農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案制度實(shí)踐探討

張祝明，唐 莘

（1邵陽(yáng)市種子管理處，湖南邵陽(yáng)422000；2邵陽(yáng)市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)，湖南邵陽(yáng)422000）

農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案是新修訂的《中華人民共和國(guó)種子法》［1］（以下簡(jiǎn)稱《種子法》）一項(xiàng)新創(chuàng)的制度。備案管理涉及四類種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，這四類主體不是持證種子企業(yè)，分別為接受委托生產(chǎn)種子、接受委托代銷種子、經(jīng)營(yíng)不再分裝種子和持證企業(yè)異地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)四種情形?！掇r(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》［2］（以下簡(jiǎn)稱《許可辦法》）對(duì)應(yīng)備案的四類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體及備案內(nèi)容做出了明確規(guī)定。

《種子法》及相關(guān)配套管理辦法實(shí)施以來(lái)，農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)檔案制度相互銜接，極大的規(guī)范了種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的市場(chǎng)行為，基本實(shí)現(xiàn)了種子全程可追溯制度的設(shè)計(jì)初衷。保障了用種安全，為維護(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、使用者合法權(quán)益提供了一條新的制度，為管理者依法規(guī)范市場(chǎng)提供了一個(gè)新的抓手，但也暴露出了一些不容忽視的問題。

1 種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案工作現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 四種應(yīng)備案的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體備案率偏低且沒有及時(shí)備案

據(jù)統(tǒng)計(jì)，邵陽(yáng)市9縣3區(qū)共有A、B類持證企業(yè)各1家，在本市從事種子種苗生產(chǎn)的企業(yè)35家，種子經(jīng)營(yíng)門店1531家。通過匯總在《許可辦法》實(shí)施以來(lái)的實(shí)際備案情況，2017年全市4種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的備案率為64.73%（其中3區(qū)備案比例73.68%，縣市備案比例為64.38%）（表1）。本市在全省的備案網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量與備案單數(shù)均排在全省前列，其它地州市比例更低。2018年春季市場(chǎng)種子銷售旺季，4類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體備案數(shù)未達(dá)到半數(shù)，說明部分備案主體未按要求在銷售前履行備案責(zé)任。

表1 邵陽(yáng)市種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體備案情況統(tǒng)計(jì)

1.2 種子標(biāo)簽二維碼可讀性、與備案系統(tǒng)兼容性差，增加了備案主體工作量，導(dǎo)致部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體抵觸或放棄備案

種子標(biāo)簽二維碼沒有全國(guó)統(tǒng)一的賦碼系統(tǒng)，加之部分企業(yè)鏈接網(wǎng)頁(yè)更新不及時(shí)，可讀性差，信息不全，甚至部分二維碼與備案系統(tǒng)不兼容。這些因素導(dǎo)致部分種子企業(yè)小包裝種子在備案時(shí)，備案信息需要手動(dòng)輸入，既影響備案效率，又增加了備案者的工作量。部分文化程度不高的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體人員甚至難以獨(dú)立完成備案工作，是備案工作全覆蓋的一個(gè)制約因素。

1.3 非主要農(nóng)作物種子備案沒有實(shí)現(xiàn)全覆蓋

管理部門對(duì)主要農(nóng)作物，特別是大宗糧食作物種子關(guān)注度高、要求嚴(yán)，宣傳引導(dǎo)比較到位，但往往忽視了非主要農(nóng)作物種子的備案工作。非主要農(nóng)作物種子種類繁多，批次多、數(shù)量小，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體為了應(yīng)付管理部門檢查，采取部分備案的方式應(yīng)付監(jiān)管。

1.4 縣級(jí)種子監(jiān)管部門人手不足，年齡與知識(shí)結(jié)構(gòu)老化，難以適應(yīng)監(jiān)管要求

近年來(lái)，農(nóng)業(yè)主管部門機(jī)構(gòu)編制變動(dòng)頻繁，新舊種子監(jiān)管體系的轉(zhuǎn)換速度跟不上監(jiān)管要求，部分縣級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門甚至沒有設(shè)立種子監(jiān)管機(jī)構(gòu)；大部分縣級(jí)種子監(jiān)管機(jī)構(gòu)只有2～3名工作人員，難以應(yīng)付上百的經(jīng)營(yíng)門店；由于編制限制，專業(yè)技術(shù)人員難以更新?lián)Q代，青黃不接。這也是種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案工作推進(jìn)不力的重要原因。

1.5 法律法規(guī)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體提交的信息是否應(yīng)該進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查沒有明確定義，給監(jiān)管部門造成困擾

在實(shí)踐中，部分縣市區(qū)對(duì)備案信息嚴(yán)格進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，導(dǎo)致受理進(jìn)度緩慢；部分縣市區(qū)完全不進(jìn)行合法性等實(shí)質(zhì)性審查，備案即受理。此種不同地域做法不一，損害了法律法規(guī)的嚴(yán)謹(jǐn)與統(tǒng)一。

2 改進(jìn)備案制度的途徑

2.1 加強(qiáng)種子管理體系建設(shè)

種子監(jiān)管工作的重心與難點(diǎn)都在縣級(jí)。無(wú)論是監(jiān)管重心前移，還是加強(qiáng)事中事后服務(wù)，均要求建立健全縣級(jí)種子監(jiān)管體系，縣級(jí)種子管理機(jī)構(gòu)以5～8人為宜。應(yīng)將種子監(jiān)管經(jīng)費(fèi)，管理人員接觸有毒有害補(bǔ)貼納入財(cái)政預(yù)算，確保對(duì)種子監(jiān)管工作的投入。

2.2 建立統(tǒng)一免費(fèi)的種子標(biāo)簽二維碼賦碼數(shù)據(jù)庫(kù)

種子標(biāo)簽印制二維碼是法律法規(guī)強(qiáng)制性要求，但因沒有全國(guó)統(tǒng)一的種子標(biāo)簽二維碼賦碼系統(tǒng)與數(shù)據(jù)庫(kù)，部分企業(yè)二維碼可讀性與兼容性差。要爭(zhēng)取在種業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)中建立二維碼數(shù)據(jù)庫(kù)，真正做到備案主體在備案時(shí)讀取二維碼，只需輸入種子數(shù)量，其余信息由二維碼自動(dòng)生成。這將極大減輕備案主體的工作量，提高備案質(zhì)量，提高備案覆蓋率。

2.3 明確備案受理?xiàng)l件與標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)家應(yīng)盡快明確備案受理?xiàng)l件與標(biāo)準(zhǔn)，避免將備案演變成變相許可。

2.4 加大宣傳與處罰力度

法律法規(guī)存在的意義在于依法實(shí)施。各級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)采取各種措施，加大備案制度宣傳力度，對(duì)4類備案主體加強(qiáng)培訓(xùn)與服務(wù)。與此同時(shí)，嚴(yán)格依法處罰未按規(guī)定進(jìn)行種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，做到服務(wù)與處罰兩手抓，兩手硬。

3 備案制度設(shè)計(jì)探討

備案制度的立法本意是讓監(jiān)管部門掌握所有種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的基本信息，實(shí)現(xiàn)種子質(zhì)量全程可追溯。但在實(shí)施過程中，層層備案，造成種子銷售數(shù)量重復(fù)報(bào)備，種子銷售數(shù)量失真，且部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)門店因從業(yè)人員文化水平較低，無(wú)法獨(dú)立完成備案。筆者建議，種子數(shù)量備案只實(shí)施到縣級(jí)代理層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只進(jìn)行門店主體基本信息備案，對(duì)品種與數(shù)量不作要求。這樣既有利于許可與備案的銜接，也有利于提高備案主體的覆蓋率。同時(shí)操作層面也不涉及《種子法》的修改，只需調(diào)整《許可辦法》等部門規(guī)章的相關(guān)表述。