探索城投公司轉(zhuǎn)型新路徑

長期以來，地方投融資平臺(tái)以落實(shí)政府重大專項(xiàng)任務(wù)為基本職能，核心功能就是籌集項(xiàng)目建設(shè)資金。

黨的十九大以來，中央提出防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治是決勝全面建成小康社會(huì)的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，其中防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)是防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，地方債務(wù)是重中之重。近期六部委50號(hào)文、62號(hào)文、87號(hào)文等一系列監(jiān)管政策密集出臺(tái)，對地方政府和平臺(tái)公司舉債融資行為進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范。近期財(cái)政部又發(fā)布財(cái)金（2018）23號(hào)文《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》，對地方政府融資項(xiàng)目資本金進(jìn)行穿透核查，徹底封堵明股實(shí)債，對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范力度空前。

面對國家監(jiān)管持續(xù)升級，平臺(tái)公司的融資和生存壓力明顯加大。化解政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，打造自我造血機(jī)制，轉(zhuǎn)型成為自我經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場化經(jīng)營主體，業(yè)已成為行業(yè)的共識(shí)。

以D市城市建設(shè)投資開發(fā)有限公司為例，該公司成立于1998年12月，成立之初為城市建設(shè)綜合開發(fā)辦公室加掛市城市建設(shè)投資公司牌子，是企業(yè)化管理的事業(yè)單位，2004年12月，公司轉(zhuǎn)企改制為獨(dú)立法人經(jīng)濟(jì)實(shí)體。公司目前經(jīng)營業(yè)務(wù)主要包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、物業(yè)管理、資產(chǎn)運(yùn)營、工程監(jiān)理、建筑施工、綠化養(yǎng)護(hù)、融資擔(dān)保等業(yè)務(wù)。

D城投自成立以來，為該地區(qū)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。但長期的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)也帶來了較多的遺留問題。D城投發(fā)展面臨著債務(wù)、資產(chǎn)、項(xiàng)目、管理、人才等各方面難題，這也是制約該市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要瓶頸。通過投融資平臺(tái)公司的整合、發(fā)展，進(jìn)一步化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升整體經(jīng)營能力，服務(wù)地方建設(shè)和城市運(yùn)營，是公司轉(zhuǎn)型的核心使命。

內(nèi)部核心問題凸顯

債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，債務(wù)規(guī)模不斷增加，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。截至2017年末，公司資產(chǎn)總額583億元，負(fù)債總額190多億元，公司負(fù)債率高，債務(wù)壓力巨大，每年以十幾億的速度增長，僅每年償還利息就達(dá)十二億多。近兩年，受區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷影響，后續(xù)融資壓力較大。

經(jīng)營性資產(chǎn)較少，公司“造血”功能較弱。城投公司資產(chǎn)結(jié)構(gòu)一般，非經(jīng)營性資產(chǎn)過多，經(jīng)營性資產(chǎn)稀缺，缺乏能帶來穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)。市區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)營性資產(chǎn)大部分已形成壟斷，牽涉部門利益較多，資源整合難度很大。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)布局不夠完整，沿產(chǎn)業(yè)鏈業(yè)務(wù)有待深挖。長期以來，城投公司業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)單一，主營業(yè)務(wù)以房地產(chǎn)為核心，建筑施工、物業(yè)等均為房地產(chǎn)板塊的附屬板塊，業(yè)務(wù)抗風(fēng)險(xiǎn)能力極弱。多元化拓展不足，產(chǎn)業(yè)鏈延伸能力弱。

戰(zhàn)略管理停留在傳統(tǒng)的粗放式、經(jīng)驗(yàn)式管理階段，提升空間較大。公司戰(zhàn)略投資、戰(zhàn)略管理工作缺失，對公司未來發(fā)展缺乏系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，錯(cuò)失了很多發(fā)展機(jī)遇。戰(zhàn)略信息的收集、提煉、整理工作不完善，戰(zhàn)略實(shí)施的評估與調(diào)整機(jī)制不健全，實(shí)施遇阻時(shí)，調(diào)整不及時(shí)。戰(zhàn)略協(xié)同的機(jī)制有待加強(qiáng)，內(nèi)部市場化細(xì)則待建立。

管理基礎(chǔ)薄弱，管理體系混亂，運(yùn)營效率低。城投公司管理體系嚴(yán)重滯后于企業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展的步伐，管理思維不統(tǒng)一，管理體系混亂，管理基礎(chǔ)薄弱。部分管理職能缺失，制度體系、流程體系沒有落到實(shí)處，業(yè)務(wù)運(yùn)營層面管理水平有待提高，運(yùn)營成本較高，運(yùn)營效率較低。

改革轉(zhuǎn)型迫在眉睫

D城投于2018年開始，圍繞公司戰(zhàn)略規(guī)劃、組織架構(gòu)搭建、國資整合與盤活、人力資源管理等方面進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，取得了良好效果。

整個(gè)轉(zhuǎn)型共分為四個(gè)階段（環(huán)節(jié)），涉及公司發(fā)展規(guī)劃、組織管控設(shè)計(jì)、制度流程體系、人力資源優(yōu)化階段。

（一）戰(zhàn)略規(guī)劃階段

D城投長期以來以單一的房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)和公益性項(xiàng)目融資建設(shè)為主業(yè)，同時(shí)圍繞D市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目提供融資。業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)單一、政府導(dǎo)向明顯，缺乏穩(wěn)定的經(jīng)營收益和現(xiàn)金流收入。在2017年以來整體緊縮環(huán)境下，公司融資能力受限，融資成本攀升，公司發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)。

在這一背景下，公司明確了“致力于成為國內(nèi)領(lǐng)先的國有資本投資公司”的發(fā)展方向，確立了“服務(wù)地方城鄉(xiāng)建設(shè)、推動(dòng)城市綜合運(yùn)營、引領(lǐng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的發(fā)展使命。圍繞這一愿景，D城投著力打造“房地產(chǎn)開發(fā)、城市綜合運(yùn)營、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)作”四大業(yè)務(wù)板塊，培育“投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營”縱向一體化經(jīng)營模式。特別是基于城市運(yùn)營商的定位，D城投將加速在城市特許經(jīng)營權(quán)的獲取和運(yùn)營，基于產(chǎn)業(yè)投資商的定位，將加速在核心產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的多元化拓展和縱向延伸，最終實(shí)現(xiàn)公司從城市建設(shè)者向城市服務(wù)者的轉(zhuǎn)變。

（二）組織架構(gòu)設(shè)計(jì)階段

長期以來，城投公司的組織架構(gòu)設(shè)計(jì)是基于原有單一的房地產(chǎn)開發(fā)及融資業(yè)務(wù)設(shè)立，且受傳統(tǒng)國有企業(yè)管理機(jī)制的制約，存在著崗位設(shè)置不合理、崗位職責(zé)不清晰、人崗不匹配等問題。公司整體管理水平、執(zhí)行力受到嚴(yán)重影響。在新的戰(zhàn)略方向指引下，D城投提出從“經(jīng)營型”集團(tuán)向“戰(zhàn)略型”集團(tuán)轉(zhuǎn)變的核心方向。

一是重新打造戰(zhàn)略型集團(tuán)公司。結(jié)合D市國有企業(yè)改革的實(shí)際要求，重點(diǎn)在董事會(huì)各專業(yè)委員會(huì)的設(shè)置、集團(tuán)職能部門的梳理、集團(tuán)核心權(quán)限的優(yōu)化等方面進(jìn)行設(shè)計(jì)，將業(yè)務(wù)型職能下沉到二級子公司，重點(diǎn)突出集團(tuán)戰(zhàn)略規(guī)劃、財(cái)務(wù)管控、投融資、審計(jì)監(jiān)察及人才規(guī)劃等核心職能，壓縮集團(tuán)編制，推進(jìn)集團(tuán)精細(xì)化管理改革。二是重點(diǎn)培育二級產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。圍繞“房地產(chǎn)開發(fā)、城市綜合運(yùn)營、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)作”四大產(chǎn)業(yè)板塊，培育打造房地產(chǎn)公司、運(yùn)營公司、建設(shè)公司、投資公司四個(gè)經(jīng)營主體。明確二級公司的經(jīng)營目標(biāo)責(zé)任，強(qiáng)化二級公司的市場化競爭能力。三是明確集團(tuán)及母公司分權(quán)體系。打破過去集團(tuán)和子公司管理錯(cuò)位的狀況，重新梳理集團(tuán)與子公司的權(quán)限。通過設(shè)置大邊界、小邊界和微邊界，逐步分解、理清各單位、各部門、各崗位的權(quán)責(zé)邊界，并將企業(yè)各關(guān)鍵事項(xiàng)在各環(huán)節(jié)、崗位的權(quán)限予以明確，最終形成企業(yè)組織管理手冊和權(quán)責(zé)手冊，形成完善的企業(yè)權(quán)責(zé)體系。

（三）制度流程設(shè)計(jì)

傳統(tǒng)國有企業(yè)制度流程體系相對固化，經(jīng)過多年積累修訂，有一定的管理基礎(chǔ)。但從另一方面來看，長期積累下來的制度流程體系已經(jīng)無法適應(yīng)未來戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的方向，脫離實(shí)際、僵化教條、流于形式的情況非常普遍。制度管理、流程管理反而成為公司市場化發(fā)展的重要瓶頸。基于過去國有企業(yè)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合城投公司的實(shí)際，D城投著力推動(dòng)“管理再造”工程，系統(tǒng)解決公司內(nèi)部管理存在的痛點(diǎn)。

在具體工作上，按照分級分類的基本管理原則，對集團(tuán)、部門、子公司不同層級，以及戰(zhàn)略、投資、融資、財(cái)務(wù)、人事、工程、黨群、企業(yè)文化等系統(tǒng)性的管理體系進(jìn)行優(yōu)化梳理，制定完善《公司規(guī)章制度管理辦法》、《公司管理流程體系》，為公司順利轉(zhuǎn)型提供制度保障。同時(shí)，為保障制度流程體系的真正落地，D城投采取部門負(fù)責(zé)人實(shí)際操作，充分調(diào)動(dòng)公司內(nèi)部員工的積極性，避免制度執(zhí)行兩張皮。

（四）人力資源體系優(yōu)化

人力資源管理是地方國有企業(yè)普遍面臨的難題，也是D城投轉(zhuǎn)型的痛點(diǎn)所在。城投公司長期發(fā)展過程中，積累了一定的房地產(chǎn)開發(fā)、項(xiàng)目管理和投融資專業(yè)人才隊(duì)伍，具有一定的團(tuán)隊(duì)基礎(chǔ)。但總體來看，仍然面臨著人才結(jié)構(gòu)性短缺、人才隊(duì)伍斷檔、平均主義嚴(yán)重等問題。特別是在新的戰(zhàn)略方向下，在投融資、PPP、工程管理、戰(zhàn)略規(guī)劃等方面的人才需求更加強(qiáng)烈，綜合性管理人才和專業(yè)技術(shù)人才缺口很大，傳統(tǒng)的人力資源管理模式無法適應(yīng)公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展。解決人才隊(duì)伍的問題，才能解決公司長遠(yuǎn)發(fā)展的問題。

D城投明確了人力資源近期發(fā)展的核心目標(biāo)，即培養(yǎng)、引進(jìn)一批既有較高的城市建設(shè)和資本運(yùn)作方面的專業(yè)技術(shù)知識(shí)，又有較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力，且具有創(chuàng)新意識(shí)的復(fù)合型高級管理人才、專業(yè)技術(shù)人才，建立起規(guī)范、科學(xué)、高效的人才管理機(jī)制。圍繞這一目標(biāo)，從轉(zhuǎn)變?nèi)肆Y源部門定位、轉(zhuǎn)變?nèi)瞬殴芾砝砟?、?yōu)化人才結(jié)構(gòu)、推行職業(yè)經(jīng)理人制度、完善薪酬管理體系、落實(shí)績效管理制度等方面系統(tǒng)推進(jìn)人力資源管理改進(jìn)工作。特別是結(jié)合國有企業(yè)改革的大趨勢，積極推行職業(yè)經(jīng)理人制度，強(qiáng)化人才管理的制度性設(shè)計(jì)，為D城投真正建立起科學(xué)合理的人才管理機(jī)制。

構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展平臺(tái)

城投公司轉(zhuǎn)型是一個(gè)系統(tǒng)的過程，通過轉(zhuǎn)型，解決了幾個(gè)核心問題。

第一，存量債務(wù)化解。通過存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)TOT模式，實(shí)現(xiàn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的資金，償還到期債務(wù)，解決長期遺留的高成本融資問題，解決60億存量債務(wù)。通過城市資源的整合盤活，提升D城投整體收益和經(jīng)營性現(xiàn)金流，實(shí)現(xiàn)企業(yè)債、資產(chǎn)證券化、融資租賃、項(xiàng)目收益?zhèn)y行質(zhì)押貸款等多種融資手段的拓展，保守估計(jì)至少提升80億-100億的融資能力，保證現(xiàn)金流穩(wěn)定。

第二，解決財(cái)政不足。通過市場化轉(zhuǎn)型提升D城投市場化可持續(xù)融資能力，以公司投資項(xiàng)目彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足；同時(shí)，通過公司資金和財(cái)政資金之間的市場化合理流動(dòng)（購置土地資產(chǎn)、經(jīng)營收益上交等方式），提升政府財(cái)政收入，緩解財(cái)政壓力。

第三，解決公司自身發(fā)展問題。D城投通過市場化轉(zhuǎn)型，整合全市優(yōu)質(zhì)資源資產(chǎn)，形成“房地產(chǎn)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)投資”等多個(gè)市場化經(jīng)營業(yè)務(wù)，未來3年內(nèi)，實(shí)現(xiàn)20-30億/年的市場化收入，保證公司未來可持續(xù)發(fā)展。

第四，支持地方長期建設(shè)。D城投作為地方最主要的國有企業(yè)，通過自身做大做強(qiáng)，其核心價(jià)值能夠?qū)崿F(xiàn)對地方建設(shè)資金支持、項(xiàng)目支持和城市管理支持的功能，彌補(bǔ)政府在財(cái)政資金、項(xiàng)目管理和城市運(yùn)營方面的不足，成為D城市運(yùn)營商。