地方人大與學界明珠的一次握手

黃靈

近期，上海市人大常委會主任殷一璀率隊到華東政法大學展開調研。殷一璀充分肯定華東政法大學在法學學科建設中取得的成績，以及為《上海市地方性法規(guī)立改廢釋需求及立法規(guī)劃建議項目》所做的研究，展現(xiàn)了“法學教育東方明珠”的風采和水平。她指出，編制常委會五年立法規(guī)劃，對于堅持市委對地方立法的領導，發(fā)揮人大立法主導作用，明晰新一屆市人大常委會立法工作的方向和重點，推進依法立法、科學立法和民主立法，完善中國特色社會主義法律體系具有重要的基礎性作用。上海市人大常委會將繼續(xù)拓寬民主渠道，統(tǒng)籌各方立法需求，深化立法基礎研究，高質量編制好五年立法規(guī)劃。

殷一璀指出，要立足提升上海城市發(fā)展的法治化水平，針對經(jīng)濟社會發(fā)展迫切需要解決的現(xiàn)實問題，妥善把握立法的穩(wěn)定性和變動性、現(xiàn)實性和前瞻性、原則性和可操作性等之間的關系，更加扎實地推進規(guī)劃編制工作。要進一步明晰“制度供給”的思路，突出需求導向、問題導向、現(xiàn)實導向，立社會需要且管用的法；進一步明晰“引領推動”的思路，更好發(fā)揮立法對經(jīng)濟社會的推動促進作用；進一步明晰“立法與改革雙輪驅動”的思路，把改革納入法治軌道，使立法與改革決策更好銜接；進一步明晰“補短板”的思路，加強法治政府建設、社會建設、民生保障、信息化建設等領域的地方立法；進一步明晰“區(qū)域發(fā)展”的思路，緊緊圍繞促進長三角區(qū)域一體化發(fā)展拓寬地方立法的視野。

殷一璀希望，要進一步加強關于立法的理論研究，建立立法工作部門與法學研究機構緊密結合的工作機制，重點加強有關立法工作規(guī)律、立法價值取向、立法技術等方面的研究，不斷提高地方立法質量和水平，展現(xiàn)出人民代表大會制度的強大生命力。

我覺得立法規(guī)劃既要考慮立法的前瞻性，也要注重立法的可操作性。遵循立法規(guī)律，盡可能減少和避免立法與社會進步發(fā)展之間的不平衡、不充分、不適配。就此提兩個建議——

第一，建議上海成立立法專家委員會。委員會成員由政府部門、行業(yè)企業(yè)和學界的主管、專家組成。作為人大代表，這些年的實踐體會是：立法也好，專項調研也好，很多時候必須重視立法的有效需求和可行性。比如說立法專家更多的是在立法規(guī)律、規(guī)范上提供支持，需要政府部門主管、行業(yè)企業(yè)主管在城市系統(tǒng)工程中的綜合信息、管理經(jīng)驗以及行業(yè)進步、市場規(guī)范需求的支撐。這樣合作便可以做到：立法事前，調研審核評估；立法事中，實時動態(tài)跟蹤；立法事后，對適法實踐效果的后評估，適時完善，形成一個閉環(huán)體系，達到良法善治目的。

第二，這些年上海發(fā)展過程中，上海人大這幾屆領導在監(jiān)督方面做得很好。我們比較求穩(wěn)，對于在立法中一些尚待解決的與發(fā)展不平衡、不適配的問題，比如新經(jīng)濟新技術新業(yè)態(tài)，跨境電商、新金融，或者說我們顧主任提到的人工智能大數(shù)據(jù)等，在發(fā)展中會伴隨一些風險。那么，如何處理技術驅動下的發(fā)展與風險之間的關系并通過立法對風險的規(guī)制及對發(fā)展的保障，我們現(xiàn)在就得考慮起來。促進立法，要考慮如何做，一些國際組織的做法可以參考，比如聯(lián)合國貿(mào)法會，他們在制定這方面的立法上，風險的防范和消費者權益的保障，這兩者都考慮得較為充分。上海在這方面的立法是否能做領頭羊，進行前瞻性立法探索？另外，上海如果在自由貿(mào)易港、自貿(mào)區(qū)建設等這方面能形成多元化的爭端解決機制，并以立法加以固化也是大有可為的。

我想談的是，我們?nèi)A政課題組搞的這個《第十五屆上海市人大常委會地方性法規(guī)五年規(guī)劃建議》對人大代表來講，有何意義？

我有幾個想法：第一就是剛才朱應平教授講的第三個部分——《上海市第十五屆人大及常委會現(xiàn)行有效地方性法規(guī)修改廢止或解釋的建議總表》中專門設置了一個“制定或修改迫切程度”項，分了“緊迫、中期、遠期、暫不修正”四項，甚至這個表里定了如何來確定這個迫切程度。

我也做了數(shù)屆代表，最近人大還讓我們相互交流，談人大代表在立法方面的經(jīng)驗、體會。我就提了一個，就是代表要提好議案，除了內(nèi)容好以外，還有一點，就是時機要把握得準。要成為一個正式的議案不難，但是要進入立法計劃、立法規(guī)劃，這個就不一樣了。我介紹經(jīng)驗的過程中，不說成功的，就舉一個比較遺憾的案例，我2008年提交過一個關于拍賣的議案，2015年又提交過一個議案，最后都轉為代表書面意見。我當時感到很郁悶，后來才感覺是時機性、迫切性沒有把握好。因為2012年到2014年三次制定了地方規(guī)章，每次都是制定一個規(guī)章修改下再發(fā)出去。所以，我們代表在參與的時候，當然是希望我們的立案能成為立法。我在參與過程中，當然要把握一個迫切性。所以我們能不能就立法的迫切程度如何確定，作為一個研究的內(nèi)容？我認為這對將來有雙重意義：

首先，對于我們代表來說，我們要提供有迫切性的、能成為立法項目的議案。對于我們?nèi)舜髞碇v，大量的政府建議，我們從中間怎么篩選，建議我們的特聘員們能加大這方面研究。

其次，《上海市十五屆人大常委會五年立法規(guī)定建議篩選建議》里，更多的是聚焦現(xiàn)行有效的立法，包括國家機關提出來的立法。那么在我們制定立法的過程中，我覺得若干屆以來，代表提出了大量的議案。尤其是每屆被代表主席團確定為正式議案的議案，這些對于我們的立法規(guī)劃的研究，是不是也具有非常大的參考價值？我們是不是也應該像研究現(xiàn)行有效的立法內(nèi)容，研究國家機關提出的意見建議一樣地研究代表提出的議案，尤其是那些正式成為代表議案的議案？據(jù)我所知，很多代表議案重復度是很高的，這種重復度高的，能不能體現(xiàn)迫切性？既然有這個重復度，每年大家都在提，那么為什么這些議案每年還在立法之外呢？所以，我覺得除了現(xiàn)行有效的立法議題、各大國家機關提的意見建議外，再把代表的議案也加進來一起考量，這樣立法規(guī)劃的課題，相信更加得飽滿和豐富。

華政無論是理論還是實務研究都是很厲害的。我個人覺得五年立法應該繼續(xù)發(fā)揚前幾屆的經(jīng)驗和好的做法。我看到《上海市十五屆人大及其常委會現(xiàn)行有效地方性法規(guī)修改廢止或解釋的建議總表》中，對立法制定或修改的迫切程度和建議，對現(xiàn)行社會需求的這個緊密度，是一個很重要的考量因素。我也很贊成劉松山教授最后提出的觀點，就是是否以決議的方式（簡便、扼要、管用），以這種模式，來作為地方立法的一個補充。地方立法，主要是解決一個地方性的事務。所以我聽了劉教授的講法，很重要的是地方的靈活性，和地方的一個簡便性。這些我非常同意。

第二，立法監(jiān)督，我認為包括立法后的評估，應當充分引起人大的重視?，F(xiàn)在法是作為工作的唯一突破口，其實從實踐上講，很多立法并沒有我們之前預設的那樣有效果。

這次特別講到的，就是生活垃圾分類的問題。我們感覺生活垃圾環(huán)境管理的壓力是很迫切的，但是后來聽了職能部門的介紹后發(fā)現(xiàn)，他們說的垃圾分類和我們原來理解的不一樣。我們認為的垃圾的生活分類，是通過這個立法形式，人人參與，一起提高環(huán)保素質。但相關職能部門有他們的理解。這個分類，目的是達到一個分類的結果，但可以通過多種方式完成，未必是人人參與。雇傭一部分人參與，讓他們在技術上完成。這和我們原來理解的不一樣。

我記得前幾年，人大還有一個好像叫作備案審查，對于職能部門的相關職能機構的審查，這塊工作也是立法監(jiān)督的過程。如何改善或拓展相應的工作，前幾年立法做得很接地氣，受到很多市民的關注，比如煙花爆竹、道交，道交從立法、調研到執(zhí)法，一條龍做法的經(jīng)驗，很值得吸取。