(jù)現(xiàn)行價(jià)格可得，平均每年森林經(jīng)營者的純收入大約為375元/hm2，每年用于公益林管護(hù)的費(fèi)用大約為150元/hm2。由此可見，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)設(shè)為540元/hm2才合理。由此可見，中央財(cái)政現(xiàn)行的森林補(bǔ)償基金只是補(bǔ)償了部分成本，或是給予一部分補(bǔ)助。此外，補(bǔ)償基金主要依據(jù)公益林面積進(jìn)行發(fā)放，并未將林分類型以及生態(tài)區(qū)位等多種因素納入考慮范圍，無法與青海省各地區(qū)的具體狀況相適應(yīng)。
2.2 基金來源渠道缺乏多樣性
當(dāng)前，青海省96%的補(bǔ)償基金都來自中央財(cái)政每年的撥款，地方財(cái)政對于補(bǔ)償基金的投入力度明顯不足，進(jìn)行市場化融資的渠道也非常狹窄，補(bǔ)償資金非常緊缺且無法及時(shí)到位。青海省林地較為分散、自然條件非常嚴(yán)酷。因此，森林管護(hù)具有較大的難度與復(fù)雜性，由于財(cái)政緊張，無法落實(shí)新增管護(hù)人員的工資。伴隨著青海省公益林建設(shè)的不斷推進(jìn)，無法保障有效管護(hù)新增的造林面積，補(bǔ)償更是無從談起。此外，青海省造林成本呈現(xiàn)出逐年提升之勢，造林保存率以及成活率都在不斷下降，因此，公益林的可持續(xù)健康發(fā)展受到了一定阻礙。
2.3 林權(quán)管理較為滯后
如今，青海省部分地區(qū)仍然存在一地兩證以及林牧交錯現(xiàn)象，也就是同一個(gè)地塊不僅發(fā)放草場承包證，又發(fā)放林權(quán)證，甚至存在著不同的持證人。此外，青海省針對森林資源一般實(shí)施現(xiàn)狀管理，在森林資源屬性確認(rèn)這一方面，林權(quán)并非一個(gè)唯一的憑證，難以體現(xiàn)林權(quán)的法律地位，尚未建立一個(gè)依法使用林權(quán)證的科學(xué)意識。
3 青海省實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶Σ?/p>
一是必須立足于青海省的實(shí)際狀況，除了對公益林質(zhì)量以及數(shù)量進(jìn)行考慮，同時(shí)必須考慮到質(zhì)量特征以及生態(tài)區(qū)位，結(jié)合各地區(qū)森林的質(zhì)量以及面積，青海省可以構(gòu)建水平各不相同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外，青海省可以借助3S技術(shù)，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)的效益評估以及資源監(jiān)測體系，提供給補(bǔ)償機(jī)制大量詳實(shí)、科學(xué)的依據(jù)，從而最終實(shí)現(xiàn)對青海省森林生態(tài)效益的補(bǔ)償。
二是可以借助宏觀手段以及市場來對林業(yè)資源進(jìn)行支配，從而實(shí)現(xiàn)基金來源渠道的有效拓寬。青海省可以在公共財(cái)政體系當(dāng)中納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償，加快發(fā)行國債、生態(tài)彩票，實(shí)行綠化稅以及碳排放權(quán)交易機(jī)制，從而由過去的輸血型生態(tài)補(bǔ)償逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樵煅偷纳鷳B(tài)補(bǔ)償，最終達(dá)到綠色GDP這一目標(biāo)。
三是青海省有必要不斷強(qiáng)化機(jī)制改革。通過合理布局以及科學(xué)規(guī)劃，加快實(shí)施實(shí)地界定以及森林分類區(qū)劃的工作。青海省可以構(gòu)建一個(gè)針對林業(yè)資產(chǎn)的評估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對林權(quán)流轉(zhuǎn)市場的不斷規(guī)范。構(gòu)建一個(gè)跨行業(yè)、跨地區(qū)以及跨體制的合作機(jī)制，逐步推進(jìn)非公有制林業(yè)的發(fā)展。青海省有必要對森林經(jīng)營體系建立健全，避免出現(xiàn)生態(tài)透支的不良狀況。
四是青海省必須加快對森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策加以完善，實(shí)現(xiàn)公益林補(bǔ)償范圍的逐步擴(kuò)展，有效解決林地中造林未成林以及苗圃地、宜林地等非公有林地的面積補(bǔ)償問題。依據(jù)財(cái)權(quán)以及事權(quán)高度匹配的重要原則，為地方政府構(gòu)建森林生態(tài)效益的補(bǔ)償基金。
參考文獻(xiàn)
[1]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利[R].2017.
[2]張高麗.大力推進(jìn)生態(tài)文明，努力建設(shè)美麗中國[J].求是，2013，（24）.
[3]青海省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例[C].青海環(huán)境，2015，（03）.
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