“四全”服務模式下江蘇省不動產登記服務網點的可達性

王履華，譚 靜，高權忠，張 飛，李冬青

（1. 南京大學 地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210023；2. 南京國圖信息產業(yè)有限公司，江蘇 南京 210036；3. 江蘇省國土資源廳不動產登記局，江蘇 南京 210017）

0 引 言

可達性在人文地理學詞典中被定義為人們到達所需活動場所的容易程度[1]，其概念最早起源于古典區(qū)位論，在農業(yè)區(qū)位論和工業(yè)區(qū)位論中，杜能、韋伯就以交通運輸成本作為最基礎的考慮因素[2-3]?？蛇_性包含了兩個層面的含義：一為主觀層面，即按人的意愿產生的對某一空間點或區(qū)域的主觀選擇優(yōu)先級；二為客觀層面，即各點之間交通和交流的便捷程度[4-6]。可達性不僅是城市交通規(guī)劃中的重要概念，而且也是人文地理學、區(qū)域經濟學、城市經濟學、交通地理學的研究熱點之一[7-8]。同時，可達性概念和理論的發(fā)展也不斷豐富和發(fā)展著包括區(qū)位論在內的傳統(tǒng)地理學理論[9]，被應用于交通網絡分析、交通規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用等多個領域，對相關政策的制定起到關鍵作用[10-12]。但可達性的概念較為抽象，很難對其進行準確地定量評價[13-14]。Vickerman[15]提出可達性由相對于目的地的區(qū)位和交通網絡特征兩個部分組成。Handy等[16]認為大部分的可達性包含了交通要素和活動要素兩個部分，其中，交通要素反映了從起點到目的地的難易程度，由交通系統(tǒng)提供的服務質量來決定，并可以由出行距離、時間或費用來度量；活動要素也可以稱為目的地的吸引力，主要表現為不同類型活動的空間分布數量和位置。

“四全”服務模式是江蘇省國土資源系統(tǒng)落實國家簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務要求的一項重要舉措，以國土資源“一張圖”工程為基礎，通過將區(qū)域、層級、業(yè)務和流程等要素打破重組，建立以全流程優(yōu)化審批、全區(qū)域便民服務、全業(yè)務網上辦理、全節(jié)點效能監(jiān)管（“四全”）為目標體系的國土資源行政審批服務模式。其中“全區(qū)域便民服務”打破原有行政界線，改革傳統(tǒng)收件模式，對國土資源行政服務窗口進行標準化建設，升級服務效能，力求區(qū)域內各審批窗口均能無差別辦理業(yè)務，實現“同城通接”和“就近辦理”，為社會提供更為高效、便民和優(yōu)質的服務。不動產登記作為一項關乎民生的熱點審批事項，具有關注度高、面廣量大、需求多樣、業(yè)務繁雜等特點。為最大程度優(yōu)化審批流程，江蘇省國土資源廳提出不動產登記應以“四全”服務模式為核心，輻射性設置規(guī)范化服務網點，實現群眾辦事時間最短和距離最近。作為群眾與政府之間的紐帶，服務網點的可達性直接關系到不動產登記的便民程度。

傳統(tǒng)的地理空間分析方法，如泰森多邊形，可繪制服務網點輻射的均質地理范圍，并根據泰森多邊形的面積進行數理統(tǒng)計和排序，對服務網點服務范圍的優(yōu)劣進行評價。時間距離逐漸替代傳統(tǒng)的空間距離被廣泛地應用于地理學的研究中[17]，加之江蘇省不同地區(qū)居民點的空間分布和密度差異較大，均質地理范圍的分析結果實際可參考性較差。本文在對江蘇省不動產登記服務網點建設現狀特征分析的基礎上，結合道路網絡數據、居民點數據，采用成本距離柵格分析方法，以出行時間距離計算“四全”服務前后江蘇省不動產登記服務網點的可達性。在省級、地區(qū)和市級3個層面對服務網點可達性進行綜合分析，并對江蘇不動產登記服務網點“四全”服務模式標準化建設提出相關政策建議，為優(yōu)化服務網點體系和空間布局提供相關決策依據。

1 研究方法

網絡分析和柵格分析方法是可達性評價的常用方法。網絡分析法在對研究區(qū)域內道路網絡數據進行矢量化并賦值（通行速度）的基礎上，采用OD成本矩陣分析，計算得到網絡上不同節(jié)點間加權最短路徑的方法。網絡分析方法能夠高效及精確地分析出道路網絡中各個節(jié)點的可達性，但無法對網絡外的節(jié)點和空間面域的可達性進行有效分析。在將一維空間的可達性計算推廣到二維空間時，一般對面域采用插值法進行統(tǒng)一化的處理，不考慮實際的土地利用情況，得到的結果與實際值誤差較大[18-19]。柵格分析法是將整個研究區(qū)域劃分為若干個大小相等的規(guī)則格網，根據格網的通行成本對每個格網進行賦值，運用累積成本的最短路徑法計算每個網格到某個目的格網的最小累積成本，然后根據可達性評價指標公式計算得到每個格網的可達性值，如圖1所示。柵格分析法關鍵是將柵格數據抽象成圖的結構加以計算，每個格網的中心可以看作為一個節(jié)點，每個節(jié)點都和相鄰的節(jié)點進行連接，不同節(jié)點之間的連接存在不同的阻礙，這種阻礙來源于格網的通行成本。格網的通行成本為通過格網所對應交通系統(tǒng)的單位速度，最終通過格網的成本為單位速度乘以網格的大小。柵格分析法在計算可達性時，可顯著提高面狀空間的精度，格網越小計算結果越為精確，但需要耗費更多的計算資源。

圖1 累積成本計算方法Fig.1 Calculation method of the cumulative cost

本文采用柵格分析法對江蘇不動產登記服務網點可達性進行計算，將全省行政區(qū)范圍劃分為0.1km×0.1km大小的格網，不同的地表類型具有不同的通行速度，根據通行速度分別設定相應格網的時間成本值。每個格網設定的出行時間成本數值為通過該格網所需要的分鐘數，計算公式為：Cost=G/V×60[9]，其中，Cost為每個格網的出行時間成本（min）；G為格網大?。ㄈ≈?.1 km）；V為根據格網的通行方式設定相應的通行速度（km/h）；最后將計算結果轉換為min。結合到達服務網點的實際出行情況，國道、省道和城市主干道的通行速度設定為40km/h，縣道、鄉(xiāng)道和城市次干道的通行速度設定為30 km/h，村道和城市支路的通行速度設定為20 km/h，其他道路的通行速度設定為10km/h，無交通路線經過的地表網格賦予基底速度5km/h，高速公路出行方式沒有納入到計算范圍內（采用高速公路出行到達服務網點的可能性較小）。根據“四全”服務前后不動產登記服務網點的服務范圍，對于不能跨區(qū)域辦理的行政界線通行速度賦值為0.01km/h，設置為交通阻隔。利用成本距離工具計算江蘇省“四全”服務前后不動產登記服務網點可達性的成果，通過空間疊加得到各城市、建制鎮(zhèn)和農村居民點到達服務網點所需的時間距離，并以縣（市、區(qū)）為單位匯總得出市級、地區(qū)和全省的服務網點可達性結果。

2 研究區(qū)概況和數據來源

2.1 江蘇省不動產登記服務網點

本文以江蘇省13個設區(qū)市本級和68個具有獨立發(fā)證權限的縣（市、區(qū)）為研究單元。截至2017年6月底，江蘇省共設有不動產登記服務網點549個，蘇南地區(qū)161個、蘇中地區(qū)93個、蘇北地區(qū)295個。其中市本級（設區(qū)市主城區(qū)）網點49個，縣（市、區(qū)）級網點109個，前置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)網點391個。目前，南京市溧水區(qū)、高淳區(qū)，南通市海安縣、如東縣、如皋市，鎮(zhèn)江市丹陽市、句容市，宿遷市宿豫區(qū)、沭陽縣等20個縣（市、區(qū)）尚未設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)網點。市本級網點和縣級網點可受理管轄區(qū)域范圍內的所有不動產登記業(yè)務，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)網點在“四全”服務前僅能受理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的部分不動產登記業(yè)務，“四全”服務后鄉(xiāng)鎮(zhèn)網點可實現所在縣（市、區(qū)）不動產登記的“同城通接”和“就近辦理”，發(fā)揮和市本級網點、縣級網點同等作用。

2.2 數據來源

空間數據包括江蘇省不動產登記服務網點數據，交通、水系、居民點和境界及政區(qū)等基礎地理數據，如圖2所示。圖2a江蘇省不動產登記服務網點數據來源于江蘇省國土資源廳不動產登記局，根據549個服務網點的名稱和地址進行矢量化；圖2b江蘇道路網絡數據來源于OpenStreetMap，根據屬性提取了高速公路，國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道、村道，城市主、次干道、支路和其他道路等；圖2c居民點來源于江蘇省2015年度土地利用現狀變更調查成果，提取地類圖斑層中的城市（地類代碼201）、建制鎮(zhèn)（地類代碼202）和農村居民點（地類代碼203）；市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃數據來源于江蘇省國土資源廳2016年行政區(qū)劃調整成果數據。

圖2 江蘇省Fig.2 Jiangsu basic data distribution map

3 結果分析

3.1 數量和密度分析

江蘇省不動產登記服務網點在地區(qū)分布上差異較大，如圖3所示，13個城市平均擁有服務網點42.2個，蘇北地區(qū)城市平均擁有服務網點較多（59.0），近兩倍于蘇南地區(qū)（32.2）和蘇中地區(qū)（31.0）。其中鹽城市（103）、徐州市（92）和無錫市（71）的服務網點數量列全省前三位，南京市（13）、鎮(zhèn)江市（13）和宿遷市（12）的服務網點數量列后三位。在服務網點密度方面，江蘇省平均每千平方千米擁有不動產登記服務網點5.1個（單位：個/千平方千米）。由于蘇南地區(qū)的區(qū)域面積相對較小，而蘇北地區(qū)的服務網點較多，因此蘇南地區(qū)（5.7）和蘇北地區(qū)（5.4）服務網點密度較高，蘇中地區(qū)的服務網點密度相對較低（4.1）。無錫市（15.3）、徐州市（7.8）和連云港市（6.4）服務網點密度列全省前三位，南通市（3.2）、南京市（2.0）和宿遷市（1.4）服務網點密度列全省后三位。

圖3 江蘇省不動產登記服務網點數量與密度Fig.3 The number and density of Jiangsu Province real estate registration service network

3.2 空間分析

根據江蘇省不動產登記服務網點分布圖、道路網絡圖和居民點分布圖，以及成本距離柵格分析方法，計算得到“四全”服務前后的江蘇省不動產登記服務網點可達性地圖，如圖4所示。在“四全”服務前，如圖4a所示，江蘇省大部分居民點到達服務網點的時間距離集中在30 min以內，覆蓋的居民點面積占比為58.3%（9 999 km2）；30～60 min居民點面積占比26.5%（4540 km2）；60～90 min居民點面積占比10.9%（1 862 km2）；90 min以上居民點面積占比4.4%（749 km2）。蘇南地區(qū)居民點到達服務網點時間距離在30min以內的面積占比高達69.6%，蘇中地區(qū)（53.2%）和蘇北地區(qū)（51.1%）次之。其中，蘇南地區(qū)的無錫市（93.3%），蘇州市（68.9%）和常州市（67.3%）居民點到達服務網點時間距離在30min以內的面積占比列全省前三位，而淮安市（46.3%）、南通市（44.2%）和宿遷市（34.8%）列后三位。

“四全”服務后，如圖4b所示，江蘇省不動產登記服務網點的可達性得到整體提升，30分鐘以內居民點面積占比提升至64.4%（提升幅度10.4%）；其他時間段的居民點面積均在一定程度上縮小，30～60 min的居民點面積變化不大，占比25.1%；較為顯著的是30～60min和90 min以上，占比分別減少至7.9%和2.6%。蘇南地區(qū)居民點到達服務網點時間距離在30 min以內的面積占比進一步提升至74.4%，蘇中地區(qū)（60.6%）、蘇北地區(qū)（57.6%）占比在60%左右。其中，無錫市（99.0%），蘇州市（74.9%）和常州市（74.8%）居民點到達服務網點時間距離在30分鐘以內的面積占比依然列全省前三位，而淮安市（56.0%）、南通市（50.6%）和宿遷市（37.5%）列后三位。

從“四全”服務前后可達性對比圖，如圖4c所示，可以看出，居民點到達服務網點時間距離改善的區(qū)域發(fā)生在設立“四全”服務網點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界地區(qū)，主要集中于蘇北地區(qū)（1663km2），其次是蘇南地區(qū)（954km2）和蘇中地區(qū)（598km2），鹽城市（504 km2）、淮安市（428 km2）、蘇州市（426km2）和徐州市（422km2）較為顯著。“四全”服務后居民點到達服務網點時間距離提升在20min以內地區(qū)的面積達1936km2，主要分布在鹽城市（305 km2）、蘇州市（292 km2）、無錫市（248km2）和徐州市（222km2）等城市；提升在20～40min的面積為703km2，淮安市（178km2）較為顯著；提升在40～60 min的面積為395 km2，主要分布在鹽城市（80 km2）、蘇州市（72 km2）和淮安市（70 km2）；提升超過1個小時的面積為180km2，集中在徐州市（127 km2）和鹽城市（36km2）兩個城市。

圖4 江蘇省不動產登記服務網點可達性地圖Fig.4 Accessibility maps of Jiangsu province real estate registration

3.3 時間分析

根據江蘇省不動產登記服務網點可達性地圖，統(tǒng)計“四全”服務前后每個居民點到服務網點的空間距離和時間距離，得出服務網點平均服務半徑和可達性，見表1。在平均服務半徑上，“四全”服務前江蘇省不動產登記服務網點的平均服務半徑為9.4km，市本級服務網點平均服務半徑7.3 km，非市級（縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）服務網點平均服務半徑10.7 km。蘇南地區(qū)（8.3 km）不動產登記服務網點的平均服務半徑優(yōu)于蘇北地區(qū)（10.0 km）和蘇中地區(qū)（10.6 km），雖然蘇中地區(qū)市本級服務網點平均服務距離（6.7 km）和蘇南地區(qū)（6.4 km）較為接近，但蘇中地區(qū)多個縣（市、區(qū)）尚未設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)網點，導致縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務網點平均服務半徑過大（13.1 km）?！八娜狈蘸蠼K省不動產登記服務網點的平均服務半徑整體縮短至8.4 km（縮短幅度10.6%），縮短幅度較大的城市為泰州市（22.1%）、淮安市（21.8%）和鹽城市（12.0%）。無錫市（2.8 km）、徐州市（6.2km）和鹽城市（7.2km）服務網點平均服務半徑列全省前三位，南京市（9.8 km）、南通市（10.5 km）和宿遷市（15.5 km）列全省后三位。市本級服務網點的平均服務半徑不受影響，非市級不動產登記服務網點打破了原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)界線，實現就近辦理，縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務網點的平均服務半徑整體縮短至9.0km（縮短幅度15.9%）。

“四全”服務前江蘇省不動產登記服務網點的平均可達性值為32.5 min，市本級服務網點平均可達性值為23.2 min，非市級（縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）服務網點平均可達性值為37.7 min。由于蘇南地區(qū)不動產登記服務網點的平均服務半徑較小，且道路網絡較為發(fā)達，服務網點平均可達性值為25.0 min，而蘇中地區(qū)和蘇北地區(qū)分別為32.4 min和40.7 min。“四全”服務后市江蘇省不動產登記服務網點的平均可達性整體縮短至29.0 min（縮短幅度10.8%），縮短幅度較大的城市為徐州市（23.1%）、鹽城市（17.1%）和泰州市（15.8%），縮短幅度較小的城市為宿遷市（3.8%）、南京市（1.5%）和鎮(zhèn)江市（0.7%）。“四全”服務后，整體上無錫市（10.1 min）、泰州市（24.5 min）和常州市（24.9 min）服務網點平均可達性列全省前三位，淮安市（33.9min）、連云港市（39.4min）和宿遷市（51.1min）列全省后三位；市本級無錫市（6.8min）、蘇州市（13.1min）和徐州市（15.6 min）服務網點平均可達性列全省前三位，淮安市（30.7 min）、鹽城市（36.8min）和宿遷市（57.7min）列全省后三位。

3.4 差異分析

“四全”服務的推進雖然整體上提升了江蘇省不動產登記服務網點的可達性，但加劇了城市之間服務網點可達性的差異，即高可達性城市得到進一步鞏固，其服務網點可達性提升幅度較大，而低可達性的城市提升幅度相對較小。本文使用變異系數（coefficient of variation, CV）來度量江蘇省不動產登記服務網點可達性的地區(qū)差異[13,20]，衡量“四全”服務對可達性空間差異的影響。根據表1計算得出，“四全”服務前江蘇省各城市不動產登記服務網點平均服務半徑的CV值為30.1%，“四全”服務后CV值擴大至33.3%，提升幅度為10.6%。相應地，“四全”服務前江蘇省各城市不動產登記服務網點平均時間距離可達性的CV值為29.7%，“四全”服務后CV值擴大至31.1%，提升幅度為5.0%?？梢钥闯觯瑹o論是空間距離還是時間距離，“四全”服務的實施在一定程度上擴大了江蘇省城市之間不動產登記服務網點可達性的差異。

表1 “四全”服務前后不動產登記服務網點平均服務半徑和可達性Tab.1 Average service radius and accessibility for real estate registration service network before and after "Four Entire" services

4 結束語

1）數量密度方面，江蘇省不動產登記服務網點在地區(qū)分布上差異較大，城市平均擁有服務網點42.2個，蘇北地區(qū)城市平均擁有服務網點較多，近兩倍于蘇南地區(qū)和蘇中地區(qū)。江蘇省平均每千平方千米擁有不動產登記服務網點5.1個，蘇南和蘇北地區(qū)服務網點密度較高，蘇中地區(qū)的服務網點密度相對較低。其中無錫市、徐州市、鹽城市和連云港市的服務網點數量和網點密度均列全省前四位，而宿遷市、鎮(zhèn)江市、南京市和南通市由于多個縣（市、區(qū)）尚未設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)網點，網點數量和密度均在全省后四位。

2）空間分布方面，居民點到達服務網點時間距離大部分集中在30 min以內?！八娜狈涨案采w居民點面積占比58.3%，“四全”服務后提升至64.4%（提升幅度10.4%），其他時間段的居民點面積均在一定程度上縮小。蘇南地區(qū)的道路網絡較為發(fā)達，無錫市，蘇州市和常州市居民點到達服務網點時間距離在30 min以內的面積占比較高，而淮安市、南通市和宿遷市相對較低。“四全”服務后居民點到達服務網點時間距離改善的區(qū)域主要集中在設立“四全”服務網點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界附近，其中鹽城市、淮安市、蘇州市和徐州市等城市的改善的區(qū)域范圍較為顯著。

3）時間距離方面，“四全”服務前江蘇省不動產登記服務網點的平均服務半徑為9.4 km，平均可達性值為32.5 min，“四全”服務后平均服務半徑縮短至8.4km，平均可達性值縮短至29.0 min，可達性提升幅度為10.8%。蘇南地區(qū)服務網點的平均可達性整體上明顯優(yōu)于蘇中和蘇北地區(qū)，無錫市、泰州市和常州市服務網點平均時間距離列全省前三位。蘇中地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)網點數量較少，蘇北地區(qū)的區(qū)域面積較大且道路網絡相對較差，導致非市級服務網點平均可達性較差，淮安市、連云港市和宿遷市的服務網點的平均可達性列全省后三位。

4）城市差異方面，“四全”服務的推進加劇了城市之間可達性的差異，即高可達性城市得到進一步鞏固，其不動產登記服務網點可達性提升幅度較大，而低可達性的城市提升幅度相對較小?！八娜狈涨敖K省各城市不動產登記服務網點可達性的變異系數為29.7%，“四全”服務后變異系數增加至31.1%，城市之間可達性差異擴大了5.0%。

隨著不動產登記業(yè)務的深入開展，農村住宅、土地承包經營和森林林木等不動產登記業(yè)務的權利人集中在農村地區(qū)，過少的登記服務造成信息不暢和交通不便，較難滿足不動產登記業(yè)務的發(fā)展需求，尚未設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)網點的縣（市、區(qū)）需要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)網點的設置。此外，已經設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)網點的縣（市、區(qū)）需要加快推進“四全”服務模式的全覆蓋，建立標準化服務窗口，打破地域界限，明確各級網點的不動產登記業(yè)務受理類型、服務范圍，制定網點之間的數據聯動、業(yè)務協(xié)作機制，為社會提供高效、便民和規(guī)范的服務。