行政執(zhí)法過(guò)程中的代履行費(fèi)用征收

摘 要 作為行政強(qiáng)制執(zhí)行的一種重要方式，代履行在行政執(zhí)法實(shí)踐中應(yīng)用廣泛。然而，目前《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）等有關(guān)法律對(duì)代履行費(fèi)用收取方面的規(guī)定高度概括，使得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)施代履行過(guò)程中對(duì)代履行費(fèi)用缺乏統(tǒng)一規(guī)范的認(rèn)識(shí)。本文主要從行政執(zhí)法部門的角度出發(fā)，分析闡述代履行費(fèi)用征收遵循的原則、難有效落實(shí)各方原因以及落實(shí)強(qiáng)制手段。

關(guān)鍵詞 行政強(qiáng)制執(zhí)行 代履行 費(fèi)用

作者簡(jiǎn)介：徐毅，寧波市北侖區(qū)綜合行政執(zhí)法局。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.060

《行政強(qiáng)制法》以“代履行的費(fèi)用按照成本合理確定，由當(dāng)事人承擔(dān)。但是，法律另有規(guī)定的除外”對(duì)代履行費(fèi)用方面“一款帶過(guò)”，相關(guān)單行法律法規(guī)又缺乏有關(guān)代履行費(fèi)用的明細(xì)規(guī)定，使得代履行費(fèi)用在執(zhí)法實(shí)踐中往往難以得到落實(shí)。因此，有必要建立合理規(guī)范的代履行費(fèi)用征收原則，強(qiáng)化代履行費(fèi)用強(qiáng)制落實(shí)的法制保障，助推代履行的執(zhí)法效能在我國(guó)的執(zhí)法情境中得到充分展現(xiàn)。

一、代履行費(fèi)用征收原則

現(xiàn)行《行政強(qiáng)制法》第五十一條明確規(guī)定，代履行決定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明代履行的費(fèi)用預(yù)算。筆者認(rèn)為，如此規(guī)定一來(lái)可以充分保障當(dāng)事人對(duì)違法后果的知情權(quán)，類似在行政處罰程序中，履行行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰的事先（聽(tīng)證）告知義務(wù)，二來(lái)通過(guò)明確大致的代履行費(fèi)用，給違法行為人以具體的經(jīng)濟(jì)壓力，更好地督促其自行履行，從而提高行政效率，降低行政成本。然而，在一些地方行政部門執(zhí)法實(shí)踐中，缺乏對(duì)當(dāng)事人代履行預(yù)算費(fèi)用的告知，甚至很少使用代履行決定書(shū)這一類型執(zhí)法文書(shū)。

在代履行費(fèi)用的征收層面，主要包括事前征收和事后征收兩種方式。關(guān)于兩者利弊，應(yīng)松年教授認(rèn)為，“事前征收，會(huì)給義務(wù)人造成心理壓力，促其履行義務(wù)，這就起到了類似于執(zhí)行罰的作用；事后征收，便于結(jié)算，避免因事先預(yù)收而多退少補(bǔ)”。 也有學(xué)者指出事前征收的“功能”，包括：（1）在心理上形成間接強(qiáng)制，以促使違法行為人自行履行義務(wù)；（2）探測(cè)違法行為人的代履行費(fèi)用負(fù)擔(dān)能力，從而為是否繼續(xù)實(shí)施代履行程序提供參考；（3）逾期仍不繳納，可直接依照金錢給付義務(wù)強(qiáng)制執(zhí)行，收取代履行的預(yù)估費(fèi)用，且不嚴(yán)重影響代履行的進(jìn)程；（4）若違法行為人確實(shí)無(wú)經(jīng)濟(jì)能力負(fù)擔(dān)費(fèi)用，行政機(jī)關(guān)有機(jī)會(huì)更換其他強(qiáng)制手段，以避免難以結(jié)案。

筆者認(rèn)為，長(zhǎng)久來(lái)看，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立事后征收為主、事前征收為輔的代履行費(fèi)用征收制度。理由如下：

其一，隨著在科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法等層面的不斷深入，代履行的費(fèi)用落實(shí)得到制度的足夠保障情形下，事前征收的必要性大大削弱，而且事后征收可以避免因費(fèi)用結(jié)算與預(yù)算之間的差異導(dǎo)致多退少補(bǔ)，甚至把握不好，行政機(jī)關(guān)在收取代履行預(yù)算費(fèi)用后將強(qiáng)制執(zhí)行方式由代履行轉(zhuǎn)變?yōu)椴皇召M(fèi)的直接強(qiáng)制執(zhí)行、或者在預(yù)算多余結(jié)算情形下惡意提高代履行的結(jié)算金額，既存在廉政風(fēng)險(xiǎn)，也不利于當(dāng)事人的權(quán)利保障，即便在現(xiàn)行我國(guó)代履行費(fèi)用落實(shí)方面所面臨的困境來(lái)看，代履行預(yù)算費(fèi)用事前征收到位也多是行政機(jī)關(guān)一廂情愿罷了，事前征收不能解決本質(zhì)問(wèn)題。

其二，考慮到《行政強(qiáng)制法》第五十條作出的普遍授權(quán)將代履行針對(duì)的事項(xiàng)局限于交通安全保障、環(huán)境污染防治和自然資源保護(hù)等領(lǐng)域，存在緊急性，執(zhí)法機(jī)關(guān)不及時(shí)處置或處置不到位時(shí)都可能會(huì)造成較大的安全隱患、環(huán)境污染或生態(tài)資源損失。這正是行政法比例原則的體現(xiàn)，出于對(duì)公共利益的維護(hù)，行政機(jī)關(guān)不宜以違法行為人金錢負(fù)擔(dān)能力不足、確實(shí)無(wú)法負(fù)擔(dān)費(fèi)用為由隨意改換其他強(qiáng)制方法，至于因當(dāng)事人無(wú)法支付代履行費(fèi)用而導(dǎo)致無(wú)法結(jié)案更是“多慮”了，單《行政強(qiáng)制法》第三十九條、第四十條就對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)法中止執(zhí)行、終止執(zhí)行的情形作出明確規(guī)定。

其三，若當(dāng)事人逾期拒不繳納費(fèi)用，直接按金錢給付義務(wù)強(qiáng)制執(zhí)行，收取代履行的預(yù)估費(fèi)用做法欠妥，因在一些代履行事項(xiàng)中結(jié)算與預(yù)算可能出現(xiàn)較大缺口，強(qiáng)制執(zhí)行的費(fèi)用應(yīng)以結(jié)算數(shù)額為準(zhǔn)，以體現(xiàn)執(zhí)法的嚴(yán)肅性、威懾性。

二、代履行費(fèi)用難有效落實(shí)的原因及后果

從目前執(zhí)法實(shí)務(wù)層面來(lái)看，當(dāng)事人切實(shí)承擔(dān)代履行費(fèi)用的比例嚴(yán)重不足。代履行費(fèi)用由當(dāng)事人承擔(dān)更多停留在法律條款中，使得代履行逐步演變成一種“不得收費(fèi)”的行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。在符合代履行構(gòu)成要件的強(qiáng)制拆除違建領(lǐng)域，有學(xué)者就指出，“據(jù)調(diào)查，在北京西城區(qū)的拆違執(zhí)法實(shí)踐中，代履行的費(fèi)用一般由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)承擔(dān)”。 其實(shí)這在全國(guó)城管執(zhí)法領(lǐng)域也是普遍現(xiàn)象。

代履行費(fèi)用難以有效落實(shí)的原因，在筆者看來(lái)，可分為三個(gè)層面。

其一，在立法層面，雖然相關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)都提及“所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)”、“所需費(fèi)用由違法者支付”之類的論述，但在當(dāng)事人拒不繳納代履行費(fèi)用時(shí)，卻缺乏進(jìn)一步的強(qiáng)制性規(guī)定。從而使《行政強(qiáng)制法》第五十一條的規(guī)定與執(zhí)法實(shí)踐存在巨大落差。

其二，在行政層面，行政機(jī)關(guān)的行政目標(biāo)導(dǎo)向以完成上級(jí)安排的行政任務(wù)為核心，相對(duì)忽視在費(fèi)用層面上的執(zhí)法成本，再者，諸多強(qiáng)制拆除違建等代履行的執(zhí)法事項(xiàng)會(huì)重創(chuàng)違法行為人的“利益”，使得在行政強(qiáng)制執(zhí)行層面行政機(jī)關(guān)就會(huì)遭遇重重阻礙，執(zhí)法機(jī)關(guān)或地方政府也會(huì)顧慮當(dāng)事人過(guò)多地上訪、信訪等現(xiàn)象出現(xiàn)，導(dǎo)致最后結(jié)果便是當(dāng)事人支付代履行費(fèi)用心不甘情不愿，行政部門對(duì)代履行費(fèi)用收取也缺乏足夠期待。

其三，在司法層面，由于在法律上對(duì)代履行適用情形的規(guī)制、行政機(jī)關(guān)缺乏對(duì)代履行程序的正確理解把握，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在很多代履行、即時(shí)代履行相關(guān)行政案件中敗訴，敗訴率明顯高于一般行政訴訟案件。需要看到的是，在執(zhí)法實(shí)務(wù)中，諸多執(zhí)法事項(xiàng)完全嚴(yán)格按照代履行的法定程序執(zhí)行存在較大難度，另一方面，在筆者看來(lái)，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)代履行、即時(shí)代履行適用的具體情形等方面的司法指導(dǎo)也有待加強(qiáng)，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)因忌憚被違法行為人起訴而對(duì)代履行費(fèi)用落實(shí)“心有余而力不足”。如此，便形成了代履行費(fèi)用難以落實(shí)的惡性循環(huán)。

代履行費(fèi)用難以有效落實(shí)，一方面降低了當(dāng)事人的違法成本，削弱了法律法規(guī)對(duì)違法行為的震懾遏制作用，另一方面，若通過(guò)適格第三方代履行，行政機(jī)關(guān)因需要向其支付代履行相關(guān)費(fèi)用而增加部門預(yù)算，相關(guān)經(jīng)費(fèi)難以持久保障使得行政機(jī)關(guān)自身承擔(dān)很多代履行事項(xiàng)，難以將相對(duì)有限的執(zhí)法資源運(yùn)用到更為必要有效的執(zhí)法領(lǐng)域 。

三、代履行費(fèi)用落實(shí)強(qiáng)制手段

在當(dāng)事人拒不支付代履行費(fèi)用情形下，強(qiáng)制征收代履行費(fèi)用顯得十分必要。遺憾的是，《行政強(qiáng)制法》并未吸收有關(guān)學(xué)者增加“義務(wù)人逾期未繳納代履行費(fèi)用的，按照本法關(guān)于金錢給付義務(wù)執(zhí)行的規(guī)定執(zhí)行”這一“轉(zhuǎn)致”規(guī)定的建議 ，難以對(duì)代履行費(fèi)用的強(qiáng)制落實(shí)作出法律保障，這也使得明確代履行費(fèi)用比照《行政強(qiáng)制法》第四十五條、第四十六條規(guī)定執(zhí)行的立法呼聲高漲。其實(shí)，很多國(guó)家均立法明確代履行費(fèi)用的強(qiáng)制征收手段。例如，奧地利1925年制定頒布的《行政強(qiáng)制執(zhí)行法通則》第十一條規(guī)定，代履行費(fèi)用可以按照金錢給付義務(wù)的規(guī)定予以征收；日本1948年公布施行的《行政代執(zhí)行法》第六條規(guī)定，代履行費(fèi)用可比照拖延繳納國(guó)稅處分的規(guī)定執(zhí)行。然而，目前我國(guó)單行法律法規(guī)對(duì)代履行費(fèi)用落實(shí)方面的規(guī)定多限于“逾期不繳納代履行費(fèi)用的，由有關(guān)行政部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”此類表述，至于是否可以適用加處滯納金、另處罰款，并未說(shuō)明。

在代履行費(fèi)用強(qiáng)制征收方面，總體而言，筆者建議比照《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》第六十三、六十四、六十五、六十七條對(duì)違法行為人追繳滯納金、另處罰款等規(guī)定執(zhí)行。首先，當(dāng)事人逾期不繳納代履行費(fèi)用這一行為本身就構(gòu)成違法，那么行政機(jī)關(guān)可對(duì)該違法行為依法作出行政處罰。例如，《湖北省環(huán)境保護(hù)條例》第三十六條就有規(guī)定，違反本條例第二十五條規(guī)定，拒不繳納代履行費(fèi)用的，責(zé)令在規(guī)定時(shí)間內(nèi)繳納，并處以代履行費(fèi)用30%的罰款。如此一來(lái)，若當(dāng)事人逾期仍不繳納，依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第四十五條規(guī)定，可對(duì)其至多處以30%代履行費(fèi)用的罰款以及同等數(shù)額的加處罰款，共計(jì)代履行費(fèi)用的60%。其次，通過(guò)相關(guān)立法，行政機(jī)關(guān)可對(duì)違法行為人加處滯納金，甚至將另處罰款與加處滯納金在一定情形下同時(shí)適用。仍以《湖北省環(huán)境保護(hù)條例》為例，當(dāng)事人若一直拒不繳納代履行費(fèi)用和后續(xù)可能出現(xiàn)的罰款，最后其可能要額外繳納與代履行費(fèi)用同等額度的滯納金、代履行費(fèi)用30%的罰款以及代履行費(fèi)用30%的加處罰款，連帶上代履行費(fèi)用本身，當(dāng)事人共計(jì)或須繳納代履行費(fèi)用的260%。此外，在部分代履行發(fā)生后，行政機(jī)關(guān)或適格第三人可能會(huì)占有違法行為人的財(cái)物。通過(guò)立法明確賦予行政機(jī)關(guān)相關(guān)權(quán)限，例如可以留置違法行為人的財(cái)物，促使其自行繳納費(fèi)用，抑或當(dāng)違法行為人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政救濟(jì)，經(jīng)催告仍拒絕履行的，在代履行實(shí)施過(guò)程后可將保管占有的財(cái)物依法拍賣抵繳代履行費(fèi)用、滯納金以及后續(xù)可能的罰款、加處罰款。類似舉措將提高當(dāng)事人拒不繳納代履行費(fèi)用的違法成本，極大增強(qiáng)代履行和執(zhí)法機(jī)關(guān)的威懾力。

綜上所述，長(zhǎng)久來(lái)看，在我國(guó)，代履行費(fèi)用以事后征收為主、事前征收為輔的原則，更有利于確保執(zhí)法的嚴(yán)肅性、規(guī)范性。建議人大、政府等立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)關(guān)注在代履行方面的立法配套，通過(guò)制定更為具體、操作性強(qiáng)的規(guī)定，為行政執(zhí)法部門實(shí)施代履行程序提供明確指引，切實(shí)為代履行費(fèi)用落實(shí)提供法制保障。同時(shí)，呼吁地方人民法院加強(qiáng)對(duì)行政部門有關(guān)代履行方面的司法指導(dǎo)，以便執(zhí)法機(jī)關(guān)切實(shí)轉(zhuǎn)變行政目標(biāo)導(dǎo)向，采取合法有效的手段確保代履行費(fèi)用得以落實(shí)，更好地督促當(dāng)事人自行履行，積極發(fā)揮代履行這一間接強(qiáng)制執(zhí)行手段的威懾力，提高行政效率，降低行政成本。

注釋：

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